地方国库现金管理模式探讨与实现途径

李永　罗万金　张令奇

摘要：本文在分析地方国库现金管理起源的基础上，对发达国家开展地方国库现金管理两种模式进行了对比分析，探讨了我国省本级以下开展国库现金管理的模式选择和操作工具旨在为地方开展国库现金管理工作提供有益参考。

关键词：国库现金 管理模式 实现途径

国库现金是指纳入国库管理且暂未实现支付的财政预算资金，它不仅包括各级财政部门存放在同级人民银行金库的存款（国库存款），也包括国库将财政资金转存商业银行形成的存款和国库利用财政预算资金购买的金融工具等。国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，按照安全性、流动性、收益性的原则，有效方式利用国库现金，优化政府财务状况，提高资金使用效益，实现国库闲置现金余额最小化、现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动。

国库现金管理分为两个层面，即中央国库现金管理和地方国库现金管理。我国中央国库现金管理在2006年5月已经启动，截至2015年6月底，共实施定期存款操作82期，累计投放资金33496亿元；收回定期存款操作77期，累计收回资金31196亿元，实现收益共计593亿元。2014年底，财政部、中国人民银行印发了《地方国库现金管理试点办法》，并于2015年2月批准上海、北京、深圳、广东、黑龙江和湖北六地试点开展地方国库现金管理。当年共实施操作32期，实现利息收益31.5亿元。

一、地方国库现金管理的缘起：国库资金闲置情况严重

（一）财政管理体制改革直接推动国库库存高位运行

一是国库集中支付改革直接推动。我国于2001年开始推行的国库集中收付制度改革，使以前大量分散、沉淀于预算单位的预算资金集中到国库单一账户，推动国库库存总体上呈高位运行，且逐年以较快的速度持续向上攀升。二是预算外资金管理制度改革进一步增加财政库款。1986年，国务院下发《关于加强预算外资金管理的通知》，预算外资金纳入预算内管理的步伐明显加快。2007年，将国有土地出让金收入纳入预算管理，大大增加了国库库存资金余额。2011年1月1日起，除教育收费外，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。预算外资金纳入预算管理步伐的加快，使国库单一账户体系汇集的资金进一步增多，引起了国库库款增长。

（二）预算编制不科学则是形成存量财政资金的另一个原因

我国部门预算采用“基数法”，年初财政部要求各部门上报预算时，不是依据客观需求，而是在既定基数上增加，预算部门在利益博弈中，对财政资金的切割和无效支配问题较为突出。一方面，部门事业发展缺乏中长期规划，项目论证不充分，“二次分配”、“资金等项目”等问题突出。另一方面，部门利益固化，重资金争取，轻预算执行；重项目安排，轻资金绩效，一些项目立项后未如期开工，而资金已下达到地方，资金未及时拨付，有些项目时间跨度长，资金按进度拨付，形成跨年度资金结余。或是在执行过程中由于特殊原因，如项目评审、政府采购合规性审查等问题，资金拨不出去，造成资金的结余。

（三）中央拨付给地方的部分专项转移支付层层结存

以2015年甘肃省审计结果为例，4个市州5个县区上年结转结余资金29.96亿元，5个市州12个县区未及时拨付使用专项48.26亿元，5个市州11个县区未清理收回未来款项24.56亿元。2个市州4个县区4.67亿元财政存量资金形成二次沉淀。

二、地方国库现金管理的国际经验比较：分权型与集权型

分权型，是指中央和地方政府各自负责自己的国库现金管理。在美国，各州政府的现金管理与联邦政府的现金管理有很大不同，各州政府可以采取商业银行存款、货币市场运作等多种方式进行现金管理。在英国，地方政府可以自由地投资盈余现金，还可以获取来自中央政府的长期借款。在澳大利亚，财务管理办公室负责管理中央政府的现金管理，州政府作为独立的实体，拥有自己的财源以及相应的责任，各州政府的国库现金管理由国库公司负责。

集权型，是指国库现金管理的权限集中到中央政府，地方政府不能根据自身情况进行国库现金管理。法国实行中央集权制的政治体制，国库现金管理不仅包括中央政府的国库现金，而且包括地方政府的国库现金，决策权完全在财政部。在德国，联邦政府和地方政府都设立了现金管理办公室，每个营业日终了，各州现金管理办公室的资金余额都要汇到联邦账户，各州现金管理办公室所需支付的款项也要从联邦现金管理办公室调拨，而当联邦现金管理办公室资金有盈余时，盈余资金即转到财政部在联邦银行支付系统开立的账户中，在隔夜市场上进行投资。

总体上说，分权型具有有利于发挥地方政府的积极性、节约交易成本等优势，但也具有抗风险能力差、投机冲动强、监督管理薄弱等不足；集权型则具有便于风险控制和风险管理、便于宏观调控、便于公共政策的协调与实施等优势，但也具有交易成本高昂、对地方政府难以形成合理的激励约束机制等劣势。国际货币基金组织的一份工作报告显示，发展中国家和转型经济国家一般采取高度集中化的国库体系，地方国库现金管理倾向于集权型；发达国家国库体系总体的集中化程度很低，地方国库现金管理更倾向于分权型。当然，在实际的运用过程中，可以将两种类型在某种程度上结合，这将更有利于调适不同地区、不同情况下的具体需要。

三、我国地方国库现金管理的模式选择：中央管理框架下的省级集中

由于我国地方政府层级较多、数量庞大，集权型模式将增加管理难度、降低操作效率。而分权型操作又会加大地方政府高风险投资和过度举债冲动。因此，我国可以选择中央管理框架下的省级集中模式，来开展地方国库现金管理，既可以实现地方国库现金管理与政府债务管理、货币政策执行的有效衔接，也符合现阶段我国地方国库现金管理试点和政府债务发行操作主体都限于省级政府的实际。

首先，以省为单位测算辖内最佳库底资金和可营运现金规模，上报财政部；其次，财政部协调人总行，依据宏观政策需要契合各时段央行基础货币投放、可营运国库现金总规模；第三，财政部分省下达不同时段的国库现金营运额指导计划，省级财政部门亦可据此下达各地市的指导计划；第四，财政部和中央银行加强沟通协调，保证信息及时公开、对称透明，并按照宏观政策的变化情况，及时调整实施方案，央行还可视情况利用公开市场操作熨平基础货币投放量，操控货币政策中介目标，确保货币供应总量在政策允许范围波动，引导市场利率预期，维护币值稳定和促进经济平稳发展。

四、地方国库现金管理操作方式：投融资工具的选择与优化

（一）投资工具的选择

一是商业银行定期存款。这种模式是中央国库现金管理所采取的主要模式，对地方国库现金管理而言有较强的借鉴意义，其主要运作方法是在科学测算最佳库底资金规模的基础上，超过最低安全额的资金转存到商业银行。二是买回国债。是指运用暂时闲置部分的地方国库现金从金融市场上赎回一些剩余期限较短且流动性较差的国债，或予以注销或持有至到期。地方政府可以提前兑付市场上成本较高且流动性较弱的国债，也可以在财政盈余年度提前赎回部分国债。赎回国债操作由财政部门通过公开招标的方式面向记账式国债承销团公开进行，目前是国际上普遍采用的另一种主要投资工具。三是委托中央部门进入货币市场进行短期投资。建议由财政部、人民银行总行代理地方进入货币市场进行短期投资。具体操作上，可在人民银行中央库与地方库之间开设往来账户，由中央库集中代为进行短期投资，并按事前约定比例划分收益归属。

（二）融资工具的选择

一是国债回购。指国债持有者在卖出国债的同时与国债购买者签订协议，约定于未来某日期再以事先约定的价格买回相等数量的同品种国债的操作行为。当回购协议签订后，国债持有人就可以通过出售国债来换取即时可用的资金，回购协议期满后再用回购资金进行相反的操作。二是短期国债。是指政府以债务者身份承担到期偿付本息且期限在1年期以下的债务凭证。其期限结构一般为1个月、3个月、6个月、9个月和12个月，且发行时间与频率较为固定，是目前各国应用较为普遍的一种主要融资工具。三是现金债券。其与一般短期国债的区别主要在于现金债券的期限相对更短，通常为一个月以内，且发行方式和条件等也更为灵活，多用于临时性国库资金头寸不足。从国际惯例看，美国等发达国家广泛使用此工具，期限在1—15天之间不等。四是建立国库支票制度，推行可跨行、异地通兑转让的国库支票作为国库现金管理操作工具，采用风险组合的投资方式，实现安全前提下的更好经济效益。

五、地方国库现金管理的优化途径：完善政策及其配套措施

（一）建立健全国库现金管理制度体系

地方国库现金管理有其特殊性，其制度设计重点应放在现金管理的具体操作规范上，尤其是现金余额投资规范上，主要体现在投资方向约束、投资比例约束、投资工具约束、投资代理人约束等方面。具体来讲，投资方向约束是对可能开展的短期投资、固定收益投资、不动产、公司股票以及其他资产投资等方向做出的具体规定。投资比例约束，是指对不同投资项目在总投资额度中所占比重的具体规定。投资工具约束，是指对不同投资工具如中央政府债券、地方政府债券、国外政府债券、储蓄单据、公司债券、回购协议、货币基金等在品种及额度或比例上做出的具体规定。投资代理人约束，是对投资操作行为及其过程做出的具体规定。

（二）建立并完善国库现金流预测机制

加强人民银行与财政、税务、海关等部门的沟通协调及信息共享，建立多部门共同参与的地方国库现金流预测机制，为实施科学、精细的地方国库现金管理做好基础性工作。完善国库现金流量基础数据库，提高国库现金收支流预测的准确性，提高控制国库库存余额的能力，使国库现金余额能够保持一个基本恒定的量，使中央银行通过公开市场执行货币政策操作时不必再考虑国库现金余额可能的波动，从而实现金融市场的透明化和货币政策的独立性。

（三）完善地方国库现金管理工具和手段

开发地方国库现金管理系统，为地方国库现金管理提供操作管理平台等。改善国债市场结构，加大短期国债发行力度，创新国债流通转让方式，培育富有流动性的国债市场，增加货币政策操作工具。改进国库现金担保品管理模式，进一步放宽对担保品种类的限制，将政策性金融债等准主权类债券以及高信誉评级的债券纳入国库现金管理担保品范围，提高商业银行的参与积极性。进一步完善运作机制，在商业银行定期存款、买回国债方式基础上增加国债回购和逆回购、同业拆借等短期投资工具。

（四）进一步完善政府预算管理体系。

继续深化国库单一账户改革，清理整顿财政专户，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理。规范预算分配机制，细化预算编制，加强预算执行，提高年初预算到位率，对项目支出和专项经费实行滚动预算，长计划、短安排。全面推进部门综合预算改革，加强预算执行，强化预算约束，促进预算公开透明，降低国库现金波动对货币政策的影响。

（五）强化对地方国库现金运作的风险防控

建立国库现金管理系统，对国库现金管理情况进行预测、监测和统计分析，实现数据集中处理、资源优化配置、信息共享和安全措施到位等管理目标。建立严密高效的国库资金监管体系，对预算编制、预算执行、执行结果进行全过程监督，严格控制地方国库现金管理操作方式及质押等各项要求，切实防范各类违约风险。建立国库资金风险和商业银行信用风险预警机制，加强部门间的协作与沟通，确保国库资金安全。

参考文献：

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[5]刘磊.基于收益视角的地方国库现金管理最优库存模式探讨[J].金融发展研究，2013（2）

（李永，1967年生，中国人民银行定西市中心支行经济师。研究方向：金融管理。罗万金，1966年生，中国人民银行定西市中心支行经济师。研究方向：金融会计。张令奇，1970年生，中国人民银行通渭县支行经济师。研究方向：金融管理）