新《食品安全法》对《农产品质量安全法》修订的启示

李佳洁，李 楠，任雅楠，陈 松

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业部农产品质量安全重点实验室，北京 100081）

新《食品安全法》对《农产品质量安全法》修订的启示

李佳洁1，李 楠1，任雅楠1，陈 松2

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业部农产品质量安全重点实验室，北京 100081）

2006年我国颁布的《中华人民共和国农产品质量安全法》已经运行了9 a的时间，其作为各级部门开展食用农产品质量安全监管工作重要的指导性法规，对提高我国食用农产品质量安全水平发挥了巨大的引领和推动作用。然而，农产品质量安全的形势变化、监管机构的改革调整，均使得现行《中华人民共和国农产品质量安全法》面临诸多问题，迫切需要展开修订工作。2015年4月刚刚完成修订工作的《中华人民共和国食品安全法》对旧法作了与时俱进的修改和补充，成为修订《中华人民共和国农产品质量安全法》的重要参考依据。本文在梳理《中华人民共和国食品安全法》相关内容的基础上，重点从《中华人民共和国食品安全法》的立法原则、制度设计、机制创新等角度展开深入研究，并提出了对《中华人民共和国农产品质量安全法》修订的三点启示与建议。

新《中华人民共和国食品安全法》；《中华人民共和国农产品质量安全法》；修订；启示

李佳洁， 李楠， 任雅楠， 等. 新《食品安全法》对《农产品质量安全法》修订的启示［J］. 食品科学， 2016， 37（15）: 283-288.

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2006年《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）颁布实施以来，为加强农产品质量安全管理提供了较为充分的法律依据，对提高我国食用农产品质量安全水平发挥了巨大的引领和推动作用［1-3］。然而，在颁布至今的9 a时间里，我国农产品质量安全形势已发生了巨大的变化，出现了很多新问题［4-5］，同时这9 a也是国内农产品质量安全监管制度改革最频繁和监管执行力度最强的时期，特别是2013年新一轮国务院机构改革对食用农产品质量安全监管职能做了重新划分之后，现行的《农产品质量安全法》与新的职能分工产生诸多不匹配之处，新建立的机构、管理办法和制度也迫切需要通过法律的形式确立其法律地位，开展《农产品质量安全法》的修订工作势在必行［6-7］。

2015年4月24日，全国人民代表大会高票通过了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（以下简称《食品安全法》），并于2015年10月1日起正式实施。新修订的《食品安全法》，被评价为“史上最严的食品安全法”，在中国食品安全监管史、中国食品安全法治史上具有里程碑、划时代的意义［8］。新《食品安全法》从落实监管体制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任落实、强化地方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、严惩重处违法违规行为等方面对现行法律作了与时俱进的修改和补充，体现了运用法治思维和方式解决食品安全问题的理念［9］。

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（简称《建议》），《建议》的第七部分“坚持共享发展，着力增进人民福祉”中，在第七点“推进健康中国建设”部分提出国家“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”［10］。这是中央首次用单独成节的方式在五年规划建议中阐述食品安全，并将其纳入推进健康中国建设的范畴，并最终立足到坚持共享发展，着力增进人民福祉，显示出该问题的重要性和紧迫性。达到该目标的主要手段是通过建设严密高效、社会共治的食品安全治理体系，而其中的“严密”就显示了食品安全治理的全程统一性［11］。但是，鉴于我国食品安全治理仍然是分产品（农产品与食品）、分段式（进入市场前后）的监管模式，如何达到“严密”，如何实现农业部门和食药部门两部门的无缝监管，将成为“十三五”期间食品安全管理的重要课题。

《食品安全法》和《农产品质量安全法》作为治理食品安全的两部重要法律，两法的和谐程度将直接影响食品安全治理的“严密高效”［12］。因此，《农产品质量安全法》修订在即，它作为后规制法，无论从内容还是改革创新的理念上，都必须借鉴和参考刚刚修订的《食品安全法》的内容和安排，保证两法的有机衔接。

本文对新《食品安全法》在立法理念、制度设计和机制创新方面进行梳理之后，具体研究了《农产品质量安全法》与《食品安全法》的内容衔接和制度衔接问题，提出了相关政策建议。

1　新《食品安全法》的立法理念、制度设计与机制创新

立法理念是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据，是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导价值观，是为立法活动指明方向的理性认识，它对于制定科学而良善的法律、发挥法律的作用，从而树立起法律的权威具有积极的意义［13］。

《食品安全法》从制定之日起就从宏观上明确了“关注民生、广纳民意、保障人权”的立法理念，这种理念是宪法上公民生命权和健康权在食品安全法的具体体现［14-15］，然而旧法中这种立法理念在条款中并没有被明确化和具体化［16］。2013年启动对《食品安全法》的修订和完善，表面上看是以大部委制改革为契机的，但实际上更重要的修订意义在于对立法理念的重塑［17-18］。新修订的《食品安全法》首次明确“实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”，特别是首次将“社会共治”作为立法理念写入法中，具有深远意义［19］。食品安全是一个系统工程，它拥有最广泛的利益相关者，需要全社会共同努力对食品安全实行社会共治，已经成为社会各界的共识。

旧《食品安全法》在立法理念方面虽也有涉及相关内容，但没有像新法这样明确化，且通过各项制度一一强化。

1.1强化“食品安全全程治理”理念的制度设计

“从农田到餐桌”的全程控制已成为食品安全管理的基本原则之一，食品体系必须作为一个整体来对待，必须为所有参与者制定明确责任。《食品安全法》首次提出国家建立食品安全全程追溯制度，强制要求食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系，强化了食品安全全程治理的立法理念［20］。

“食品安全全程治理”理念也解释了新法部分涵盖了对农产品安全的立法内容，因为要想全程治理，对产地源头的管理无法忽视和切断。

1.2强化“食品安全风险治理”理念的制度设计

食品安全风险分析是改进食品安全管理、保护公共健康的有效手段，是目前被国际社会普遍遵循和认可的食品安全管理制度［21］。新法进一步完善了旧法中风险监测和风险评估制度；新增食品安全风险分级管理制度、食品安全风险交流制度［22］。

1.3强化“食品安全协同治理”理念的制度设计

新法强化了行业协会、消费者协会、检验机构、认证机构、新闻媒体、群众等多方社会监督力量的权利和责任，建立有奖举报制度和贡献褒奖制度，鼓励个人参与治理［23］。建立食品安全信息统一公布制度，保障公众获取充分的信息从而更好地参与和监督食品安全治理。建立食品安全责任保险制度，保护消费者，尤其是食品安全事故受害者的合法利益，助力企业防范风险、稳健经营，减轻政府处理食品安全事故的压力［24］。

1.4强化“食品安全责任治理”理念的制度设计

要求食品生产经营者建立食品安全管理制度和自查制度、完善食品出厂检验记录制度、完善食品召回制度，首次要求从事食品批发业务的经营企业建立食品销售记录制度。新法强化了县级以上地方政府责任，首次建立责任约谈制度。新法还强化了第三方相关主体的责任落实，实施责任连带制度，将与生产经营者承担连带责任［25］。

食品安全责任落实到位，不仅有赖于法律制度的设计，更有赖于治理机制的健全。多年的监管实践证明，缺乏机制支撑的法律往往沦为“死法”，难以发挥预期的作用。机制的两大核心功能在于，一是整合资源、形成合力，二是落实责任、形成动力［26］。新《食品安全法》创新性地提出了多项机制，包括强化食品生产经营者责任的食品安全信用奖惩机制、强化监管部门责任的能力考核机制、加大惩处力度的行刑衔接机制、资格惩罚机制、首付责任机制、惩罚性赔偿机制等，为落实各项制度增加了操作性［27-29］。

综上，新《食品安全法》从理念层面到制度支撑再到机制操作层面均开展了有意义的探索和创新，将成为《农产品质量安全法》修订时的重要参考。

2　新《食品安全法》与农产品安全相关的条款分析

食用农产品属于食品是客观事实，而农产品和食品实施分类管理是由我国食品安全管理体制所决定的，也决定了《食品安全法》与《农产品质量安全法》二者密不可分的关系［30］。新《食品安全法》中有六章共18 项条款对农产品安全进行了规定，笔者参考其中与农产品相关内容进行梳理（表1）。总体上说，《食品安全法》中涉及与农产品安全有关的条款，主要包括三个方面的内容。第一，针对目前农产品质量安全热点问题，《食品安全法》对相关制度进行了强化，并对相关行为应承担的法律责任进行了规定；第二，《食品安全法》结合监管机构改革成果对监管职能的变化进行了规定；第三，对食品和农产品同样重要的且没有必要分开规定的，《食品安全法》进行了统一要求。例如国家实行食品安全信息统一公布制度、风险监测和风险评估制度、质量安全标准的制定，这对于食品和农产品要求是一样的，因而由《食品安全法》统一规定，体现了《食品安全法》作为一般法的统领性。

表1　《食品安全法》中与农产品有关的条款梳理Table 1 Articles related to agricultural products in the Food Safety Law of the People’s Republic of China （2015 Revision）

2.1针对目前与农产品质量安全有关的热点问题进行了规制

新《食品安全法》对农产品质量安全热点问题的相关制度进行了强化，并对相关行为应承担的法律责任进行了规定。例如农产品中农业投入品的使用问题，本应属于《农产品质量安全法》的管辖范畴，但考虑到国家目前面临的三大食品安全风险中主要是以化学性风险为主，其中来自农业投入品产生的化学性风险较高，在《食品安全法》修订过程中，社会各方强烈要求应对农业投入品进行严格监管，因此最终将对农业投入品的规范要求放入《食品安全法》，对农药管理制度、农业投入品残留风险评估、农兽药残留限量标准到农业投入品使用制度等多项条款中进行了规定。再例如转基因食品安全问题，也属于社会热点问题，新《食品安全法》也特别规定了强制标识制度。此外，对于过去出现过的对社会产生较大负面影响的农产品质量安全违法事件，例如生产中使用剧毒、高毒农药、违法生产经营污染物超标、经营死因不明或未经检疫的动物性农产品等，《食品安全法》对这些行为应承担的法律责任也进行了详细规定。

2.2结合监管机构改革成果调整了相应的监管职能

2013年新一轮国务院机构改革对农产品质量安全监管职能做了重新划分之后，由中华人民共和国农业部负责农产品生产环节和进入批发市场、零售市场和加工企业前的监管，而农产品进入批发市场、零售市场和加工企业之后的质量安全监管交由国家食品药品监督管理总局负责。因此，《食品安全法》在第一章“总则”的第二条就明确了机构改革成果，即农产品的市场销售应遵守《食品安全法》，由食药部门监管。并且在该法中多次对农产品经营主体——农产品批发市场经营者、农产品销售者、农产品贮运者的行为，进行了规范说明。

2.3对食品和农产品进行统一要求

食用农产品属于食品是客观事实，因此，对食品和农产品同样重要且没有必要分开规定的，新《食品安全法》进行了统一要求，例如检验、进出口、安全事故处置等方面，《农产品质量安全法》不需要特别设立章节进行重复规定，只需明确按照《食品安全法》的相关规定执行，对特殊之处进行特别说明即可。

《农产品质量安全法》在修订时应特别注意这些新《食品安全法》已规定的相关条款，保持两法的有机衔接。

3　《食品安全法》对《农产品质量安全法》修订的启示

基于以上对新《食品安全法》从立法理念、制度设计以及机制创新方面以及涉及农产品相关条款的分析，对修订《农产品质量安全法》提出以下三点建议：

3.1《农产品质量安全法》应与新《食品安全法》的立法理念保持统一

《食品安全法》的立法理念体现了当前世界范围内食品安全管理最先进的管理原则和通用做法，并且在充分结合我国国情的基础上制定了相应的法律规范。《农产品质量安全法》与《食品安全法》作为我国食品及农产品安全的两部基本大法，在立法理念上，二者应保持一致、一脉相承。因而新《食品安全法》的立法理念也应成为我国《农产品质量安全法》修订时立足的基本理念和指导思想，既坚持国际视野，又要立足国情，在风险管理、全程管理、社会共治等方面继续继承和发扬。

以全程治理的立法理念为例，由于农产品的质量安全受其产地环境影响很大，《农产品质量安全法》在修订时应将治理领域进一步向前延伸，加强对农产品产地环境的治理，规定农产品生产区域应不受污染源影响，有毒有害物质含量限制在国家法律法规、强制性标准允许范围之内。禁止在产地周边建排污企业，禁止向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质，并配备相应惩处违法行为的条款，保证产地环境大气、农业生产用水水源、土壤等质量安全指标应符合国家标准的相关规定［31-32］。

3.2《农产品质量安全法》应特别注重与新《食品安全法》相关条款内容的有机衔接

《农产品质量安全法》作为后规制法，应特别注意保持与前法《食品安全法》的一致性，保持有效的制度衔接，例如农产品质量安全追溯制度［33］等，并对《食品安全法》中已规定的修订内容，进行必要的解释、细化和延伸。

3.2.1农业投入品管理

农药、兽药、肥料、饲料和饲料添加剂等农业投入品的生产、经营、使用和废弃的整个生命周期对农产品产地环境和农产品质量安全均有显著影响，又涉及农业投入品生产、经营主体、农产品生产、经营主体等多类型主体，在监管上又具有较高难度。《食品安全法》仅仅提出了国家要实行严格的农药管理制度和农业投入品使用制度，并未对该制度的具体要求和如何监管进行详细的说明，需要在《农产品质量安全法》中进行更为系统规定。因此建议《农产品质量安全法》将对农业投入品的规范问题单独成章，将《食品安全法》的相关条款进一步细化和延伸，例如就农药管理制度方面，对境内生产和境外进口的农药、兽药、肥料、饲料和饲料添加剂等农业投入品管理实行登记注册制度；禁止生产经营未获得登记注册的农业投入品，严格执行农业投入品目录制度；国务院农业行政部门定期更新并向社会公布禁用、淘汰及限制使用的农业投入品目录；禁止生产经营国家明确禁用和淘汰的农业投入品；禁止生产经营国家允许使用投入品目录以外的农业投入品等，并配合相应的违法惩罚措施。

3.2.2农产品质量安全标准

《农产品质量安全法》应像《食品安全法》规定建立食品安全标准一样，明确国家建立强制执行的农产品质量安全标准，由国家农业行政部门主导制定。但《食品安全法》在第二十六条将本应属于农产品质量安全标准的农药残留、兽药残留、重金属、微生物等有毒有害物质的限量规定及检测方法归于食品安全标准，所以，农产品质量安全标准将与食品安全标准存在重合部分，但彼此无法包含和替代，需要特别注意衔接问题。

建议《农产品质量安全法》修订时在明确农产品质量安全标准的范围时，应首先明确两套标准体系的重合部分，即已纳入食品安全国家标准的对农产品中农药残留、兽药残留、重金属、微生物等的限量规定及其检验方法也属于农产品质量安全标准，然后再明确农产品特有的其他标准，包括农产品产地环境标准、其他农业投入品残留限量规定及其检验方法、农业投入品的生产、使用范围及用量规定、畜禽屠宰检验规程、农业转基因生物安全评价与检验方法、农产品生产经营过程中的卫生要求、与农产品质量安全有关的标签、标志、说明书等标准。

3.2.3农产品质量安全风险评估制度

新《食品安全法》对食品安全风险评估制度的法律地位进行了进一步的落实。需要特别提出的是，食品安全风险评估制度评估的是危害因素，而非产品，危害因素可存在于食品中，也可存在于农产品中。因此，风险评估制度不能简单按照产品类型分为食品安全风险评估和农产品安全风险评估，农产品质量安全风险评估与食品安全风险评估并非并列关系，而是被包含关系，还是应由国家食品安全风险评估专家委员会统一开展评估工作。但是我国建立专门的农产品质量安全风险评估制度还是有其必要性的，特别是针对农业投入品等危害因子的风险评估上，农业科学院等相关研究所已具备相当的研究基础和知识储备，具有更多的研究优势［34］。

因此，《农产品质量安全法》在修订中应明确国家建立农产品质量安全风险评估制度，但也需将与食品安全评估制度的关系明确化。农产品质量安全评估制度应将评估范围集中于针对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品等危害因子的安全性评估，成立国家农产品质量安全风险评估专家委员会，并会同国家食品安全风险评估专家委员会共同开展评估工作。

3.3《农产品质量安全法》应体现农产品质量安全管理的特殊性和创新性

我国鲜活农产品的时效要求、农产品生产主体分散、产销异地、产销分段监管等现状限制了农产品全程治理的效率和各项制度的实施［35］，决定了农产品质量安全管理与食品安全管理的差异性。因此，《农产品质量安全法》在修订时应考虑到农产品监管的特殊性，有选择的借鉴《食品安全法》。例如，在强化地方政府责任方面，与食品安全监管强化至县级地方政府责任不同，乡镇级监管部门在我国农产品质量安全监管中的作用不容忽视，因此《农产品质量安全法》中应进一步强化乡镇级地方政府的责任和相应的权利。

此外，农产品产销分段监管的状况为农产品质量安全的全程管理提出了不小的挑战。新《食品安全法》虽对农产品进入市场之后的相关经营主体——集中交易市场开办者、批发市场开办者、销售者的责任进行了相关的要求，但是进入市场的农产品质量安全的保障，不能仅仅依靠经营者的验收把关，监管工作仍是重点区域。因此，农业和食药两部门共同建立以农产品质量安全为核心内容的农产品市场准入制度，有助于强化生产者的安全责任意识，有助于农业部门和食药部门实施无缝监管对接，同时还有助于农产品生产经营相关主体的权责明确，可能成为适合于我国农产品质量安全管理的创新制度［36］。

4　结 语

《食品安全法》与《农产品质量安全法》是维护我国食品与农产品质量安全状况的两部重要大法，二者应相辅相成，无缝衔接。

新修订的《食品安全法》作为一般法和前规制法，无论从立法理念还是具体制度安排上，都应成为特殊法和后规制法《农产品质量安全法》修订时的重要参考。《农产品质量安全法》在修订过程中，必须细致深入的研究与《食品安全法》相应条款及规范制度的对应和衔接问题。对于《食品安全法》中已规定的农产品质量安全方面内容，《农产品质量安全法》可进行相应的延伸或衔接说明，对于《食品安全法》中已规定的制度，《农产品质量安全法》应予以积极的借鉴和参考。但在借鉴的同时，也应考虑到农产品质量安全管理的特殊之处和我国的国情，有选择地借鉴，并进行进一步地完善与创新。

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更 正

本刊2016年37卷9期第50页和2016年37卷11期第24页的中英文作者顺序刊误，第三位应为通信作者“高翔1，2，*”，其他作者按原顺序依次后排；脚注部分通信作者简介排序相应改为高翔、杨明明。

《食品科学》编辑部

Suggestions from Food Safety Law of the People’s Republic of China （2015 Revision） on Revising Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products

LI Jiajie1， LI Nan1， REN Yanan1， CHEN Song2
（1. School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China； 2. Institute of Quality Standards & Testing Technology for Agro-Products， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Over the past nine years， as the basic law for regulating the quality and safety of agricultural products， the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products has played an important role in improving the quality and safety of agricultural products. However， the new changes in the quality and safety situation of agricultural products and the adjustment of the supervision institution have brought new challenges for the current law. The Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products has to be revised soon. On the other side， the second revision of the Food Safety Law of the People’s Republic of China， which has been completed its in April 2015，would provide an important reference for the revision of the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products. In this study， based on a detailed analysis of the legislative principle， system design and mechanism innovation of the Revised Food Safety Law of the People’s Republic of China， three suggestions are put forward on revising the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products.

Revised Food Safety Law of the People’s Republic of China ； the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products； revision； suggestions

10.7506/spkx1002-6630-201615048

TS201.6

A

1002-6630（2016）15-0283-06

10.7506/spkx1002-6630-201615048. http://www.spkx.net.cn

2015-11-13

李佳洁（1981—），女，讲师，博士，研究方向为食品安全管理。E-mail：jiajieruc@163.com

引文格式：