以国土资源可持续利用促进科学发展

文/韩海青

以国土资源可持续利用促进科学发展

文/韩海青

韩海青国土资源战略研究综合课题组副组长、信息中心主任

国土资源是生存之基、发展之本，国土资源的可持续利用直接关系到国家经济安全、粮食安全、生态安全和社会稳定，是经济社会可持续发展的基础。日前，国土资源部印发《国家可持续发展国土资源战略纲要》（以下简称《纲要》），立足经济社会发展全局，对未来15年～20年全国国土资源开发利用进行了全方位、宽视野的顶层设计。

《纲要》编制背景

上世纪70年代末以来，工业化、城镇化的快速发展使资源约束成为我国经济社会发展的首要约束。新增城镇建设用地超过以往城镇用地总面积的60%以上；多数能源和其他重要矿产资源消费量占世界总量的比重从5%增加到30%左右；单位GDP能耗、原材料消耗高于世界平均水平。

随着我国工业化、城市化和农业现代化的持续推进，土地、矿产等资源的消费需求仍将保持强劲势头，预计我国资源需求高峰将在2025年～2030年出现。从国际上看，近年来发达国家矿产资源需求呈现下降趋势，发展中国家的矿产资源需求尚未出现大幅增长势头，未来5年～10年仍将是我国利用国外资源的有利时期。面对国内外前所未有的新形势、新问题，要重新把握国土资源在经济社会发展中的定位，从战略层面明确并规划我国国土资源工作的发展方向，为全面建成小康社会提供更为坚实的资源保障。

为此，经国务院同意，2009年中国工程院、中国科学院、国务院发展研究中心和国土资源部，联合组织开展《国家可持续发展国土资源战略研究》。李克强副总理在国土资源战略研究专家座谈会上提出，国土资源在国家可持续发展中具有极端重要的基础性地位，要集中各方面专家开展国土资源重大战略问题研究。在本次座谈会上成立了包括中农办、发改委等31个部委办组成的指导小组，组建了由包括13位院士在内的34名专家组成的国土资源战略研究专家委员会，共有资源、经济、产业、法律等方面的数百名专家参与了相关研究工作，形成了六大课题、47项专题，共计800万字的研究成果。

在此基础上，国土资源部又组织专家，进一步凝练战略思想，明确重点目标，细化战略措施，形成了《国家可持续发展国土资源战略纲要》，并结合学习贯彻党的十八大精神进行了完善提升，于2012年12月21日正式印发。

《国家可持续发展国土资源战略纲要》明确提出要通过实行节约优先的资源科学保障战略，到本世纪中叶基本实现“国土安全和谐、资源持续利用”的总体目标，促进经济社会发展与资源利用相协调。

《纲要》的核心思想、其出发点和落脚点

《纲要》核心思想是通过实行节约优先的资源科学保障战略，按照“充分挖潜、合理保障、协调开发、高效利用”的总体方针，构建“两个体系、一个格局和一个机制”的战略目标体系，到本世纪中叶基本实现“国土安全和谐、资源持续利用”的总体目标。

以“节约优先的资源科学保障战略”作为国家资源战略的总体方略。要通过供需双向调节，促进资源开发利用与经济社会发展相协调。缓解资源约束有两个基本途径：一是节约优先，大幅度提高资源开发利用效率；二是科学保障，保障经济社会发展对资源的合理需求。落实节约优先的科学保障战略，为经济社会发展提供科学高效的资源保障，使国土资源管理成为促进经济社会发展转型升级和持续发展的关键抓手，成为生态文明建设与和谐社会建设的重要环节。

以节约优先、安全供应、双向调节、协调开发、管理创新为战略重点，促进国土资源开发利用管理实现战略转变。一是节约优先战略，把节约资源作为转变生产方式和生活方式的重要着力点，促进资源利用方式从粗放向集约转变。二是安全供应战略，统筹国内和国际两种资源、两个市场，提升资源保障能力。三是双向调节战略，统筹资源供应和需求，促进资源配置方式从“以需定供”向“供需调节”转变。四是协调开发战略，统筹资源开发与生态保护，构建高效和谐的国土空间开发新格局。五是管理创新战略，坚持服务民生优先，构建国土资源保障和促进科学发展的新机制，促进资源管理理念和管理方式的转变。

以“国土安全和谐，资源持续利用”作为国家资源战略的总体目标。到本世纪中叶，基本实现“国土安全和谐，资源持续利用”的总体目标，构建“两个体系、一个格局和一个机制”的战略目标体系。即，建立科学、多元、安全的资源供应及保护体系，建立节约、高效、绿色的资源利用体系，形成安全、和谐、富有竞争力的国土空间开发格局，构建以市场配置为基础的资源配置机制，资源利用效率达到国际先进水平，海洋、测绘和地质等工作进入世界强国之列，建设美丽中国，促进经济社会可持续发展。

《纲要》重点任务和具体目标

《纲要》从土地资源、矿产资源、海洋资源、国土空间、测绘和地质调查五方面分别提出了重点任务，作为推进国土资源战略实施的抓手和平台。

一是切实保护和合理利用土地资源。按照“数量质量生态兼顾、增量存量流量并举、资源资产资本并重、生产生活生态协调”的原则，强化土地利用总体规划整体管控，实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地参与宏观调控的能力，切实维护群众土地合法权益，促进经济社会发展与土地利用相协调。

二是全面提升矿产资源保障能力。按照“找矿增储、高效利用、战略接替、境外补充”的原则，统筹用好国内国际两种资源、两个市场，开源节流并重，全面实施地质找矿突破战略行动，降低矿产资源消耗强度，实现高效利用。发展新兴资源产业，实现战略接替，建立重要矿产资源储备体系。鼓励企业在境外开展勘查，参与国际矿业竞争。

三是积极推进海洋资源开发利用。按照“全球视野、陆海统筹、远近并举、有序有度”的原则，统筹协调建设用海、基本用海和保护用海需求，合理开发利用各种海域资源，在确保海洋环境安全的前提下开发海洋油气资源，综合开发利用海洋生物资源、海水和可再生资源，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益。

四是优化国土空间开发格局。按照“梯次推进、合理组织、协调发展、开拓空间”的原则，合理组织国土空间，调整生产空间，优化生活空间，改善生态空间，加强国土空间管制，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，健全完善防灾减灾体系，构建国土生态安全格局。

五是提高基础测绘和地质调查能力。按照“陆海覆盖、三维调查、综合评价、实时监测”的原则，建设“智慧国土”，推进测绘现代化，开展地理国情监测，开展地质和资源综合调查评价，强化基础测绘和地质调查的基础支撑地位，大力推进信息化建设，更好地为经济社会发展服务。

《纲要》提出的措施

《纲要》提出了“构建一个新格局，建立三项创新性制度，健全四个体系，推进八大工程”的战略措施体系。

“一个新格局”是指建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的国土资源工作格局。不断改革完善现有管理制度体系，持续开创国土资源工作新局面。通过加强用地节地责任和考核，建立资源管理评估考核制度和任期资源利用审计制度，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制，使资源保护和节约成为全社会的共同意识和自觉行动。

“三项创新性制度”分别是总量与区域相结合的资源管控制度、资源供需双向调节制度和差别化的资源供应制度。这三项制度互相支撑，共同服务于经济发展方式转变。一是总量与区域相结合的资源管控制度，坚持宏观调控下的市场配置，实施总量和结构双控制，“红线”和“特殊区域”保护相结合，将资源保护落实到空间布局。比如，实行建设用地总量控制和城乡边界扩张管理，完善矿产资源储量平衡管理制度，对稀缺煤种、稀土、钨、锑等我国优势矿产实行开采和出口总量控制等。二是资源供需双向调节制度，以资源利用影响评价为抓手，以资源利用效率标准为核心，实施供需双向调节，确保民生资源需求，提高资源利用效率。比如，对重大建设项目实行国土资源开发利用影响评价，加强资源开发利用的生态环境影响评价和社会风险评估，实行建设项目用地准入标准，修订和实施限制禁止用地目录，设置开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率标准。三是差别化的资源供应制度，综合考虑经济发展水平、资源承载能力、区域功能定位、产业结构调整和资源利用绩效，在坚持统一、规范、严格的资源管理制度基础上，以供应结构调整推动要素投入结构调整。比如，细化规定不同产业和不同功能区的用地标准，区分保障性住房和商品房用地，优先满足国家确定的各地区重点产业用地需求，根据矿产资源供需形势和开发利用条件对不同矿种采取差别化的限批政策，合理配置矿业权。

“四个体系”就是大力推进国土资源法制体系、集中统一高效的管理体系、国土资源财税体系和科技创新体系的健全完善，有效提升资源管理水平。一是加快完善国土资源法律体系建设。制定构建符合我国国情的国土资源基本法，修订《土地管理法》和《矿产资源法》，构建土地、矿产资源法律体系。修订《测绘法》，健全海洋、测绘地理信息、地质调查等领域的法律法规。二是建立集中、高效、统一的资源管理体系。按照国土资源集中统一管理的原则，分类、分步稳妥推进资源管理综合改革，推进城乡土地和矿产资源统一管理，加快土地和矿产审批制度改革，规范国家资源性资产管理，改进执法和土地督察方式，加强综合监管力度。三是制定完善鼓励资源节约集约利用的财税政策体系。建立激励与约束并重的资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，实行促进资源利用方式转型的资源价格政策，建立健全鼓励资源节约集约利用和保护的财政转移支付制度，建立健全建设性补偿、区域性补偿、激励性补偿等多种方式的耕地保护补偿机制。四是健全完善科技创新体系。把提高自主创新能力摆在资源科技工作的突出位置，以人才培养提高自主创新能力，突破资源利用重大关键技术，超前部署前沿技术和基础研究，创造新的市场需求，培育新兴产业，支撑经济社会持续协调发展。

“八大工程”是指要重点实施国土资源调查评价工程、国土综合整治工程、地质矿产保障工程、地质灾害防治工程、海域海岸带综合整治工程、测绘地理信息现代化工程、陆海观测卫星工程和国土资源信息化工程。以八项工程为抓手，着力突破瓶颈制约，提高资源产业核心竞争力，在保障发展、保护资源、维护权益、改善民生的关键领域下功夫。

如何做好《纲要》的实施工作

党的十八大报告描绘了全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。《纲要》在研究起草过程中着力贯彻党的十八大精神，因此，《纲要》实施就是贯彻落实党的十八大战略思想的一项重要措施。

《纲要》立足于经济社会发展全局，是对未来15年～20年全国国土资源开发利用进行的全方位、宽视野的顶层设计，强调国土资源工作要更好地服务经济社会发展，特别是服务好新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展，建设资源节约型、环境友好型社会，走生态文明的发展之路，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。这也是定名为《国家可持续发展国土资源战略纲要》的原因。

《纲要》强调把优化国土空间开发格局作为建设生态文明的根本途径，要加强国土规划工作，合理组织国土空间，调整生产空间，优化生活空间，改善生态空间，推进区域协调发展。要坚持统筹资源开发与生态保护，加大国土综合整治力度，构筑国土生态安全屏障，促进经济社会与人口资源环境相协调。要积极推进海洋资源开发利用，维护国家海洋权益，实现陆海统筹。

《纲要》提出将实行资源节约优先作为转变经济发展方式的着力点，要通过实施节约优先战略，转变生产方式和生活方式，促进资源利用方式从粗放向集约转变。要改变经济增长过多依赖于物质消耗的局面，提高资源利用效率和配置效率，建立高效、协调、低耗、低碳的集约型发展模式，以较少的资源消耗实现经济社会可持续发展。

《纲要》的实施需要方方面面的共同努力，需要以党的十八大精神为统领，把纲要提出的战略目标任务及政策措施深化落实，形成具体的制度供给，确保取得实效，为建设美丽中国、实现永续发展作出贡献。（本刊记者/林凤鸣整理）