越南的国会改革与党政关系优化

谢小飞　宋　伟



越南的国会改革与党政关系优化

谢小飞宋伟

国会改革是越南政治革新的重要环节，对党政关系具有深刻影响。越南通过增强国会的民意代表性、赋予国会重大事项的决定权、加强国会的监督能力等措施，提高了国会的实际效力及其在党政关系中的地位，从而逐渐形成了党政关系优化发展的体制依托，促进了党政良性互动，并确立了“一党执政、分权制衡、集体领导、分工负责”的新型权力架构，其经验值得借鉴。

越南；国会改革；党政关系；优化

完善党与国家政权机关的关系(即党政关系)始终是越南政治革新的一个着力点，而越共与国会的权力划分、职能分配则是完善党政关系的突破口。革新开放前，作为最高国家权力机关的国会名义上拥有至高无上的权威，而实际上却发挥着“橡皮图章”的作用。随着以完善社会主义民主为核心的政治革新不断深入，越南国会改革也积极推进,国会的实际权力在逐步增强，国会的地位也不断提高。越南的国会改革不但使国会自身得到完善,而且也使党政关系得到平衡和优化。

一、越共对国会在党政关系中地位的认识

越共对国会地位认识的转变以党政关系理论发展为前提。党政关系是当代社会主义国家政党政治的主导关系，也是政治体制改革的首要问题。从政治革新进程来看，越南党政关系正逐渐从“合一型”向“互动型”转变。越共党政关系理论对这一转变具有指导意义。早在1986年，越共六大就指出党政关系上存在的问题:一是“在许多场合党委仍包办代替政权的工作”*吴彬康、姜士林、钟清清主编：《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编》(上)，中国广播电视出版社1989年版，第245页。；二是“党、国家和人民之间的关系不够密切”*吴彬康、姜士林、钟清清主编：《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编》(上)，中国广播电视出版社1989年版，第243页。。针对这一点，越共认为，“其主要原因是未能把党、人民和国家的活动结合起来的机制具体化成为制度。”*吴彬康、姜士林、钟清清主编：《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编》(上)，中国广播电视出版社1989年版，第243页。1991年，越共七大指出：“为了保证党的领导地位和党与人民群众之间的关系，首先就要解决好党与国家政权之间的关系。政府由人民授予权力并向人民负责，管理各方面的社会生活。执政党必须保证发挥国家政权的主动、创造作用。政权机关的效力和威力正是党的领导效果的体现。这里根本不存在提高党的领导地位与增强政权机关效力之间的对立，没有顾此失彼，只有党的领导地位增强和国家政权管理作用之间相互补充增强实力的统一。”*参见张训常：《前越共总书记阮文灵的改革思想》，载《世界经济与政治》，1998年第10期。1995年，越共七届八中全会指出，健全国家机构要“放在整个政治系统的革新中去，与党的革新和整顿结合起来。”*梁炳猛著：《革新开放后的越南共产党(1986-2010)——以全国党代表大会为视角》，社会科学文献出版社2015年版，第123页。2006年，越共十大提出，党的领导方式的改革要与政治系统的组织活动改革相同步，党通过路线、观点、决议等对国家实施领导，通过变成国家宪法、法律、计划和重大工作章程实现领导的具体化、制度化，党不但不能包办代替政府进行领导，而且要在国家和社会的管理工作中，充分发挥政府的主动性和创造性。*古小松主编：《2007年越南国情报告》，社会科学文献出版社2007年版，第269页。越共十大修改通过的党章明确规定，“党领导政治体系，同时是该体系的一部分。”*刘洪才主编：《当代世界共产党党章党纲选编》，当代世界出版社2009年版，第307页。2007年越共十届五中全会《继续革新党对政治体系活动的领导方式》决议提出，“要将政治体系机构及其活动方式的改革与党的思想建设、组织建设、作风建设以及提高党员干部队伍和国家公务员队伍素质同步展开”*古小松主编：《越南国情报告(2008)》，社会科学文献出版社2008年版，第34页。。2011年，越共十一大修改通过的党章继承了上述十大党章的表述，同时在政治报告中明确阐述“继续坚持党对政治系统的领导。克服党一手包办或放松对国家机关领导的现象。”*于洪君主编：《当代世界政党文献(2011)》，党建读物出版社2012年版，第385页。并深刻指出“党的领导方式主要依靠国家来实现”*于洪君主编：《当代世界政党文献(2011)》，党建读物出版社2012年版，第411页。。

与越共主张相一致，越南学界也认为正确处理党政关系是越共改善领导方式的重要内容。如阮玉河认为，“要改革党的领导方式，首先就是要改变党按照强制、包办和代替政府的方法来领导和管理国家，党要正确执行自己的领导职能，而不是包办和代替国家职能”*[越]阮玉河：《当前越南政治系统中党对国家的领导作用》，载郑一明、潘金娥主编：《中越马克思主义理论创新比较研究》，社会科学文献出版社2011年版，第201页。。总的来看，随着政治革新的不断推进，越共关于党政关系的认识逐渐深入和发展。

综合来看，越共党政关系理论的主体思想可以概括为三个方面：一是越共与国家政权机关既存在领导与被领导关系，同时也存在分工合作关系，国家政权机关实际效力的充分发挥有赖于越共的正确领导，而越共领导能力和执政能力的提升也需要国家政权机关充分履行职责，提高积极性。二是越共与各个国家机关同属于实施国家管理的“政治系统”，在整个政治系统内部，执政党与国家机关之间必须建立科学的职能分立，同时加强有机联系。三是优化党政关系的根本价值指向是保证党的领导地位，充分体现社会主义民主，使人民当家作主的权利通过法律和组织得以制度化。

政治革新以来，越共始终强调“政治系统”改革这一概念以及国家权力统一，紧紧围绕“党领导、人民作主、国家管理”这个中心议题。越共的党政关系理论与此密切相关。“越共六大首次提出以‘政治系统’代替‘无产阶级专政’的概念”*潘金娥等著：《越南革新与中越改革比较》，社会科学文献出版社2015年版，第52页。，并提出“把‘党领导，人民作主，国家管理’的关系确定为管理整个社会的机制”*吴彬康、姜士林、钟清清主编：《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编》(上)，中国广播电视出版社1989年版，第243页。。该机制强调了党、国家、人民在发挥各自独特职能的基础上，构成作为“政治系统”的统一整体。学者潘金娥认为，“管理整个社会的机制”是“保障党-人民-国家发挥各自作用的机制，形成管理全社会系统的综合力量，即‘政治系统’。”*潘金娥等著：《越南革新与中越改革比较》，社会科学文献出版社2015年版，第37页。越共在政治革新之初就提出“政治系统”的概念，这实际预示着越南准备从“党在国上”的政党治理状态，过渡到“以党领政”的国家管理状态。前者由党包办代替其他组织的职能，以党组织代替国家组织；后者则要求政党、国家机关实现职能科学分立、有机联系，使“党的领导方式主要依靠国家来实现。”*于洪君主编：《当代世界政党文献(2011)》，党建读物出版社2012年版，第411页。这种过渡是越共着力构建党政关系理论的前提条件。2011年，越共在《社会主义过渡时期国家建设纲领》(2011修订版)中重申，“国家权力统一，各机关单位在立法、执法和司法工作中分工协作、相互监督。”*于洪君主编：《当代世界政党文献(2011)》，党建读物出版社2012年版，第394页。实际上在整个政治革新过程中，越共始终强调这点。这种国家权力形态要求以党政关系为核心的政治系统各部分必须有机联系。而“党领导，人民作主，国家管理”要求将社会主义民主作为根本价值指向，这自不待言。正如2001年黎可漂在越共九大上提出越南政治革新经验之一就是“革新必须依靠人民，为了人民的利益，符合实践的需要，不断创新。”*梁炳猛著：《革新开放后的越南共产党(1986-2010)——以全国党代表大会为视角》，社会科学文献出版社2015年版，第147页。

党政关系理论的发展使越共对国会在党政关系中地位的认识发生变化。革新之前，国会在党政关系中享有名义上的崇高地位，但“有名无实”。随着越共对党政关系认识的科学化，越共逐步明确要保证国会的实权化和独立性，确保国会履行与其地位相称的职能，使越共由对国会的绝对控制力量变为主要控制力量，实现保障国会地位与坚持越共领导的和谐一致。1986年越共六大就提出，“人民当家作主的权利要通过法律和组织的形式加以制度化。”*吴彬康、姜士林、钟清清主编：《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编》(上)，中国广播电视出版社1989年版，第243页。这句话表明了国会改革的根本目标和关键意义所在。因此，六大政治报告指出，“增强国家的管理效能，首先要加强国会和国务委员会的地位，加强各级人民议会的作用。……从国会到各级人民议会民选机关应正确执行自己的职能、任务和权限，不断改进各方面的活动……对切实的问题开展讨论并做出决定……加强对国家管理机关的监督检查。”*吴彬康、姜士林、钟清清主编：《八十年代世界共产党代表大会重要文件选编》(上)，中国广播电视出版社1989年版，第245页。1995年，越共七届八中全会根据“把健全国家机构放在整个政治系统的革新中去，与党的革新和整顿结合起来”这一要求，提出继续革新国会组织活动，国会参与到有关国家重要问题的讨论中来，进一步做好国会的监督工作。*梁炳猛著：《革新开放后的越南共产党(1986-2010)——以全国党代表大会为视角》，社会科学文献出版社2015年版，第123-124页。这表明，国会改革是以党政关系为核心的政治体系革新的一部分，关乎党的领导方式改革的持续推进。2006年越共十大指出，“党通过路线、观点、决议等对国家实施领导”*古小松主编：《2007年越南国情报告》，社会科学文献出版社2007年版，第269页。，而国会要“执行好决定国家重要问题和最高监督职能的任务”*古小松主编：《2007年越南国情报告》，社会科学文献出版社2007年版，第265页。。对国会这种“决定”作用的认可，在越共党内得以延续。2011年，越共十一大提出，要“改革国会组织和国会工作，确保国会真正成为代表人民利益的最高权力机关。”*于洪君主编：《当代世界政党文献(2011)》，党建读物出版社2012年版，第380页。

关于国会改革对越南优化党政关系的影响，日本学者白石昌也认为，革新之前“越南国会只是对于越南共产党和越南政府领导人业已决定的事项进行事后承认的机构而已。并且，接受国会的审议并通过的文件非常少，有关国家和社会运行的各种事项，都是由越南共产党和越南政府做出实质性的决定。这种状况开始出现变化已经是1986年越南实行革新路线以后的事情。也就是说，越南至少在原则上明确提出了越南共产党与国家之间进行职能分离的方针，国家机构之间的关系也显示了明确立法、行政以及司法之间职能分担的方向。”*[日]白石昌也编：《越南政治、经济制度研究》，云南大学出版社2006年版，第61页。

由此可见，在党政关系理论基础上，越共认为国会在党政关系中的地位包括三方面。一是国会改革是完善政治系统各部分的职能关系，提升国家机关积极性的非常重要的方面。二是由于越共认识到“党的领导方式主要依靠国家来实现”，从而国会改革有利于完善党的领导。三是国会作为实现代表民主的最重要机制，其地位提升有利于党政互动关系更符合社会主义民主的要求，提升整个政治系统的民主性。同时，越共和国会也都认识到国会地位的提升以坚持党的领导为必要条件。2014年，前国会主席、现任越共书记阮富仲曾指出，“保证和加强党的领导是决定国会成为人民最高代表机关、国家最高权力机关以及圆满完成人民委托的重任的因素”*《越南国会的65年光荣历程》，http://cn.vietnamplus.vn/Home/越南国会的65年光荣历程/20111/11312.vnplus。。有国外学者指出，“国会的立法职能得到加强，……但这并不意味着越南共产党的领导地位被国家自发性的活动所替代，以及越南共产党完全撤出了国家和社会管理的实践活动。”*[日]白石昌也编：《越南政治、经济制度研究》，云南大学出版社2006年版，第2页。

越共对国会地位认识的变化也充分体现在宪法有关国会条款的修订上。可以说，宪法中有关国会地位的规定是越共对国会理论认识的集中反映。1992年宪法规定，国会是越南社会主义共和国的最高权威，最高的人民代表机关，是唯一享有立宪和立法权的机关，对全部国家行为行使最高监督权。1992年宪法中不仅增加了国会的若干重大职权，而且扩大了国会相对于其他政权组成机关的权力。最重要的是，根据宪法规定，越共和其他社会团体都要遵守国会通过的法律，从而为保障国会地位奠定了坚实的基础。2013年新宪法更加明确、科学地表述了国会作为“人民的最高代表机关、最高国家权力机关”的地位，以往国会的职权得以继承和扩大。在越共领导的社会主义法权国家建设目标下，国会地位的法律化使国会改革的实践找到了制度和法律依托，有利于让理论和实践有效地衔接起来。

二、党政关系视域中的国会改革举措

政治革新以来，越南为了克服党政不分，平衡党政关系，优化权力结构，在“党领导、人民作主、国家管理”的总体思路和框架内，将国会改革作为重点和突破口，推出了一系列的重大举措。特别是越共九大以来，国会改革在制度上完成了许多新的突破，正在把宪法规定落到实处。具体而言，主要体现在以下几个方面：

(一)增强国会的民意代表性，使其越来越能为人民“撑腰”。

首先，越南国会代表选举的差额直选和竞选强化了代表与选民之间的联系。1992年，按照《国会代表选举法》规定，越南开始在全国范围内实行国会代表的直接选举。国会代表候选人首先需要经过所在单位、居住社区和祖国阵线的三轮无记名投票，并且在新闻媒体上公布其简历和财产等情况，然后再与选民直接对话、接受选民质询，最后通过差额直选才能产生。从第九届国会到第十三届国会选举，代表的差额率分别为：52%、48%、52%、77%和65%。*刘旭东：《越南代表机关选举制度改革的背景和举措》，载《当代世界社会主义问题》2016年第1期。巨大的差额比例让候选人有充足的动力加强与选民联系。以第十二届国会代表选举为例，2007年5月3日-16日的选民见面会中，按要求每位候选人至少参加6场见面会，而实际上最多的参加了30场。*梁炳猛著：《革新开放后的越南共产党(1986-2010)——以全国党代表大会为视角》，社会科学文献出版社2015年版，第211-212页。据非官方统计，候选人每个人至少会见了10个选区的选民，有一些候选人甚至会见了24个选区的选民。*《越南5000万选民直选国会代表》，《新京报》，2007年5月22日。此外，按照《国会组织法》规定，国会代表每年至少一次向选民汇报个人履职情况，而选民也可以直接或通过祖国阵线要求代表汇报工作并对其履职情况提出意见。

其次，允许个人自荐、存在独立参选人以及越共推荐候选人“能上能下”，在一定程度上打破了越共垄断国会民意代表性的局面。从1992-2016历届国会代表分布来看，每届国会都有一定数量的党外人士和自荐候选人当选。与此同时，越共推荐的候选人也有不少落选。例如，2007年越南第十二届国会选举，875名候选人中越共中央推荐的候选人有12人落选。2011年第十三届国会选举，越共中央推荐的182名代表中有15人落选。*吕余生主编：《越南国情报告(2012)》，社会科学文献出版社2012年版，第23页。

表1　1992-2016年历届国会党外人士、自荐当选人数*作者根据相关资料整理。参见刘旭东：《越南代表机关选举制度改革研究》，山东大学博士学位论文，第54页；宋镇照：《越南御风而上？变动中的国家机关、市场经济与全球化的发展关系(1945-2008)》，海峡学术出版社2008年版，第131页；古小松主编：《越南国情报告(2008)》，社会科学文献出版社2008年版，第37页；吕余生主编：《越南国情报告(2012)》，社会科学文献出版社2012年版，第23页；《越南第十四届国会选举结果对外公布》，《人民军队》，2016年6月10日，http://cn.qdnd.vn/webcn/zh-cn/120/361/369/412677.html。

总的来说，虽然允许个人自荐，存在所谓“独立参选人”，对民意表达效果的影响有限，但展示了越共尊重民选的态度。而越共推荐的候选人的落选，以及党外人士代表的存在说明，越共难以做到完全垄断国会的民意代表性。虽然国会代表大部分是越共党员，但如亚洲开发银行越南代表处首席代表小西步所言，他们“首先服从的是各自选区选民的利益诉求，而不是党中央或政府的决策”*《越南国会主席强调党的领导》，http://www.dfdaily.com/html/51/2011/1/12/557965.shtml。。这一定程度上反映了越共正积极地将政治资源的配置权交给人民，主动接受人民的选择。这些都有利于国会真正成为由人民选举产生的最高权力机关。

再次，国会代表整体素质有保障，代表能力得以提高。一方面，按照要求，国会代表候选人若无法取得所在单位和住地居民50%以上的赞同票，则失去候选人资格。这为国会候选人素质划定了“硬杠杠”。另一方面，按照《国会代表选举法》规定，国会代表必须满足相应标准，即便有意参选的公民自认为达到标准，但如果“祖国阵线和选举委员会有确凿证据证明他们并未达标，他们照样不能如愿成为候选人。”*梁炳猛著：《革新开放后的越南共产党(1986-2010)——以全国党代表大会为视角》，社会科学文献出版社2015年版，第210页。最重要的是，候选人学历水平在近年来有了很大提升。2007年第十二届国会代表中，大学文化程度的有309人，占62.68%；具有大学以上文化程度的有164人，占33.27%。*龙遍红、何胜：《具有越南特色的国会选举》，载《当代世界》2007年8期。2016年第十四届国会496名代表中，大学及以上文化程度的占98.79%。

最后，努力实现国会代表、代表候选人比例合理化，提高民意代表的广泛性。据统计，从第八届国会选举到第十三届国会选举，女性代表比例分别为：17.74%、18.48%、26.22%、27.30%、25.80%、24.40%。*刘旭东：《越南代表机关选举制度改革的背景和举措》，载《当代世界社会主义问题》2016年第1期。从数据可以看出，女性代表比例要远低于人口比例。为此，2015年修订的《国会代表选举法》规定，在代表候选名单中至少要有18%的少数民族代表和35%的妇女代表。*聂慧慧：《越南国会基本结构及运转特点》，载《中国人大》2016年1期。但2016年，第十四届国会496名代表中，女性代表比例为26.8%，基本与之前几届持平；少数民族代表也仅占17.3%，比第十三届国会仅增加了8位。这表明，越南在国会代表比例合理化问题上还有很大的提升空间。

此外，从越南国会最新举措来看，增强国会代表的责任性、国会的透明度是下一步改革的方向。根据2015年11月新修改的国会会议内部规定，“国会代表有责任参加国会全部会议，讨论并表决属于国会的任务和权限。如果不能参加会议，必须向有关领导报告。如果在一次会议期间连续3天以上不参加会议，必须提出书面报告。公民可以列席旁听国会的公开会议。”*《越南国家主席政府总理将在任职时宣誓》，载《中国日报》，2015年11月24日。http://www.chinadaily.com.cn/interface/zaker/1142822/2015-11-24/cd_22515486.html。按照越南国会常务委员会的解释，该规定的修改本着便利民众参观国会、旁听国会公开会议的精神，以提高民众对国会的认识和监督。

(二)赋予国会重大事项的决定权，使其说话越来越“硬气”。

政治革新使越共中央、国会、政府三者之间的职能划分越来越明晰，从而改变了三者原有关系。从国会方面来看，尽管越共中央提出大政方针，并与政府进行协调，但是如果国会对提案行使了否决权，那么越共中央也必须对提案内容重新调整。相反，对于国会审议通过的提案，政府必须负责执行，并接受国会监督。具体而言：

首先，越南宪法和法律为国会履行决定权奠定了充分的法律基础。如前所述，越南1992年宪法、2013年宪法均对国会地位和职能作出了宪法性规定，在社会主义法权国家建设的目标之下，宪法成为国会发挥效力的关键支撑。此外，2013年宪法修改案决定成立包括国会主席、副主席、委员在内的宪法委员会，从而在制度上形成了保障国会宪法监督权力的创造性突破。由此看来，宪法确实使国会的“硬气”有凭有据。近年来，许多重大事项体现了国会决定权的巨大影响力。比如，2006年，国会在审议《劳动法》修正案时，多数代表对草案中禁止工人罢工的条款提出强烈反对，使该条款最终没有获得通过。*陈明凡：《越南国会改革的举措及其成效》，载《新视野》2013年2期。2010年，越南国会投票否决了由越南总理、越共中央政治局委员阮晋勇发起的预算总额为560亿美元的南北高铁提案，这是越南国会首次否决政府的大项目提案。2014年，在国会召开的听证会上，国会委员对承办亚运会提出强烈质疑，最终迫使越南政府宣布放弃承办2019年亚运会。2015年，越南国会法律委员会常务委员会在征求代表意见的基础上，依据宪法建议对政府总理的多项权利提出限制，等等。

其次，专职代表制度改革为国会发挥决定作用提供了人力资源保障。越南非常重视国会代表中专职代表的比例和质量，不仅有规定而且落实迅速。2001年修改的《国会组织法》首次提出专职代表概念，并规定其专职代表的比例不少于25%。2006年，越共十大规定，“继续对国会的组织和活动进行改革。完善选举机制，提高国会代表素质；合理增加国会专职代表数量，更好地发挥国会代表和代表团的作用。”*古小松主编：《2007年越南国情报告》，社会科学文献出版社2007年版，第265页。紧接着2007年第十二届国会代表中专职代表的比例即达到28%*龙遍红、何胜：《具有越南特色的国会选举》，载《当代世界》2007年8期。。而2011年第十三届国会代表中专职代表的比例已经提高到33%。*陈明凡：《越南国会改革的举措及其成效》，载《新视野》2013年2期。国会专职代表比例的增加提高了国会的实际办事能力，同时减少了兼职代表“既当运动员、又当裁判员”的弊端，有利于减少国会在行使监督权和决定权的时候“打折扣”的现象。

近年来，越南国会正逐步改变过去作为党和政府的“举手表决机器”的地位以及权力被架空的局面，越来越多地依靠民意支持来进行民主决策，发挥最高权力机关的应有效力。

(三)强化国会的监督能力，使其不再被“小看”。

在越南的政治体系中，国会的监督权具有最高性。按照1992年《宪法》规定，国会实施对国家全部活动的最高监督权力；2013年《宪法》也明确规定，国会对遵守宪法、法律和国会决议的工作行使最高监督权。2003年《国会监督法》进一步明确了国会、国会常务委员会、民族委员会和各专门委员会、代表团和代表的监督权限，并对监督方式做了明确规定。除了法律规定外，还有两项关键举措，从而形成国会的刚性监督。

首先，信任投票制的逐渐完善。2002年起，按照国会规定，国会在五分之一以上国会代表或国会专门委员会提议下，将对国家和政府领导人进行不信任投票，如果三分之二国会代表投不信任票，则可据此罢免国家主席、国会主席和政府总理等领导人。自此以后，信任投票制不断得以完善。2003年《国会监督法》进一步明确了信任投票的程序。2012年，越南国会通过的《对由国会、人民议会推选或批准的领导人投信任票》决议规定，每届政府的五年任期内要进行两次表决，对那些获得“低信任”票超过三分之二的官员或连续两次获得半数以上“低信任”票的官员，将进行“不信任”投票，如果“不信任”票超过半数，将请其主动辞职或由上级免除其职务。*潘金娥：《2013年越南共产党党情：防治“内寇”与抵御“外敌”并举》，载《当代世界》2014年2期。2013年越南第十三届国会五次会议期间，国会代表对国会批准任命的包括国家主席、国会主席、政府总理在内的47名国家高级官员进行了信任投票，其中总理阮晋勇得到了160张“低信任度”票(32.13%)，比例较高，反映了国会代表对本届政府经济工作、腐败问题方面的不满。2014年，越南第十三届国会第八次会议对包括国家主席、国会主席、政府总理等50名部长级以上官员进行信任投票，投票结果得到越南媒体和民众的普遍认同。2014年11月，对由国会推选或批准的要职人员进行信任测评和信任投票被正式写入《国会组织法》(修订)中。*广西社会科学院编：《越南国情报告(2015)》，社会科学文献出版社2015年版，第4页。信任投票制的实施使国会能够行使切实可见的监督职能，赋予了国会监督国家领导人的“有形之手”，极大地改变了国会“橡皮图章”的形象，获得了广泛的认可。

其次，质询制度的有效落实。1992年宪法在继承以往宪法有关国会质询制规定的基础上，明确提出国会代表有权质询负有领导责任的国家机关负责人。在此基础上，有关国会质询的法律逐步完善。1992年通过的《国会组织法》亦明确了国会代表的质询权。2002年起，越南国会质询制度开始落到实处。在每年举行两次的国会会议期间，代表们有权对包括国家主席、政府总理在内的国家领导人及政府成员就其在任期间所负责的有关工作进行公开质询，被质询者必须做出如实回答，直至得到满意答复，全程由媒体进行直播。2013年越南宪法规定“被质询的人员必须在国会召开的会议上或者在国会两次会议期间召开的国会常务委员会会议上予以答复。”*《越南社会主义共和国宪法(2013)》，米良译，载《南洋资料译丛》2014年1期。国会质询制度产生了不少标志性事件。例如，2006年6月潘文凯总理就交通运输部的腐败事件接受质询并在任期未满的情况下申请辞去总理职务；2010年，阮晋勇总理接受国会公开质询，并就经济工作失误作出检讨；2012年越南第十三届国会第三次会议上，有19名部委级领导干部就160项问题接受质询，并引发全国范围讨论。质询制度作为越南国会的一项重要的监督机制，其实施中的公开性、透明性对质询对象造成很大的心理压力，从而使其不得不约束自身行为，正视国会代表的监督。对越共而言，国会的刚性监督形成强大的体制内约束力量，使越共必须本着对自身政党形象负责的态度，高度关注党员领导干部行为。不信任投票制和质询制度的有效落实，使人民可以通过国会实现对政府的公开监督，符合代议制民主和国家治理现代化的基本要求。

总之，从党政关系的视角来看，越南的国会改革主要是围绕提高国会在党政关系中的实际权力和地位以及实现国会对政府领导干部的有效监督进行的。这些改革措施力度较大、针对性很强，形成了不少突破，使国会改革成为改善越共领导方式的重要抓手，从而推动了党政关系朝着民主化的方向发展。

三、国会改革对党政关系的影响

(一)逐渐形成和完善党政关系优化发展的体制依托

“党领导、人民作主、国家管理”三位一体的领导体制是党政关系优化发展必不可少的体制依托。“党领导”指的是越南共产党通过路线、方针、政策的定向，发挥社会和政府中党员的带头作用来领导社会和政治系统，并且领导不等于包办代替；“国家管理”指的是国家政权机关依据各自职能组织和实施各项国家和社会事务；“人民作主”指的是国家的一切权力“属于人民、来自人民和为了人民”，人民通过直接民主、代表民主的途径参与并决定国家事务。这实际上规定了越共、国家与人民之间的关系：越共领导是前提和保证，国家管理是手段和途径，人民作主是出发点和落脚点，越共的领导活动和国家的管理活动最终服务于人民作主的根本目的。越南的国会改革使这一领导体制逐步完善。

从实践来看，人民作主的制度安排最紧迫却最欠缺，因而如何从体制上落实人民作主，就成为关键之关键。越南国会改革也正是围绕人民作主这一目标进行的。国会作为代表民主的主要途径，其改革在政体上突出了国会地位，在关键制度上保障了国会实权，初步落实了符合人民作主要求的制度安排，从而逐渐弥补了“党领导、人民作主、国家管理”领导体制上的短板。例如，2014年，越共总书记阮富仲在与河内市选民接触时，认为国会的信任测评制度“起到了积极的作用”，“是在党的领导下，提高人民做主地位、实现民主工作的一大进展。同时也体现出国会活动更具有效果。”*广西社会科学院编：《越南国情报告(2015)》，社会科学文献出版社2015年版，第27页。

另外，在制度设计上，国会改革趋向于使国会的制度设计与党政关系中的其他制度有效地衔接起来，通过相互作用形成一个制度整体，从而更好地发挥了“政治系统”的功效，使人民作主更好地融入整个国家制度体系。对党的领导体制而言，其发展趋势在于使越共逐渐由“强”领导转变为“善”领导，在领导中体现人民的主体性，因而国会改革成为越共进一步改善领导的推动力。对国家管理体制而言，国会改革重新确立了国会对国家一切重大事项的决定权，使政府在制度安排上逐渐把本属于国会的权力归还国会，使政府回归管理者、执行者的角色。

(二)促进了党政良性互动

越共领导方式的转变是党政良性互动的前提。国会改革在宪法和国家基本制度层面推动了越共转变领导方式。这在很大程度上保证了越共与国家政权机关互为动力、相互补充、相互影响的良性互动关系得以持续，并最终有利于人民作主。正如越南学者指出：“与革新前相比，党的领导方式发生了很多积极的变化。如果说以前国会主要是按照国家法律程序把党的文件规范化的话，那么现在，有许多问题政治局并不事先做出决定，而是提出大方向，让国会来讨论决定。当有些问题在国会有不同意见时，政治局也要做出修改。也就是说，国会越来越有实权了，这也表示人民越来越可以当家作主了。”*[越]阮玉河：《当前越南政治系统中党对国家的领导作用》，载郑一明、潘金娥主编：《中越马克思主义理论创新比较研究》，社会科学文献出版社2011年版，第201页。

从党内民主的角度看，国会的改革举措为越共提供了重要的借鉴，获得了越共自身改革的积极回应，许多重要改革措施被引入党内，成为促进党内民主的重要途径。越共认为“增强党内民主和发挥人民当家作主的权利是政治改革的重要内容”*于洪君主编：《当代世界政党文献(2011)》，党建读物出版社2012年版，第411页。。在国会作用日益彰显，进而人民当家作主权利日益组织化和制度化的形势下，不断提高党内民主水平，就成为越共的必然选择。从质询方面说，2002年，越共九届五中全会开始将质询制度引入党内，中央委员会在举行全会时都要留出专门时间进行质询，并在很大程度上借鉴了国会质询的形式。从差额选举看，2001年越共九大起，中央委员开始实行差额选举。2006年，越共十大总书记在正式选举之前也有一个差额酝酿的过程。*古小松主编：《2007年越南国情报告》，社会科学文献出版社2007年版，第33页。2011年越共十一大，“中央委员会选举差额达24.4%，……政治局委员人选的推举，差额达到70%。选举书记处时，差额还更高些。”*吕余生主编：《越南国情报告(2012)》，社会科学文献出版社2012年版，第20页。2014年越共新的《党内选举规则》明确规定，各级党委的选举必须采取差额选举的办法*潘金娥：《从越共十二大看越南革新的走向》，载《当代世界与社会主义》2016年第1期。，并且差额要有10%-30%。2009年起，越共开始试点并推广基层党组织大会直接选举党委委员、书记、副书记；2012年越共十一届四中全会决议要求总结省委至基层党委代表大会差额直选党委书记的经验，显示了越共通过制度化的党内直选推动党内民主的决心。此外，越共十大、十一大选举曾允许中央委员候选人由个人自荐(2014年新颁布的《党内选举规则》取消了这一做法)。党委主要负责人信任测评也成为越共党内重要的干部工作规程。对差额、直选、质询、信任测评等国会改革经验的借鉴与共享是党政互动的重要体现，而越共在领导、执政理论水平和能力上的提高又为政府职能转变、发挥主动性创造了条件。

在政府方面，近年来越南政府不断向着有利于发挥国家管理职能的方向转变，在破除官僚主义、惩治腐败等方面取得了很大成绩。这与国会的重大事项决定权、强有力的监督权等硬性约束有很大关系。近年来，越南国会对政府在基建项目、对外贸易、惩治腐败方面提出了诸多要求，这些要求获得了政府的积极回应。以反腐败为例，2005年11月越南国会通过了《预防和打击腐败法》，紧接着2006年2月，潘文凯总理签署了《贯彻落实<预防和打击腐败法>的政府行动计划》，政府开始实施一系列反腐细则并取得重大进展。越南政府的改革绩效增强了越共执政合法，政府主动性的提高既肯定了越共领导方式转变的成效，也为越共进一步改善党政关系打开了空间。

(三)初步形成了“一党执政、分权制衡、集体领导、分工负责”的新型权力架构

越共九大以前，越南的核心领导层由越共总书记、国家主席、政府总理组成，即所谓“三驾马车”。政治革新以来，特别是越共九大之后，国会改革强化了国会的实际效力和监督职能，提高了国会在党政关系中的地位，也使国会主席改变弱势地位获得了实权，从而在核心领导层形成越共总书记、国家主席、政府总理、国会主席“四驾马车”并行、相互配合又相互制约的政治权力架构。由此，“一党执政、分权制衡、集体领导、分工负责”的权力架构成为越南党政关系的基本支撑。

在“四驾马车”的权力配置上，越共总书记作为执政党的“一把手”有重要影响力，依据宪法和法律实施政治领导，也是军队实际上的最高负责人，但并非大权独揽，也不能兼任国家主席和名义上的军队最高统帅；国家主席作为国家元首代表国家，兼任武装部队总司令、国防与安全委员会主席，按照宪法规定是军队名义上的最高统帅；政府总理作为政府最高首脑主管行政，拥有相当大实权，负责国家具体方针、政策的制定和执行；国会主席作为国会最高领导人主管立法和司法，领导国会发挥监督职能。随着国会改革的不断推进，国会主席的实际权力逐渐得到加强，越来越形成对越共总书记、国家主席、政府总理的有力制约，从而使执政党、国会、政府、军队的权力配置越来越平衡。

越南日渐成型的权力架构是基于越南国情的政治发展选择。“四驾马车”体系“形成了一种最高层互相制约的集体领导制度，高层权力的构成也有更明晰的规律和制度可循。高层权力分配保持相当程度的制约性多少有几分削弱‘党化色彩’的意味，使得各方易于协商和妥协。”*吴晓燕、张艺博：《一党执政条件下的社会主义民主政治新拓展——对越南政治体制改革的审视》，载《探索》2011年第3期。这种高层权力关系的明确化、制度化以及协商机制的建立既符合“分工负责”的科学执政要求，也有利于发挥越共“集体领导”的优势。此外，“三驾马车”变为“四驾马车”还表明，越共努力把“人民作主”的思想贯彻到“权力制衡”之中，保持权力的人民属性。这正是社会主义民主对权力的根本要求。

但必须看到，“四驾马车”都是越共中央政治局成员，其“权力制衡”以坚持越共领导为前提，并不会影响越共“一党执政”的地位，“四驾马车”里国会职权的提升并不以削弱党的领导为代价。按照越南《法律规范文件制定法》规定，国会制定法律的计划应遵循党的路线和方针，而审议法律草案的过程应考虑其是否与党的路线方针保持一致。即“越南的立法活动有义务与越南共产党的路线、主张和政策保持一致。”*[日]白石昌也编，毕世鸿译：《越南政治、经济制度研究》，云南大学出版社2006年版，第89页。而在国会领导层人事安排上，越共中央高层的意见起到关键性作用。当然，防止民主失控，保持政局稳定也是越南推进民主发展、优化党政关系进程中面临的重大课题。

综上所述，越南在坚持党的领导的前提下，以国会改革为牵引，以党的领导方式改革为重点，对党政关系进行不断的调整和优化，并取得了一定的进展，其经验值得当代社会主义国家借鉴。

(责任编辑：杨春林)

谢小飞，山东大学政治学与公共管理学院博士生；宋伟，山东大学政治学与公共管理学院博士生(济南，250100)。

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “统一战线的发展与社会主义协商民主制度化建设”(14JJD810016)。

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1001-5574(2016)03-0082-13