中国灾难救援响应行动示范

贺泽劲

作为国际发展和人道救援机构，乐施会长期在人道救援及灾害防治管理领域开展工作。截止 2016年 9 月23日，乐施会在中国的灾害救援项目共投入资金超过1亿5千万元人民币，实施了超过330个项目，超过 210万人直接受益。乐施会独到的救援理念，与国际接轨的标准化、精细化、规范化的操作，以及在救援中展现出的人文关怀及专业素养，在行业里形成了鲜明的“乐施会风格”，给国内众多救援组织带来了全新的启示和行动示范。

国际人道主义救援规则的大陆实践

“我们本来觉得受灾了，有口水喝就行，没想到他们修水窖，还要考虑我们取水的距离不能超过500米，等的时间不能超过半个小时……”地震已过去三年多，雅安地震的受灾群众都从临时安置点搬到了重建的新村里生活。可一些芦山村民，回忆起在临时安置点的生活，聊到乐施会修建的饮水、厕所等项目时，仍津津乐道，充满感激。

“我们平时就对上厕所不讲究。可他们修的临时环保厕所居然用了尿粪分离便器。他们想得细，怕我们跑厕所肚急，厕所离居民区没有超过50米的，连女用蹲便器数量要比男人的多也想到了，还安了灯光照明，修了洗手池，让人便后不洗手都不好意思了。”

雅安地震后，进入临时安置点的部分灾民需在这里生活较长一个时期，饮水和厕所等需求尤为强烈。灾区的供水、环境卫生和卫生促进项目 （简称WASH）正是乐施会颇为擅长的，他们在灾后为约4600名村民实施多个WASH相关的项目。

乐施会中国项目部人道救援项目质量与能力发展统筹黄文忠认为，这得益于他们在雅安地震灾区援助中尽可能地遵循了“环球计划”。

为确保WASH项目的质量，乐施会除遵循内部制定的项目质量要求，也把《环球计划》人道救援响应的最低标准作为重要的项目规范。在修复饮水设施的设计之初，就按照《环球计划》列出的饮水、厕所等WASH项目的最低标准，计算考虑供水量、水质、取水距离等标准。如，在修建水池前后把水源水质拿到疾控部门进行了检测，水量必须保障标准要求的每人每天15公升;同时对村民开展健康教育，改变他们喜欢夏天喝生水的习惯等。

“环球计划”“人道救援响应的最低标准”，这都是在乐施会工作人员、合作伙伴们的言谈中出现频率较高的词汇。

在乐施会贵阳办公室的资料室，《中国周刊》记者看到了那本厚厚的《环球计划——人道主义宪章与人道救援响应最低标准（2011版）》手册。“《环球计划》就好比是民间人道救援的‘救灾宝典，它是救灾行业的基础标准。”乐施会贵阳项目办公室的负责人赵永柱介绍说。

“环球计划”是由包括乐施会在内的众多人道主义民间组织、国际红十字及红新月运动在1997年提出的，旨在为受灾人群获得有尊严的生活提供援助，从而减轻他们的痛苦。为此，环球计划以人道主义宪章为框架，为人道救援响应的核心领域制定了一整套的环球最低标准，即《环球计划——人道主义宪章与人道救援响应最低标准》（The Sphere Project - Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response），其内容不仅包括短期救济，还涵盖了备灾、人道救援响应及早期恢复等活动。环球计划一经发起，便迅速成为全球人道主义救援领域普遍接受的标准之一。

杂乱嘈杂、紧张忙碌，是自然灾害救助现场最为常见的场景。每有突发灾难，往往引来众多的公益组织、救援机构往里冲。可如果没有一个各方都可以接受、认可的关键指标和标准，不同的团队就很难统筹协调、沟通交流，救援中各自为政甚至相互干扰的现象难以避免，这些都直接影响着救援的秩序和效率。

近年来，中国的人道救援组织机构频繁走出国门参与国际救援，国际层面的协作交流日益增多，缺乏与国际接轨的话语体系所带来的问题，直接影响到国际人道主义救援舞台上的“中国力量”。

“人道救援要花钱，但不是杂乱无章，乱撒钱。” 在乐施会贵阳办工作了十几年的老员工雷光青见过不少只有激情而缺乏专业标准的救助行动。“有了标准，救灾的思路就更清晰，让我们知道如何去评估、推进救援行动。围绕标准产生的共同话语，能让不同的合作伙伴在救灾时更容易沟通协作，避免不必要的争执，与政府机构、资助方沟通时，也可以作为提出需求的标准和依据，争取更多的理解和支持。”

作为行业内的先行者、探索者，有着较为丰富的全球性国际人道救援经验的乐施会认为，引入并倡导、推广标准化、规范化的人道救援理念、程序，致力构建一套具有高效指导方针、统一协调机制、利于各方共识达成的人道救援共同话语体系，甚至比投入救援资金、物质都更显得迫切、重要。所以，尽管在“标准”上的努力，难以取得令人瞩目的效果，却一直为乐施会孜孜以求。

事实上，国际上的人道主义救援标准并非只有《环球计划》，其他的还有《人道救援质量与责信核心标准》（The Core Humanitarian Standard on Quality and Accountability）等国际认可的管理工具。

乐施会结合在中国灾害紧急援助的客观实际，经过反复研究、实践探索，最终将《环球计划》作为首要推广的一套国际救援标准。因为“环球计划”不属于任何组织，没有会员准入、资格认证程序和强制规定等，其本质是关于救援质量和问责的自愿行为准则和自我规范工具。乐施会也一直在致力于推广、普及环球计划。为了《环球计划》的推广、普及，《环球计划》手册已翻译成多国语言，而乐施会经《环球计划》的官方授权，把最新的2011年版手册翻译为中文版本，并负责印刷和发放。

“我们是不是可以做得更好？”这是有过人道救援经历的人常会思考的一个问题。自2008年开始，乐施会针对雨后春笋般涌现的大量公益组织、救援机构缺乏专业知识这一情况，广泛开展了“人道救援与环球计划”培训活动，邀请有环球计划注册培训师资质且有参与全球国际救援行动经验的老师，为民间联合救灾伙伴和草根NGO提供免费培训。

有了精细化的标准，人道救援就更能超越传统观念中的“凑和救急”，让灾民在得到基本生存保障的同时，更得到“浴火重生”的尊严感。

当然，乐施会也知道，标准只是一种公众参与的工具，一种共识，环球计划也只是其中有助于拓宽人道救援国际视野的一种。这些年，我国政府及相关部门制订出台了一系列完善、成熟的标准，从国家到省、市都出台相关法律法规、规章制度构筑了制度体系。

乐施会表示，对他们而言，推广环球计划的重中之重，还是要在如何与国家标准实现无缝对接上下功夫，使其既能不断地学习和借鉴国外的经验，也符合国内实际，接上国情地气，落地生根。

政府救灾防灾拾遗补漏的守门员

今年是赵永柱在乐施会贵阳项目办公室工作的第12个年头，从普通工作人员一直做到负责人的位置，他做过农村发展、基础教育、减灾防灾、紧急救援等许多领域的工作，但在他的记忆中，每到雨季多灾时节，开展灾后人道救援是大家首当其冲的主要工作。早在1991年，乐施会通过参与贵州的洪水救援，拉开了参与内地防灾、救灾工作的序幕。

乐施会贵阳项目办位于贵阳一处普通居民小区里，租来的四室一厅成了办公场所，办公室简朴实用。几位工作人员一开始忙碌，就显得有些拥挤。从今年6月中旬开始，贵阳办所有工作人员的神经，一直被天气和新闻中的灾情信息牵扯着。强降雨没有停，反而愈演愈烈。不仅波及贵阳，这场侵袭长江中下游流域的暴雨，最终导致贵州、广西、湖南、云南、陕西等地区受灾严重。这场暴雨，波及了贵州16个县，其中受灾最严重的有桐梓县、黎平县、锦屏县及榕江县。

面对突如其来的水灾，乐施会迅速进行了响应，贵阳、昆明、兰州项目办公室纷纷在相关省份开展了紧急救援项目。像以往一样，贵阳办第一时间通过政府渠道、公众媒体了解整体灾情及受助状况。政府有非常完善的灾情统计评估体系，其全面性、准确性和权威性，是民间组织难以企及的。

在人类所面对的不可知的未来中，“灾害” 不可避免成为关键词之一。赵永柱说，这些年来，他切身体会到，各级政府在应对自然灾害方面越来越自信、包容、公开透明，政府对民间组织参与救援的态度和空间也不断开放和增大。

与政府部门的沟通联系很快有了结果，通过从民政、减灾、气象等政府机构了解到的信息，贵阳办及时掌握了洪灾发生情况及其影响、救灾和防灾进展、政府急需社会组织做什么等信息。经过对各方信息的综合研判，贵州办决定对贵州境内受灾严重的桐梓县、黎平县、锦屏县、榕江县进行实地灾情考察，并选择与贵州蓝天救援队、贵州阳光救援队等合作伙伴共同开展紧急救援。

暴雨仍越下越紧，可救援开始了，乐施会贵阳办的办公室变得几乎空荡荡了。难怪赵永柱之前解释说：“这样的办公室条件够用了。”因为他们希望将更多的资源投放给目标弱势群体，他们的工作场所更多是在扶贫一线。

被冲毁的道路、桥梁，垮塌受损的房屋，连片绝收的良田，陡陷困境的灾民……贵阳办与合作伙伴迅速赶赴灾区进行灾情评估，实地询问查看灾民的所需所急。路上的所见所闻，给每一位救援人员都会带来不同程度的心理冲击，他们首要的任务是结合实地调查，制订客观、科学的救援计划。与灾民共同生活起居，让救援人员对灾害的影响感同身受，近距离倾听不同群体的利益需求，又让他们对援助如何帮到救援对象的心坎里也更为有数。

在调查评估的基础上，赵永柱又带领团队与当地政府及时进行互动沟通，以确保援助项目能立足于全局来统筹谋划，避免出现“盲人摸象”的片面性。紧张而有序地完成救援项目的申请、审核等内部程序，紧急救援就转入到一系列细致繁琐的实际操作中。

为尊重和满足不同受灾群体对救援工作的多元化需要，乐施会的救援手法多种多样，包括物资及非物资的救援，如粮油、食品、水、个人及卫生用品、临时住宿、生活用品、生产工具、建筑材料、现金、培训及心理辅导等。通过向灾民征询意见、与政府部门协商讨论，针对本次洪灾，乐施会贵州办确定了以提供粮食、棉被和现金为主的，有针对性的援助方式。

为确保捐赠款物用于灾民身上，乐施会的每个救援项目都设有严谨的审计和监察制度、考核评估指标，为达到要求，赵永柱他们明白，每一个环节都不能疏忽。一车车乐施会救援物资风驰电掣发往灾区，一批批灾民得到救助后眉头有了舒展，这是外界看得到的救援效果，更有外界看不到的付出。

为保障受灾群众公平得到救助，他们与受灾群众代表和乡镇、村委干部一起确定救助受益名单，协商援助款物的发放方式、地点与方法。拟定的受益名单在村里张榜公示并接受村民监督。张榜公示无异议，立即开始款物发放，保证救灾物资准确到位。

仅这次就在受灾严重的黎平县、桐梓县、榕江县及锦屏县向 5527户共约20257名灾民，提供应急现金59万与347吨大米的援助，发放1000床棉被，满足灾民短期粮食等多元的需求。赵永柱告诉《中国周刊》，项目完成后，乐施会还与合伙伙伴、当地政府、志愿者进行回访，对实施项目的成效及救援人员的表现等进行评估，及时总结经验教训。

注重多方参与的人道主义救援风格

人道主义救援是否有“乐施会风格”？

在赵永柱看来，乐施会人道主义救援就是把每一分善款用准、用好、用出时效。时常会听到一些朋辈机构称乐施会是救援领域的行业标杆，赵永柱及同事们更愿意把这些评价看作是鞭策和激励。他说，乐施会在近40年的救援实践中摸索积累形成了一套行之有效的工作理念和经验做法，比如，坚持把有限的救援资源集中投放在容易被外界忽略的贫困农村边远灾区，重视与当地政府部门的密切配合，关注本地受益人群的积极参与，关注弱势群体、少数民族、多元文化、性别平等，注重救援的时效性和效率，强调可持续发展原则，等等，这些可能就是风格吧。

救援实践中，乐施会注重因灾制宜、分门别类地满足灾民基本需求。如，在青海玉树地震救援期间，工作人员在灾区前线了解到，大部分受灾藏民吃不惯外地大量捐来的方便面，他们便调整了援助方案，改为给灾民提供糌粑、酥油等藏族人习惯的食物。针对不同灾害类型及受灾群体的差别，以灵活多样的手法分门别类进行回应。如回应地震时，提供比较多种类的救援，包括临时居所建筑材料、临时学校、粮油食品、御寒、卫生及生活用品等;回应洪灾时，针对洪水影响农民收成，回应多以粮食为主;回应干旱首先考虑水的应急供应，其次考虑弥补灾民的粮食短缺;回应凝冻，多以保暖为主，种子与牲口饲料也要考虑进去;如果灾情特别严重，造成人员伤亡较多，要考虑提供心理辅导及干预等。

2010 年，贵州关岭县岗乌镇山体滑坡灾难发生后，乐施会工作人员在入户走访评估灾情的过程中，注意到有一些灾民出现了心理变化，于是，他们在对灾民所需物资做出回应的同时，立即跟伙伴组织了心理干预志愿者到现场，为灾民提供心理疏导。

救灾过程注重多方参与一直是乐施会开展救援的基本方法，在紧急救援项目中，他们尤其注重合作伙伴、受助灾民等相关方的全面参与，特别要将受灾群众的参与体现在灾害救援项目从设计到执行的全过程。

在进行救援工作时，乐施会尤其关注弱势群体及多元文化的特殊需求。赵永柱说他们灾情评估中会分群体来进行，发放救灾物质时，也会有意识地让妇女代表一家人去签字领救援物质，引导她们参与到救援项目的设计、讨论、监督的过程中来。

针对一些农村妇女处于相对被动从属地位的现状，在实施救援时，乐施会特别注重性别平等，会优先关注女性灾民的需求及参与。如在 2011 年贵州望谟 6·6 特大山洪发生时，他们优先考虑妇女的需求，优先回应炊具、妇女卫生用品等。

从决定回应到物资分发结束，乐施会的紧急救援项目一般都能在 1到2 周内完成。这种令人吃惊的高效率、强时效性，得益于他们在救灾实践中遵循国际规范，规定有关灾情监测、回应标准、项目审批流程、物资采购与发放操作流程等环节的原则及标准。建立相对简便的备灾物资调用机制，设备灾仓库储备部分适用于大部分灾害类型、便于储存的救援物资，应对突发灾害时，可在第一时间将物资送往灾区。联动社会各方力量，不断完善公开、透明的救援程序和合理务实的救援机制。紧张有序地开展救援，去繁求简地灵活处理，为救援争取最宝贵的时间。