国外城市交通拥挤收费策略探讨及启示

张晓赫 王忠宇 吴 兵

(同济大学道路与交通工程教育部重点实验室1) 上海 201804)(上海海事大学交通运输学院2) 上海 201306)



国外城市交通拥挤收费策略探讨及启示

张晓赫1)王忠宇2)吴 兵1)

(同济大学道路与交通工程教育部重点实验室1)上海 201804)(上海海事大学交通运输学院2)上海 201306)

介绍了几个有代表性的城市实施交通拥挤收费的历程，在此基础上运用系统分析法构建了拥挤收费策略体系，并运用对比分析法结合各个城市的实践经验对策略进行探讨.根据这些策略提出在我国城市实施拥挤收费的若干建议.

城市交通；策略体系；系统分析法；交通拥挤收费；经验借鉴

0 引 言

随着城市的扩张和小汽车保有量的不断增长，世界范围内城市道路拥堵状况越来越严重，单纯地扩大交通供给已经不再可行.交通拥挤收费作为需求管理的有效措施之一，近年来受到许多国家的重视.我国到目前为止还没有任何一个城市实施交通拥挤收费，但是各大城市如北京、上海、深圳都开始了对交通拥挤收费的探索.

文中在借鉴国外实践经验的基础上，运用系统分析法和比较分析法对不同国家的策略进行对比综合，构建了实施交通拥挤收费的策略体系，并就其中的重点策略进行探讨，以期对以后国内城市拥挤收费的实施提供一些参考和借鉴，最后给出了在实施拥挤收费方面对我国大城市的启示和建议.

1 国外实施拥挤收费的历程

新加坡、英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩、意大利米兰、美国纽约、加拿大多伦多、韩国首尔、挪威奥斯陆、贝尔根及特隆赫姆等国城市都实施了交通拥挤收费，每个城市都经历了曲折的历程[1].以下选取4个代表性城市实施拥挤收费的背景和主要推动力做简要概述及对比，见表1、表2.

表1 四个城市交通拥挤收费实施背景情况对比

表2 拥挤收费实施的主要推动力

新加坡是世界上最早实施拥挤收费的国家，当时拥堵情况并不严重，由于新加坡能源匮乏，传统能源全部要靠进口，所以政府通过大量措施，严控汽车的增加和使用.

从时间、人口密度和汽车千人保有量来看，伦敦和斯德哥尔摩实施拥挤收费的背景比较接近，主要推动力也类似.2002年伦敦市中心城区全天平均车速仅为14.3 km/h，斯德哥尔摩具有丰富的水系和岛屿，独特的地理环境导致其拥堵水平也相对较高[2-3].

米兰的汽车千人保有量非常高，米兰政府实施拥挤收费主要为解决交通拥堵及其带来的空气污染等问题，在米兰的公投中79%的市民都希望空气污染得到改善，促使了这一政策的出台.

除此之外，也有一些城市计划实施拥挤收费，最终以失败告终.

香港政府在1997年进行了拥挤收费可行性研究，然而最终没有实行，主要原因有：(1)政府在1982年将每年牌照费增至3倍，又将首次登记税和燃油税加倍，交通情况得到了改善；(2)进行拥挤收费的研究时正值经济下调；(3)地铁“港岛线”的启用改善了公共交通；(4)一部分人强烈反对，认为拥挤收费可能侵犯隐私.

爱丁堡在2005年通过决议，计划从2006年征收交通拥挤费.然而，大约有74.4%的市民投票否决，议会最终放弃了这一想法.

可以看出，各个城市实施拥挤收费的历程都不相同，除了新加坡实施较早外，别的政府有这种理念的都基本在2000年以后，人口密度已经较大，汽车保有量的水平也已经较高，交通拥堵及其带来的负面影响已经严重影响人们的日常生活，然而拥挤收费到底能否成功实施还取决于很多因素，下面将对国外拥挤收费的策略进行分析.

2 拥挤收费策略体系

交通拥挤收费是个很复杂的工程，将其当成一个系统来看，包含很多策略的要素.这里运用系统分析法，构建拥挤收费策略体系框架，见图1.

图1 拥挤收费策略体系架构

顶层设计是运用系统论的方法，统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层次上寻求问题的解决之道，具体到对系统的剖析就要从“5W1H”入手，再具体分解为各个要素，文中对拥挤收费的策略分解为8个要素，分析如下.

2.1 政治意义和法律保障

拥挤收费涉及各阶层的利益冲突，容易给政府带来很大的政治压力，因此必须有充分的政治、法律保障来保证政策的有效性和连续性.

《大伦敦政府法案》规定：市长拥有民主授权，市长对于收费制度的设计有相当大的自由裁量权，但政府有权干涉相关问题，如罚金的最高金额等.在斯德哥尔摩，国家社会民主党为了赢得2002年大选，要能够获得环境保护政党——绿党的支持.绿党要求社会民主党必须“全面实施为期数年的交通拥堵费试点”.欧洲独特的政治环境给了拥挤收费政策足够的运行保障.

2.2 目标定位和时机选择

2.2.1 目标定位

政府首先需要为拥挤收费的实施设定目标，可以是减少交通拥堵、提高空气质量、增加收入，也可以是几个目标的综合.这些目标必须清晰、明确、有量化的标准.

2.2.2 时机选择

1) 充分考虑拥挤收费的时机 香港在1997年曾考虑在2006年到2010年间实施拥挤收费.2006年之前，虽然偶尔有交通拥堵，但由于政府对私家车数量的增长有严格的控制，因此政府认为2006年之前没必要实施拥挤收费.而按照当时的计划，2010年之后中环湾仔绕道会竣工，将会缓解主要东西向走廊的交通拥堵.

2) 充足的时间准备 新加坡用了约6年时间来建设拥挤收费系统；香港曾预期用5年时间对系统进行设计，包括1年进行投标资格预审、示范和招标，两年半进行系统设计、建造龙门架以及生产和安装车内装置，1年半进行公众咨询和立法程序，所以拥挤收费并不是一蹴而就的事情[4].

3) 保证政策的实施不受大型工程影响 伦敦在实施拥挤收费之前，要求所有拥挤收费区边界内的大型基建项目，在拥挤收费正式实施之前全部完工.同时，拥挤收费还可能影响行车道的维修与养护，因此要确保边界线路的维修养护工作在政策推出之前完成.这些措施虽不是实施拥挤收费必不可少的因素，但给拥挤收费的成功实施带来了很大的便利.

4) 考虑公众意愿 公众几乎不可能支持任何形式的收费，假如公共利益与公众意愿发生错位，是追求超脱于民意之上的公共利益，还是尊重民意测验的结果，这是政府需要考虑的[5].

根据不同国家的民意调查结果来看，公众对拥挤收费的反应基本呈现出图2这种趋势.

图2 公众支持度随时间的变化

政府应根据不同阶段的公众反应来制定沟通的方法.通过沟通，一方面可以增加大家对拥挤收费的认知，另一方面也可以了解到各行各业的需求，如伦敦就是在与行业代表会谈后决定免除对上班期间的医疗工作者以及就诊患者的收费[6].

2.3 替代方式

纵观国外城市实行交通拥挤收费后的情况，主要有以下几种替代方式：(1)采用公交方式；(2)另找行车路线；(3)改变出行时间；(4)合乘出行以分担费用；(5)采用换乘方式，将车辆驶入停车换乘枢纽，乘坐公共交通进入收费区；(6)取消出行或者改变出行目的地.

拥挤收费的本质就是通过减少小汽车的出行比例来达到一系列的目的，所以政府要提高这些替代方式的服务水平和效率.

2.3.1 改善公交服务体系

实施拥挤收费的国家的公交分担比都很高，表3对几个城市的交通方式结构进行了统计.

表3 各城市交通方式分担率统计 %

由表3可知，北京、上海的公共交通分担比跟其他城市比偏低.伦敦早在实施拥挤收费之前就大力发展公共交通，伦敦在收费区边界的道路上实施了公交优先措施，力争每一条道路尽量设置公交专用道.

斯德哥尔摩在拥挤收费试行之前也大力增加公交的运力：扩充了16条公交线路，添置了197辆新型公交车辆，扩大了轨道交通容量、加密发车间隔等.

2.3.2 停车换乘(P+R)

考虑到一部分人会使用停车换乘的方式进入收费区，P+R的设计也十分有必要.

新加坡在实施拥挤收费之前，在收费区外围新建了9个P+R停车场，一共提供了10 316个停车位.在停车场周围还提供了专门的摆渡车将人们送往收费区域内.斯德哥尔摩也建设了新的P+R设施，开辟了36个停车场地，额外提供大约2 300个停车位.

2.3.3 可供替代的线路

在收费区外部应提供可供替代的道路以达到分流的目的.截至1975年，新加坡有2条环形道路：内环线和外环线，有很多原本需要进入收费区穿行的车辆可以转移到这2条环线来避免缴费.

2.3.4 配套设施

除了上述直接的措施外，还可以通过一系列精细化的措施鼓励人们放弃小汽车.如伦敦改善了引导标识、街头照明和街道设计；开发了小型出租车调度软件；提高公交信息发布的准确性等.

2.4 收费方案

2.4.1 收费对象的划分

各城市实施拥挤收费的对象见表4.

表4 拥挤收费实施对象

有几点需要关注.

1) 出租车是否应该收费 各城市对出租车采取了不同的态度，新加坡在实行之初对出租车不收费，几个月之后开始收费，进入收费区的出租车大幅减少，由于乘客抱怨难打车，所以对出租车的费率进行了下调.伦敦的出租车被看作伦敦的城市名片之一，是游客闲暇逛街的首选，同时出租车比例也很低，因此政府将其纳入免费行列.

2) 哪些车辆有豁免权 新加坡对4人及以上合乘车进行了豁免，伦敦和新加坡都对急救车等特殊车辆进行了豁免，斯德哥尔摩对绿色能源车辆也进行了豁免.

3) 公车问题 相比私家车，由单位掏腰包的公车对拥堵费的顾虑要小得多.公车私用、效率低下等问题值得关注.法国、美国、英国的公车都在向新能源车辆倾斜，美国规定必须公开公车油耗花销报告.

2.4.2 收费区域的划定

划定收费区域既取决于拥挤程度，也跟城市的地形结构、土地利用有很大关系.斯德哥尔摩交通拥堵最严重的地区是一条自然的带状区域，因此划定收费区比较容易；而在哥德堡，拥堵区域从一个复杂的多干线结点扩散开来，因此制定起来很难.从国外的一些做法看，基本都是划定出一定面积的收费区，多数在5～30 km2之间.

2.4.3 收费费率的制定

针对具体的城市，要根据社会经济状况、居民的收入水平、对价格的敏感程度等许多因素来定夺.在政策设计的初期，可以通过以下方法确定费率：(1)确定要减少的交通量目标，通过交通出行的价格弹性和目前的价格水平来测算；(2)利用出行者的时间价值来测算出行的延误成本，收费价格应略高于当前的延误成本.

2.5 影响评估

在政策实施之前对各种可能带来的影响进行评估是非常必要的，应包括以下几方面.

2.5.1 对经济的影响

根据伦敦政府2008年的调查显示，宏观经济环境和拥挤收费对零售业经济衰退的影响所占份额分别为41%和18%，而拥挤收费对服务业的影响仅占6%.Quddus等[7]对牛津街的研究也表明，拥挤收费对该街商户影响为5.5%，低于宏观经济的影响.在斯德哥尔摩，对零售市场的研究表明交通拥挤费对零售业未产生任何影响[8].

采用随时间变化的费率可以降低拥挤收费可能带来的负面影响，如卑尔根和特隆赫姆在周末市中心商业活动繁忙的期间并不收费，以减少对市中心商业发展的影响.

2.5.2 对交通安全的影响

伦敦在推出政策之前，有人担心收费区内交通速度提高，将导致更多交通事故.一系列的研究对比了收费区内外的交通事故，发现收费区内的事故反而明显减少.

然而，还有一种情况值得政府注意.在新加坡，有些驾驶员在通过龙门架时，试图提高车速从而使系统可能来不及识别以躲避收费，另外一种情况是在时间的分界点(从不收费到收费、低收费到高收费)时有些驾驶员会提高车速，因此需要加强区域边界的交通管理.

2.5.3 拥堵转移

拥挤收费的实施很容易出现拥堵的转移.斯德哥尔摩拥挤收费导致了穿越收费区的交通量减少了22%，但是周边地区交通量却上升了10%[9].在伦敦，研究表明收费区边界以外2～3 mile的区域都是影响区域.所以在制定配套管理措施时应把距离拥堵收费区边界最远3 mile的区域都纳入考虑范围.

除了以上方面，还应该评估对环境(空气、噪声)、能源、就业、区域发展等方面的影响.

2.6 权责体系

根据策略体系框架，政府在推行拥挤收费之前应建立高效协调的机制，成立拥挤收费办公室，负责各项事务的管理以及各部门之间的协调和沟通，在其之下还应设立如下部门：(1)功能设计部门，负责拥挤收费方案的具体制定、调整、交通建模等；(2)法律顾问部门，对拥挤收费提供法律支持；(3)信息技术部门，负责技术系统的开发和维护、客户的账户管理；(4)执行部门，负责确定龙门架、摄像头位置的安装和执行；(5)财务部门，负责成本和收益的计算；(6)公关部门，负责对外宣传以及应对质询；(7)执法管理部门：对违章、欺骗、破坏以及投诉等行为的司法处理.这些部门应相互协作，贯穿于“政策制定—实施—运行完善”这一完整的流程，见图3.

图3 拥挤收费管理与协调机制

3 我国城市实施拥挤收费的启发

3.1 慎重制定拥挤收费政策

首先我国和国外的政治环境不同，拥挤收费是政府要向百姓征收的钱，我国法律规定只有全国人大有权决定征收项目.另外对拥挤收费的政治定义也很关键，比如，在瑞典，交通拥挤费属于正式国税，需要通过议会决议来制定，想对系统调整需要在政治上做出很多努力.所以在政治或法律层面一定要认真设计，而且留有余地，以便系统运行之后，可以用造成最小麻烦的方式对系统微调.

政府还要充分考虑拥挤收费的时机，要结合城市的中远期规划，如轨道交通的建设、大型交通换乘枢纽的建设等都会改变交通流的分布，从而对拥挤收费政策的制定产生影响.

还要注意的是，拥挤收费限制了汽车消费，可能会引起一系列连锁反应，比如，会对汽车工业产生不良影响.不像新加坡，没有本地的汽车制造工业，我国的汽车工业正处在发展期，它连接着城市建设、金融、保险等其他产业，因此可能对经济的发展产生一定的影响.

3.2 针对城市特点制定方案

划定收费区域时，我国大城市主要是以环路为交通主干道，加上从市中心出发的辐射主干道组成了城市的交通网络.因此，应针对特大城市核心区域进行车速、延误的测定，确定一个评价标准，如果低于这个阈值，且目前及将来很难缓解的情况下，就可以考虑在该区域实行拥挤收费.

我国的公车问题也值得关注.北京是中国的政治中心，北京市公务车的比例大约是15%，公车日均出行次数为4.4次，这一部分出行人群对收费的敏感性很低，因此公车的比例会影响拥挤收费的效果.

3.3 对各种替代方式详细评估

对私人小汽车的各种替代方式做得是否完善对拥挤收费的效果起着至关重要的作用.上海作为目前中国轨道交通运行里程最长的城市，公共交通的发展在中国大城市中也是领先水平，下面以上海为例分析替代方式的发展水平.

3.3.1 公交的吸引力与承载力

对公共交通的评估应该包括两大部分：(1)公交的吸引力 公共交通的服务水平能否吸引小汽车用户的转移；(2)公交的承载力 公共交通的运量能否承受转移的压力.

截至2014年底，上海市常规公交车辆16 128辆，公交站点300 m半径的服务覆盖率在内环内达到94%，然而常规公交客运量一直处于下降趋势，2014年公共交通的分担比中，轨道交通首次超过常规公交.

可以预见的是，实施拥挤收费之前对现有的轨道交通的承载力也是需要评估的.拿上海跟伦敦对比，上海面积6 340 km2，约4个伦敦那么大，而上海在轨道交通方面跟伦敦比还有较大差距,见表5.

表5 上海与伦敦轨道交通指标对比

单比较轨道交通中的地铁，上海地铁的线网长度并没有比伦敦多很多，而日均客流量却是伦敦地铁的两倍还多，说明上海地铁的运营强度很大，而线网密度却远低于伦敦，所以政府在考虑实施拥挤收费之前，公共交通的吸引力和承载力都是非常值得研究的.

3.3.2 P+R设施

截止2014年，上海市一共有10个P+R停车场，共提供泊位3 564个，跟前文提到的国家比还有差距，既要增加数量，也要提升使用率.P+R停车场的区位选择一方面要尽可能靠近地铁站点或公交站点，以方便居民换乘；另一方面还要位于拥挤收费区域之外.此外，还应从政策上进行优化设计，例如对于在P+R停车场停靠的车辆是否少收或者免收停车费以提高使用率.

除此之外，截至2025年上海将新增规划再建设9条轨道交通线路.除了轨道交通，正在建设的第二南北通道将会缓解南北高架的压力，北横通道将会缓解延安高架的压力，所以在缓解拥堵方面除了拥挤收费还有很多可行的措施，政府对于拥挤收费的时机选择应采取“不急于实施，作为战略储备深入研究”的心态.

4 结 束 语

交通拥堵是世界性的城市管理难题，交通拥挤收费是缓解城市交通拥堵的众多对策之一，它能带来好的效果，但是也有很多局限性.随着交通拥堵的恶化以及科学技术的成熟，可能会有更多的城市考虑采取这种措施.新加坡、伦敦、斯德哥尔摩等城市的经验是拥挤收费的成功范例，值得我们好好研究学习，同时也要结合各城市自身的特点，制定出适合每个城市自身的交通管理政策.

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[9]上海市交通港航发展研究中心.上海市交通行业发展报告[R].上海:上海市交通港航发展研究中心,2015.

Discussion and Enlightenment of Foreign Urban Traffic Congestion Charging Strategy

ZHANG Xiaohe1)WANG Zhongyu2)WU Bing1)

(KeyLaboratoryofRoadandTrafficEngineeringoftheMinistryofEducation,TongjiUniversity,Shanghai201804,China)1)(CollegeofTransportationandCommunication,ShanghaiMaritimeUniversity,Shanghai201306,China)2)

This study firstly introduces the process of several representative cities in the implementation of traffic congestion charging, and then constructs the congestion charging strategy system based on the system analysis method, and compares the experience of those cities’ strategy. Finally, some suggestions of implementation of congestion charging are put forward based on these strategies to big cities in our country.

Urban transportation; strategy system; system analysis method; traffic congestion charging; experience and implication

2016-09-06

U491 doi:10.3963/j.issn.2095-3844.2016.05.028

张晓赫(1992- )：女，硕士生，主要研究领域为城市道路交通拥挤收费