民主党派民主监督实效的评估机制研究

“民主党派民主监督实效的评估机制研究”课题组

（上海市社会主义学院，上海200237）

民主党派民主监督实效的评估机制研究

“民主党派民主监督实效的评估机制研究”课题组

（上海市社会主义学院，上海200237）

民主监督是民主党派的基本职能。民主党派民主监督实效是指在中国民主政治运行过程中民主党派民主监督达成预期结果或影响的程度。本研究在民主党派民主监督实效现状调查的基础上，探索引入平衡计分卡和公众满意度测评模型，将定量和定性考评相结合，对民主党派民主监督实效进行考核，旨在通过构建科学化、民主化、制度化的民主党派民主监督实效评估机制，来促进民主党派民主监督工作的开展。

民主党派民主监督；实效；评估机制

民主党派的民主监督作为独具中国特色的政党监督，它既是中国特色社会主义民主政治的重要体现，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容之一。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的今天，落实和完善民主党派对中国共产党的民主监督，提升监督实效，对于提升党的领导水平、巩固党的执政地位，助力 “四个全面”战略布局的落实具有重要意义。当下，民主党派的民主监督实效不显的关键因素是一些基础性的体制机制安排没有做到位。在访谈中，一些党派成员就指出，参政议政有考核要求，而民主监督则没有。因此，在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的历史征程中，建立科学、合理的民主党派民主监督实效的评估机制，才能够更有效地形成民主监督的激励、约束和保障机制。这是新形势下发挥民主党派民主监督实效的基础工作，对更好地发挥民主党派的民主监督职能，对培养和选拔党派优秀成员、扎实推进党派自身建设，对不断巩固和发展中国多党合作制度均具有重要意义。本研究拟围绕民主党派民主监督实效的内涵及评估方式、民主党派民主监督实效评估的现状与问题、建立健全民主党派民主监督实效的评估机制的对策建议等三个方面展开。希望通过这些研究，对建立健全科学、合理的民主监督实效评估机制有所参考，进而通过民主监督实效评估机制的健全与落实，引导和促进民主党派积极履行民主监督职能，为民主党派的民主监督更好发挥实效提供助益。

一、民主党派民主监督实效的内涵及评估方式

（一）何谓民主党派民主监督

《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》规定“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督”［1］。因此，在中国特色社会主义政党制度框架下，民主党派民主监督特指民主党派和无党派人士对中国共产党的监督，它的性质定位是非权力性的政治监督，功能定位是非竞争性的合作式监督。中国特色社会主义政党制度的显著特征是 “共产党领导，多党派合作；共产党执政，多党派参政”。因此，民主党派的民主监督从 “领导——合作”的维度看，侧重于对领导党先进性、纯洁性方面的监督；从 “执政——参政”的维度看，侧重于对执政党科学执政、民主执政、依法执政方面的监督。

民主监督是民主党派的基本职能。民主党派履行这一基本职能往往又与参政议政、参加中国共产党领导的政治协商密切相关。可以说，民主党派的基本职能之间相互联系、彼此交叉、不可分割，民主党派在履职时可能将民主监督贯穿于政治协商、参政议政的各个方面。但我们需要明确的是，就中国政党制度的设计角度而言，民主监督是民主党派的一项基本职能，不能以对参政议政或政治协商的实效的评估覆盖乃至替代民主监督实效的评估。

（二）何谓民主党派民主监督实效

民主党派民主监督实效是指在中国民主政治运行过程中民主党派民主监督达成预期结果或影响的程度。《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》指出民主监督主要有以下十种形式：在政治协商中提出意见和建议；在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议；对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议；向党委及其职能部门提出书面意见和建议；参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作；受党委委托就有关重大问题进行专项监督；民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究；在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案形式提出批评和建议；对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议；担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作［1］。根据民主党派民主监督的具体形式，可以进一步明确评估民主党派民主监督实效主要考虑以下几个方面：

一是各民主党派是否能充分地利用现有民主监督各种组织、制度安排和各种渠道切实履行民主监督的职能。主要评估各民主党派是否充分利用现有的民主监督制度性规范，积极发挥自身主观能动性，开展民主监督活动。

二是各民主党派是否能确保民主监督的质量、水平，在民主监督中提出真知灼见。主要评估项目是民主党派提出的属于民主监督的意见、建议，批评的数量、质量及其社会影响力。

三是执政党和政府有关部门对民主党派提出的意见、批评和建议是否能够充分采纳，及时处理并郑重做出答复。主要评估项目是民主党派民主监督行为的落实和反馈情况。如提案回复和落实情况、是否有领导批示等。

四是民主党派为开展民主监督而进行的相关自身建设情况。主要评估项目是民主党派在民主监督的组织、制度方面的建设情况，包括但不限于民主党派有没有建立相关的监督组织、制定相应的监督计划、及时进行监督总结等。

民主党派民主监督的履职情况、民主党派民主监督的质量与水平、民主党派民主监督的回应与反馈、民主党派民主监督的内部组织管理这四个方面构成评估民主党派民主监督实效的主要依据，为建立全面、系统、科学、有效的评估内容提供重要参照。

（三）如何进行民主党派民主监督实效的评估

一般来说，评估监督活动的实效最显性的标准就是监督效果，它包括直接效果和间接效果两个方面。直接效果是指可以量化的、用数字表示的效果。如以何种形式进行了多少次监督，通过监督发现了哪些违法违纪行为，纠正了哪些错误，防止、减少和挽回了多少损失，取得多少经济和社会效益等。间接效果是指很难或不能量化的效果，如通过监督使公共政策更加科学化、民主化等就难以通过数字形式量化来表示。民主党派民主监督的实效既包括直接效果，也包括间接效果。但很显然，民主党派民主监督的实效很大一部分属于难以量化的监督效果。因此，要科学评估民主党派民主监督的实效，既需要结合评估主体情况，运用定性的主观方法从宏观上对监督实效水平进行把握，也需要运用具体的、客观的数据定量分析方法。基于这样的考量，本研究认为，可以考虑综合运用平衡计分卡和公众满意度测评模型来评估民主监督的实效，实现主观评议与多指标综合定量评价的均衡。

1.平衡计分卡模型在民主党派民主监督实效评估中的应用。平衡计分卡是由哈佛商学院的罗伯特·S·卡普兰教授和诺朗诺顿研究所所长大卫·P·诺顿于1992年发明并推广的一种全新的绩效管理方法。该方法从财务、客户、内部经营过程、学习与成长四个维度考察企业绩效，后被广泛应用于包括政府单位在内的各种绩效考核中①。本研究提出尝试将平衡计分卡模型运用到民主党派民主监督实效评估领域，是完全可行的，关键是做好四维平衡计分卡模型的有效转换。

根据民主监督的实际情况，引入平衡计分卡进行民主监督实效的考核，其应用主体为各民主党派及其成员，考评维度可以转换为监督职能发挥、监督的回应与反馈、监督组织内部管理、监督的创新与发展 （参见图1）。

图1　民主党派民主监督实效平衡计分卡四维度考核要素转换模型

（1）平衡计分卡企业绩效考核的财务维度，主要考核企业能否为股东创造价值，企业的营收等关键指标，可以转换为民主监督职能发挥维度，主要考察民主党派运用民主监督的相关制度开展民主监督的次数和频率等，具体而言就是考察民主党派运用民主监督十种主要形式发挥作用的情况 （参见表1）。

表1　民主党派民主监督实效平衡计分卡模型之监督职能发挥维度

（2）平衡计分卡企业绩效考核的客户维度，主要考核购买企业产品和服务的直接客户如何评价企业的业绩表现，可以转换为民主监督的回应与反馈维度，主要考察民主党派民主监督的对象对民主党派所提出的意见建议批评等的采纳和反馈情况等 （参见表2）。由于民主党派民主监督的对象对民主监督绩效的评价还涉及到主观层面，所以，对这一指标的考核还需要在公众满意度调查表有所体现。本研究在面向民主监督对象的民主党派民主监督实效公众满意度调查表中设计了相应的问题，以弥补平衡计分卡这一维度量化指标评估的不足。

表2　民主党派民主监督实效平衡计分卡模型之监督的回应与反馈维度

（3）平衡计分卡企业绩效考核内部流程维度，主要考核企业如何管理内部流程以满足客户需求，可以转换为监督组织内部管理维度，主要考察民主党派及其成员关于民主监督是否有相关的组织、制度和内部的交流探讨等 （参见表3）。

表3　民主党派民主监督实效平衡计分卡模型之监督组织内部管理维度

（4）平衡计分卡企业绩效考核的学习与成长维度主要考核企业是否能够不断创新、改善，从而实现持续增长，可以转换为监督的创新与发展维度，主要考察民主党派有没有创新运用方式方法来开展民主监督，以不断提升监督实效等 （参见表4）。

表4　民主党派民主监督实效平衡计分卡模型之监督的创新与发展维度

综上所述，根据民主监督的实际情况，引入平衡计分卡进行民主监督实效的考核，其应用主体为各民主党派及其成员，考评维度可以转换为监督职能发挥、监督的回应与反馈、监督组织内部管理、监督的创新与发展。这四个维度构成一个评估民主监督实效的完整体系。

当然，因为各个维度在民主监督实效中的分量不同，应该在考核中设定各个维度的分值比例。一般来说，民主监督职能的发挥和监督的反馈构成监督实效的主要组成部分。因此，可以设定监督职能发挥占40%分值比例、监督的回应与反馈占30%分值比例、监督组织内部管理占20%分值比例、监督的创新与发展占10%分值比例。这就最终形成一张运用平衡计分卡模型来评估民主党派民主监督实效的考核表 （参见表5）。

2.公众满意度调查是通过对公众关于民主党派民主监督实效进行问卷调查，来获得关于民主党派民主监督实效的主观评价的一种评估方式。

民主监督效果满意程度的调查表主要由三个部分组成：

第一部分是调查对象的基本信息，如性别、民族、年龄、文化程度等。

第二部分由10个问题组成，分别对十种民主监督主要形式发挥作用的情况进行考察。如问题1是 “在政治协商中提出意见和建议”的情况，按照公众满意度调查的一般模式，设计了 “很好、好、一般、差、很差”五个选项。

第三部分由9个问题组成，考察对民主党派民主监督地位和重要性的认同程度、民主党派民主监督过程的满意程度、民主党派民主监督结果的满意程度等。

根据需要，民主党派民主监督实效的公众满意度测评由党派成员对民主监督效果的满意程度调查表和党派外成员对民主监督的满意程度调查表组成。为保证调查效果，民主党派成员对民主监督效果的满意程度调查表和党派外成员对民主监督的满意程度调查表第二部分和第三部分的问题是相同的，仅在第一部分调查对象的基本信息部分问题有所不同。

总之，要科学评估民主党派民主监督的实效，就必须结合评估主体情况，运用定性的主观方法从宏观上对监督实效水平进行把握，也要有具体的、客观的数据定量分析方法，即需要综合运用平衡计分卡和公众满意度测评模型，实现主观评议与多指标综合定量评价的均衡。以上两种评估方式应综合运用。

表5　民主党派民主监督实效平衡计分卡模型考核表

二、民主党派民主监督实效评估的现状与问题

多年来，民主党派在参政议政等方面做了大量的工作，民主监督在实践中更多是寓于参政议政之中。从各民主党派的机构设置看，设有参政议政部，没有民主监督部，每年有对参政议政情况的评估，没有对民主监督的评估。用一些党派成员的话来说，民主监督 “很少用、不好用、没大用”，这主要体现在履职实践中民主监督的自觉性不强、相关程序性规定缺乏和效力作用难以发挥等问题。然而，民主监督作为民主党派的基本职能，对其履行情况进行考察应是题中之义。在访谈调研中，我们认为主要存在以下几方面的问题：

1.民主监督实效的评估理念不强。在访谈过程中，我们发现民主党派成员中存在不敢讲、不能讲、不想讲、不会讲的问题。就民主监督实践来说，开展民主监督，必然会对党委与政府的工作提出批评、建议，对监督者而言自然多有顾虑，担心得罪人。同时，在实践中，有的监督遭遇被敷衍的待遇，也导致部分民主党派成员产生 “说了也白说”，自此不想说的心理。等真正遇到有监督机会时自然就不会讲、不能讲，这样的发展情况，自然导致民主党派民主监督效力不彰。由于监督实效的不强，监督工作自然难以开展，评估理念也就无从谈起。

2.民主监督监督实效的评估主体缺位。民主党派是民主监督履职的主体，虽然近年来在组织制度建设上成效显著，部门分合较为常见，但迄今还没有一个党派设立评估民主监督实效的相关机构或者开展相关的评估活动。相关政府部门以及人民政协等与民主党派民主监督相关的主体也没有开展相关的评估工作。总体来说，民主监督实效的评估主体处于缺位的状态。

3.民主监督监督实效的评估制度缺失。民主监督的开展以及民主监督实效评估相关制度供给不足，致使其制度化程度低，弹性大。这主要表现在两个方面：一是缺乏统一的民主监督评估标准，导致民主监督实效的评估工作缺乏统一的规划和指导；二是民主监督本身缺乏具体性的实施细则和实体性的操作规范，导致民主监督边界模糊，对其进行实效评估面临实际困难。

三、建立健全民主党派民主监督实效评估机制的对策建议

评估民主党派民主监督的实效离不开有效的组织、规范的制度、科学的方法。因此，建立健全民主党派民主监督实效的评估机制可以从实现民主监督实效评估的科学化、民主化、制度化几个方面着手：

（一）实现民主监督实效评估的科学化

民主监督实效评估的科学化，就是以科学的理念为指导，遵循实效评估工作的一般规律，建立科学的评估指标体系，运用科学的方式方法对民主监督实效进行评估。具体来说：

一是建立民主监督实效评估理念。民主党派民主监督评估理念是民主监督实效评估科学化的价值依据。建立民主监督实效评估机制，需要执政党和参政党提升民主监督的政治文化认同，树立执政党主动接受监督、参政党主动开展监督、双方共同参与监督的意识和责任感。这是民主监督实效评估科学化的前提，也是提高包括党派成员在内的社会大众对民主监督实效评估有认同度和满意度的关键。

二是科学构建民主监督实效评估的指标体系。构建民主监督实效评估指标是实施民主监督实效评估的焦点与难点问题，目前国内对这一问题的研究尚未形成一整套成熟的体系。科学的民主监督实效评估指标体系包括评估指标的选择、评估指标的权重、评估指标的修正、评估指标的实测等方面。这一指标体系的构建既要体现全面性、系统性，又要体现结构性、层次性，还要具备可比性、可行性等。民主监督实效评估指标体系的构建应该遵循评估指标体系构建的原则，如以平衡计分卡为分析框架，从监督职能发挥、监督的回应与反馈、监督组织内部管理、监督的创新与发展这四个维度来构建民主监督实效评估的指标体系。

三是科学选择民主监督实效评估方法。科学的评估方式方法，就是选择符合评估指标体系和客观实际的恰当、有效、可行的方式方法。特别注意把定性评估方法与定量评估方法有机结合起来。因此，要建立科学评估民主党派民主监督实效的机制，就必须要运用主观的、定性的方法从宏观上对监督实效水平进行把握，也要有具体的、客观的数据定量分析方法。需要综合运用平衡计分卡 （监督职能发挥、监督的回应与反馈、监督组织内部管理、监督的创新与发展四维模型）和公众满意度测评模型 （党派成员对民主监督效果的满意程度、党派外成员对民主监督的满意程度），实现主观评议与多指标综合定量评价的均衡。

（二）促进民主监督实效评估的民主化

民主监督实效评估的民主化具体来说就是评估之前要健全民主监督实效评估主体、民主协商确定评估指标，评估过程中要丰富民主参与机制、提供更多参与机会，评估完成后要及时公开评估结果、接受监督。

虽然说民主监督是民主党派的基本职能，民主监督实效评估工作也是民主党派自身的基础性、关键性工作，但实际上民主监督实效评估涉及的主体和指标是多元的，党政部门、人民政协等都需要开展或者参与民主党派民主监督实效的评估工作。客观上要求必须建立和健全多元的评估主体体系，构建以民主党派为核心，兼顾执政党、政府、政协、社会公众和专家学者等不同评估主体的综合型多元评估主体体系。在民主监督实效评估主体体系的整合中，把民主党派内部评估与民主党派外部其他主体的评估结合起来，对民主监督实施多角度、全方位的评估，以弥补党派内部评估的不足。

同时，民主监督实效评估要以党派成员为本位，建立健全党派成员参与机制，为党派成员提供各种直接或间接参与实效评估的渠道，适时地开辟新的参与形式，创造更多的参与机会，为党派成员参与监督实效评估搭建更为广阔的平台。

最后，要完善评估过程和结果的民主监督机制，做到评估结果公开透明、接受监督、有效问责。

（三）推进民主监督实效评估的制度化

制度化是民主监督实效评估科学开展的内在要求和必然选择。民主监督实效评估机制追求的目标是评估行为的科学规范和准确有效，其根本在于建立健全民主监督实效评估的运行和保障机制。具体来说：

一是健全民主监督实效评估的领导机制。民主党派开展民主监督需要坚持四项基本原则，助力于加强和改善中国共产党的领导。开展民主党派民主监督实效评估也需要坚持正确的政治方向，党委或统战部门应该领导民主党派民主监督实效的评估机制建设，并做好评估过程的参与和评估结果的监督。

二是夯实民主监督实效评估的组织保障。目前，我国还没有开展民主监督实效评估的专门机构。为此，应根据需要在各民主党派内建立民主监督实效的内部自我评估机构，在统战部门设立一个专司评估职能的 “民主监督实效评估委员会”，整合党派、党委、政协的各自优势，开展民主监督实效的外部评估。这样既保证了民主监督评估机构的独立性，又可避免评估主体自行其是，确保民主监督实效的评估有制度化的组织基础。

三是强化民主监督实效评估的制度规范。在全面推进依法治国的战略部署过程中，民主监督实效评估同样需要依法开展，完善其实体制度、程序制度、保障制度。从制度上克服民主监督实效评估的随意性。只有尽快建立健全各种评估法规，才能为积极有效的民主监督提供基本的规范程序。各民主党派和相关部门可在完善各种民主监督实效评估政策措施的基础上，制定适用的 《民主监督实效评估办法》，明确规定评估主体、评估内容、评估方式以及评估指标等内容，使评估活动依法进行、有章可循。另外，民主监督实效评估主体应自觉做到遵守相关法律、法规、制度，不断增强评估主体的执行力。

综上所述，通过民主监督实效评估的理念、内容、方法的科学化，民主监督实效评估的组织实施和参与过程的民主化，民主监督实效评估的领导、运行和保障的制度化来构建系统、合理、有效的民主党派民主监督实效评估机制。

在中国民主政治的发展过程中，民主监督作为民主党派的一项基本职能在2007年各民主党派修改的章程中已经明确确认。但是，在实践中更多的是寓民主监督于参政议政之中，对民主监督实效的评估也基本处于空白地带，在评估理念、评估标准、评估主体、评估渠道、评估机制等方面都有待于向科学化、民主化和制度化方面去进一步建立和完善。总之，在中国共产党的领导和支持下，如何通过有效的组织、规范的制度和科学的方法，建立健全民主监督实效的评估机制，进而调动和提高民主党派开展民主监督的积极性，促进民主党派更好地履行民主监督的职能，是坚持和完善中国特色社会主义政党制度的重要课题。

注释：

①截至2015年10月7日，在中国知网学术论文数据库中，以平衡计分卡和政府为搜索可得相关文章860余篇；以平衡计分卡和政府绩效为

搜索可得相关文章260篇，可见平衡计分卡在相关单位考评中应用极为广泛。

［1］中国共产党统一战线工作条例（试行）［EB/OL］.（2015-09-23）.http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0923/c64107-27622040. htm l.

（责任编辑：刘颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.02.040

D665

A

1672-0911（2016）02-0040-07

2015年度上海市统一战线理论研究会委托课题 “民主党派民主监督实效的评估机制研究”的阶段性成果（项目编号：2015ATZ002）。

2015-12-09

执笔人：张星 （1987-），男，上海市社会主义学院讲师，博士。

课题组成员：蒋连华 （1966-），女，上海市社会主义学院教研室主任，教授。王俊华 （1975-），女，上海市社会主义学院副教授。许家鹏 （1976-），男，上海市社会主义学院讲师，博士。