政党协商：国家治理的制度逻辑析说

2016-04-11杨爱珍

上海市社会主义学院学报 2016年2期

关键词：民主党派政党协商

杨爱珍

（上海市社会主义学院，上海200237）

政党协商：国家治理的制度逻辑析说

杨爱珍

（上海市社会主义学院，上海200237）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是国家治理体系中的制度因素，而政党协商的有效性又是衡量多党合作制度的制度化程度的重要标尺。从国家治理体系和治理能力的现代化视角来分析政党协商的现实状态，总结其成功经验，分析其运转中的不足，是提升国家治理体系和能力的题中应有之义。

国家治理体系和治理能力；制度化；政党协商

中国共产党提出的 “政党协商”有其特定的含义，即专指中国共产党与各民主党派就国家事务进行商讨的民主过程。“政党协商”的概念是从中国共产党与各民主党派的 “政治协商”演变发展形成的。政党协商，说到底就是民主治理的一种形式，也可以说是国家治理的基础。因此，对政党协商进行思考，必须放在国家治理体系和治理能力现代化的层面上展开。

把政党协商放在国家治理层面上展开研究是有理论依据和现实需要的。现今世界的竞争主要是软实力的竞争，尤其体现为不同制度之间的较量。“现在国家与国家之间的竞争不仅仅是经济上的竞争，而且一定是制度与制度的竞争”［1］。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”通俗一点，过去是政府代替民众作决定，现在政府要与民众协商讨论办事。要做到这一点，就要有效地防止权力的越界。从制度上着手，改变以往国家管理模式是关键，其中政治制度的民主化和科学化则是实现治理体系和治理能力现代化的重要因素。中国共产党和各民主党派是民主政治形态的政党支撑。政党协商从本质意义上讲，是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商和联合。同时，政党协商又是一种治理形式，是把民主程序和价值内涵有效地结合起来，融合于咨询和决策的双重需要，通过制度化的协商，赋予决策的合法性。在制度框架中，执政党与参政党能够开展真实有效的协商，中国多党合作制度的各项功能才能很好地发挥，这也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

一、国家治理模式与政党制度运转方式

政党政治是当今世界的普遍现象。就一般意义而言，政党政治，是指政党掌握国家政权，并在社会政治生活和国家事务中处在中心地位的政治。各国的政党在本国政治体系中所处的地位已经变得越来越重要，成为推动现代国家发展的重要力量之一。政党制度是政党参与政治活动过程、执掌或影响国家政权的模式。政党制度对国家运转模式和社会政治生活具有重大影响。当然，不同的政党制度，其政党与公共权力的关系也有所不同。在西方国家竞争性政党制度的框架中，政党居于公共权力之外，以间接的方式推动国家公共权力运转，称之为 “体系相离型”［2］。中国的政党制度属于非竞争性政党制度，其基本特征为：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。这就决定了共产党居于公共权力之中，推动并参与公共权力的运作，属于 “政权包含型”［2］。因此，中国国家管理模式的演进与执政党的执政方式改变是相关联的，而衡量执政党执政方式是否民主化、科学化，政党协商的制度化程度是个很好的衡量指标。

（一）政党协商缺位：超越国家权力机关的执政模式必然采取运动型治理方式

在现代政治生活中，政党的执政是在与社会、国家三方有效互动中实现的。从国家角度分析，政党与国家的互动是：政党控制国家运作，国家也影响政党的活动。从社会角度分析，政治参与的广度和深度是衡量社会民主化程度的重要标尺，也是考量政党与社会互动有效性的标志。政党把一端架在社会，另一端架在国家权力机构上，承担着把社会上不同利益群体的诉求和思考导入体制渠道的任务。我国是多党合作制度，各政党在决策前充分协商，最大限度反映各阶层人士的诉求，以寻求社会最大公约数来实行利益的分配。在改革开放前，我国实行的是高度集权的体制，三者有效互动难以展开。执政党采取的是 “指挥型”和 “取代型”的执政模式。这种执政模式源于中国共产党在与公共权力的构架上，作为执政党在国家权力等级序列中居于公共权力机关之上。民主党派在国家和社会中的定位模糊不清，政党协商必然缺位。加之 “左”倾思潮的泛滥，使原本在政治运作中具有 “参（参加国家事务的管理）、代（各民主党派代表各自所联系的阶级、阶层的利益，反映了这些阶级、阶层的人们的意见和要求）、监（对共产党和国家权力机关进行监督）、改（自我思想教育和思想改造）”作用的民主党派被边缘化，“改造思想”成为党派的主要工作，在政党协商中只能作为 “表态者和响应者”存在，民主党派与社会的连接无形中断，导致社会通向国家权力机关的桥梁变狭窄了。与此相联系，党政一体化在实际运行中产生互相渗透、同化的现象，可以随时打断和整治常规运行的管理体制，政治运动间歇性发生，造成国家不能通过制度化、常规化、专业化途径来吸纳社会的思考、诉求和实现对社会的整合，只能采取以 “政治动员”为主要手段的运动型管理模式，即执政党可以通过党的系统打断国家管理过程，使之出现周而复始的党内整风运动、社会革命运动现象，中国共产党与各民主党派都在 “运动型管理”中忙于 “运动”。运动型管理体制是建立在卡理斯玛权威基础上的，在这种体制下，“协商”是缺少基础的。“政治动员”导致管理运作不时中断，反映了运动型管理模式面临着深刻挑战和困难，凸显以国家政权为依托开展政党协商的艰难。

（二）政治文明的到位：政党协商是国家治理体系的制度基础

改革开放以来，社会经济的发展使国家不能再对社会进行全覆盖，两者之间不可避免地出现空间。同时，经济发展也加速了整体性、同质性社会的解体，运动式的国家管理和社会整合模式必然被摒弃，社会情境呼唤实现更多的民主并使之制度化、规范化，不断提升文明的层级，以民主的方式实现国家、政党、社会三者互动。国家治理体系和治理能力现代化就是民主政治发展的必然产物，也是衡量一个国家文明层级的重要指标。实现治理体系和治理能力现代化是个系统工程，有着复杂多元的因素，其中政党协商就是重要因素。

有效真实的政党协商是中国民主政治发展的重要动力。现代化高速发展推动社会进入转型时期，经济发展导致了社会阶层结构发生很大的变动，超大规模国家发展过程中集聚的矛盾和问题，使得多元利益群体的参与诉求纷纷涌来，原有体制渠道变得空前拥挤。从现实出发，我们把 “推进协商民主广泛多层制度化发展”作为 “政治体制改革的重要内容”，是对现实需求的回应。推进广泛多层的协商民主制度化发展，这不但是重构中国社会政治生态的需要，也是通过治理创新，全面提升政治体系的产出和功能，提升政治体系的回应性和政治过程的民主性［3］，在强化合法性为轴心的国家治理中，很好地解决了秩序和民主引发的双重压力。

首先，协商民主是中国多元社会的制度安排，也是保障社会有序运行的政治秩序。奈斯比特把西方民主形式比作 “横向民主”，即是以竞争博弈为主，合作协商为辅的民主形式，这是西方的一种制度安排和政治秩序，适应西方的国情。当然，西方的民主路径不适应中国。如果设想选择西方竞争性民主形式来解决中国社会发展中的问题，的确缺乏实现西方民主的条件和存在着不可避免的巨大风险。竞争性民主，需要具备许多必要的和辅助的条件，如国民的整体素养、社会结构的平衡、法治水平、国家效能以及经济发展水平、文化传统等。目前中国缺乏全面展开竞争性民主的经济文化条件。从本国实际出发，我们以 “纵向民主”作为主要形式，并以此为轴心进行制度安排和构建政治新秩序。“纵向民主”以广泛、多元、多层的协商方式来实现民众的参与要求，扩大制度参与的空间。以“协商民主”为主要内容的纵向民主制度，“能够促进自由和民主原则的有效融合，从而使公民变得更有公共精神，更宽容。协商政治是多元化社会的一种民主治理形式。在这样的条件下，‘政治才得以在特别宽泛的广度上在一种协商的模式中实现自己’”［4］。只有有序地推进协商民主，才能在告别旧的运动型国家管理模式过程中，政治系统在自我修复和完善中，维护结构和功能的平衡；在 “民意输入”和 “政策输出”中保持良性互动，避免在转型过程中可能引发的社会冲突导致政治体系失灵和治理失败。政党协商是协商民主的重要内容，是国家形态的民主制度和民主规范。因此，相比广泛意义的协商民主，政党协商更具有示范性和标的性意义。政党协商不仅能够引领协商民主向深度和广度发展，而且在某种程度上能够对协商民主起到规范作用。从国家治理视角来分析，只有政党协商真实有效，才能带动广泛、多元、多层的协商民主的发展，这也契合了国家治理应走向民主化、法治化、协商化、透明化等现代化方向的要求。

其次，权利对权力的有效制约是政党协商的基本要求，也是衡量国家治理现代化的重要标准。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是以政党协商来协调和整合社会不同利益的要求，这也是党领导人民管理国家的制度体系中的重要内容。政党协商的成效，则与参与协商的各政党的能力有很大关联。能力能真实体现，需要有效的制度作保障，也就是在协商过程中，权利能够与权力保持平衡，是权利能够制约权力的过程，而不是权利献媚权力的过程。在我国政党制度框架中，共产党享有执政权，是一种能够主导协商的政党权力；民主党派享有参政权，是能够帮助共产党执好政的政党权利，政党协商就是要使参政权利对执政权力的自由裁量进行有效制约，这样才能提高协商的绩效。唯有在政党协商中做到了权力与权利的平衡，才能推进广泛、多元、多层协商民主，形成健全的并被尊重的协商机制，保障参与协商的各方充分表达意见，否则很有可能是协商的形式化和走过场。

在国家治理的视野中，国家权力与社会权利的平衡是治理现代化的要求。“任何形态的治理本质都是治理权力与治理权利协作。在传统治理中，治理权力是强势的，治理权利是萎缩的，治理权力时时有着扩张的冲动。在现代治理中，治理权力是被治理权利制衡的，治理权利是被法制所保障，治理权力任何不规范的扩张都是被禁止的。”［5］要实现治理权力与治理权利的平衡，首先就要体现在政党协商上。国家治理现代化水平在一定程度上取决于政党的现代化水平，而社会主义政治文明的健康发展是重要前提。

二、政党协商的演进过程及问题探研

重要的政治学议题的研究都离不开历史的角度。讨论政党协商也必须从其形成和发展的过程中加以分析，探究其在不同时空中对政治结构和运行模式所产生的影响。

（一）时空的转移：价值与程序的融合

讨论政党协商，一般都会涉及到中国政党协商缘起的时间节点。

首先是政治协商概念向政党协商概念演进过程。在中国政治语境中，政党协商是具有特定的内涵和界定的，如上文所说，是中国共产党与各民主党派的协商。这里有两个容易被忽略的关键词：一个是民主党派。虽说中国第一个民主党派产生于1930年（1928年就有组织活动），但它还只能算党派的早期组织，并没有形成一定的规模。何况中共六大的政治决议案对第三党做如下断语：“中国共产党对于这些所谓 ‘工农党’‘第三党’等等的任务，就是指斥他们是统治阶级的奸细。”［6］1481941年，中国民主政团同盟（后改为中国民主同盟）的成立，标志着在中国政党发展史上完全意义的民主党派诞生了，政党协商的主体力量初步形成。另一个是协商。所谓协商，一般意义上是指审议和商讨。在讨论中，参与的各方可以自由地、公开地表达或倾听各种不同意见，通过讨论或者辩论，达成共识，作出选择［4］。以此推论，具有里程碑意义的政党协商（时称政治协商，为了表述的统一性，文章一律称政党协商）是在1946年的旧政治协商会议期间，中国共产党与民盟以及其他民主党派的协商合作终于促成有利于人民的政协决议案的通过，并形成了政党协商的一些民主价值，符合民主发展的政治逻辑。第一，政党的责任性。政党的责任性是政党协商有效真实的基本前提，也是一个政党基本的伦理道德的反映。旧政协会议中，中共和民盟不但认真讨论会议中涉及的问题，并一起邀请了34位国内有声望的学者名流，组成政协代表顾问团，为民盟和中共政协代表提供咨询，仔细推敲，反复思量。第二，协商的透明性。在旧政治协商会议召开之际，中共与民盟签订了合作协议，对协商中的一些原则性问题作了明确规定。双方代表对每个议题都公开明白地表明态度，交换意见，拿出各种措施，反复商量才定夺。第三，差异性和共识性。 “同中有异”是协商的永恒主题。1946年的中共与民盟的协商，充分体现了协商过程的差异性和共识性的原则。中共与民盟对有些议题存在不同看法，经过协商，存异求同，达成共识。共识并不是完全的 “一致”，而是多样性和差异性为存在条件，共识的结果是差异性的互相包容。如中共对联合政府的提议，民盟在某些方面保留了自己的意见就是例证。旧政协会议上的中共与民盟的协商，具有协商主体完整性、协商过程民主性、协商价值现代性的特点，这是当代中国语境下政党协商的缘起。

其次是价值与程序的融合。政党协商在中国启动后的相当长的时期内，并没有嵌入国家制度之中。原因有两点。第一，新中国成立前，中国共产党没有执掌政权，因此在政党协商方面，更多的是在价值层面上展开。第二，新中国成立后，中国共产党执掌了政权，但是国家治理的制度化程度不高，人们更多地是从统一战线的视角来认识政党协商，加之运动不断，而民主党派的规模又比较小，建国初期八个民主党派的总部和省、市组织，全国共371个，仅有成员2516人，平均每个组织只有六个多人。八个民主党派总部的经费开支数，1955年度决算为73万多元，1956年预算数为124万元，有些地方民主党派的办公费不够开支，政治活动和业务活动的招待费不能报销［6］267，民主党派现实中的困难，限制了他们工作的开展。之后，“左”倾思潮弥漫党内，政治运动接踵而至，民主党派现实中的困难一直没有得到解决，而且人数总量也受到限制，从1957年年初的10万到反右扩大化后的8万多，改革开放前只有6万多了。缺乏社会基础的党派很难在政党协商中有所作为。同时，建国后的 “左”倾思潮的泛滥，国家治理处在 “人治”模式中，政党协商自然无法正常运行。

改革开放后，随着社会主义民主政治的不断发展，中国多党合作制度的民主化、科学化、制度化水平有很大提升，也为民主党派的发展打开了相应的空间。中国共产党从现代政党发展规律着眼，积极主动地按照民主规则推进政党合作与协商。1989年中共中央颁发［1989］14号文件，首次对政党协商进行了明确规范。然而，长时期路径依赖的习惯不容易打破，在政党协商方面，程序虚化现象依旧存在，在某些地方还是相当严重，协商实际是走过场。随后，经过广泛而深入的调研，中共中央于2005年颁布了［2005］5号文件，此文件对政党协商作了程序化规定，并强调 “政治协商纳入决策程序”。至此，政党协商的民主价值融合于民主程序之中，逐步显示其作为现代化治理形式的作用。2015年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》颁布，正式将多党合作中的政治协商确定为 “政党协商”。此后，中办又颁布了《关于加强政党协商的实施意见》，对政党协商的形式作了进一步规范：专题协商、人事协商、调研协商、约谈和书面沟通协商等形式。当更为明确定义的 “政党协商”取代较为广泛意义的 “政治协商”，执政党开始自觉地将自己置于制度的约束之下，政党协商逐步嵌入国家治理的体系之中，成为民主政治的一种结构。

笔者用较长篇幅谈了政党协商发展的历程，无非要说明两个问题。第一个问题，我国政党协商起始较早，但历程复杂，实践也没有完全展开，理论建构尚处在初始阶段，制度和程序建设需要进一步完善。笔者不赞成一些作者把政党协商的起始阶段前移到与中间党派的协商，也不赞成那些认为我国政党协商非常成熟的观点。理论研究需要实事求是。第二个问题，政党协商的发展历程，是发展过程中的集合，涉及到制度规范、法治化推进、程序设计、观念变革等一系列要素的问题，政党协商的制度化过程契合了国家治理法治化的进程。

（二）追问之谔谔：政党协商发展中存在的问题

笔者在调研过程中，经常有党派朋友很困惑地说，民主党派参与的政党协商对决策形成到底有多少作用？客观地说，政党协商在发挥作用方面的确存在 “应然”与 “实然”的差距。而且，人们大抵从统一战线视角上来理解政党协商，而不是从国家治理层面上来把握它，具体表现在参与协商的执政党和参政党代表缺乏一定的协商素养、协商制度不完善、协商程序不精致。

1.执政党和参政党部分干部存在的问题

胡鞍钢曾将中国的政治决策模式概括为 “咨询参与型决策模式”。中发［2005］5号文件指出，政治协商纳入决策程序。可见，政党协商在我国民主政治中的重要地位。但在现实生活中政党协商存在着场面热热闹闹，形式认认真真，过程空空洞洞，结果随随便便的现象。按照《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，政党协商的形式是多样化的，在地方上，“双月座谈会”是比较制度化的协商形式。一般在上年末本年头向党派征求本年度协商议题，几经协商，筛选出六个议题作为双月座谈会的协商主题。从形式上看，几经反复、上下推敲，程序很到位。但是，在这一过程中却有几大“遗漏”。第一，中共官员并没有把议题的相关资料全部告知党派供其参考，党派所了解的只是一些粗疏的情况，做不到非常清晰的知情明政。第二，党派收到本年度议题时，是否对每一议题都群策群力，组织本党派成员进行认真调研并形成对议题的较为完整的认识呢？据调研，看来也没有。大多是开个座谈会收集意见了事。第三，政党协商体现的是对公权力自由裁量权的制约。作为国家形态的民主规范模式延伸的双月座谈会，就应该有合作性博弈的过程，“不怕分歧的观点，就怕沉默的一致”，甚至应该出现议题被否决场面。但纵观在各地的 “双月座谈会”上，党派参与者基本上是对将要付诸决策的议题发表些咨询意见。因此有党派朋友问我，除三峡工程曾被党派否定过，目前，至少在地方上，中共提出的方案从未被民主党派否决掉，这究竟是政党协商的成效还是遗憾？无关乎成效和遗憾，但至少说明执政党和参政党的部分领导在思想理论上并没有把政党协商看成是国家治理的主要形式，是通过协商进行控权的制度化约束，依旧把政党协商纳入统战咨询的范畴，统战层面上的“咨询”与 “咨询参与型决策”是两个概念。

从执政党方面看，首先，部分领导缺乏现代思维，难以摆脱传统决策的路径依赖。部分领导在“高起点、大手笔”思想主导下，认为协商会影响政治效率，如徐根兴指出，有着对时间与速度的焦虑［7］，所以采取了 “走过场”的方式，既能应付制度安排的需要，又能快速落实方案。但在社会转型过程中，传统的方式已经失去效用，同时现代化发展中出现的新的利益群体和社会矛盾，对社会公共产品具有不同的诉求，单靠一个政党来充当民众参与政治的工具显然是不够的，需要多党派作为沟通政府与社会的桥梁，“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题出主意”。这样 “制定的方针政策会比较恰当，即使发生问题也比较容易纠正”［8］。决策失误是造成治理问题的重要原因，政党协商就是避免决策失误的一种民主治理形式，是避免决策浪漫化的好途径。

其次，官本位观念作祟。吉尔说过，民主巩固是将民主的程序镶嵌在基础建设之中，如同一种政治生活方式。政党协商是否已经镶嵌在我们国家制度之中，成为一种常识，一种政治生活的常态呢？显然在 “常识”和 “常态”层面是需要努力的。因为中共党内部分领导存在着 “官本位”意识，民主意识缺乏，甚至很讨厌与党外人士协商办事，认为是一种麻烦，不能自觉地将自己置于制度的约束之下，这对把政党协商镶嵌在国家制度中起到阻碍作用。

从参政党方面看，首先，缺乏政党意识是重要因素。在多党合作的框架中，民主党派的政党意识和政党责任性亟需提升。在政党协商的过程，中共与民主党派都是协商的主体，当然在权力配置上存在着差别，中共享有执政权，民主党派享有参政权，换言之，就是权力与权利的关系。权力与权利平衡运转状况，不但是衡量国家治理现代化的重要标尺，而且也关系到执政党创新能力的发挥。只有从权力结构和权力设置上得到有效制衡，才能从制度上对权力进行有效制约，这也是国家治理现代化的重要内容之一。政党协商就是权利对权力制约的过程，所以协商就是治理的重要形式，它以某种方式预先为权力的实施制定了程序。同时，中共改善治理的最大动力来自参政党和社会力量的推动，没有参政党的参政议政和有效监督，特别是在政党协商过程中进行合作性博弈，很可能会造成创新动力的不足。因此民主党派应该有政党自觉。但从政党协商中产生的一些问题分析，首先的问题是民主党派部分成员缺乏政党意识。有的以一种敷衍态度来参加协商，没有深入的调研和严肃的思考，随便提几条不痛不痒的 “建议”；有的以地方负责人的度量为轴心，选择性地谈些 “建设性意见”；有的则是 “低质量的响应者”，纯粹是 “为赋新曲强编词”。在某些党派干部的认知逻辑中，协商过程只是对权力执掌者的 “领导意志”的诠释和确认，只是显示一种姿态而已。部分党派领导缺乏政党责任心，不能履行参政党的义务和权利，使得政党协商的合法性受到影响。

其次，协商能力缺乏。协商是门专业性很强的政治工作，不但需要视野、思维，而且还需要组织能力和社会活动能力等。民主党派的干部大多数是社会各行各业的精英，专业业务能力极强，但业务精英并不代表是政治精英、社会精英。从成长经历看，他们与中共干部的成长路径具有一定的差异性，特有的经历造就他们长的是技术理性，短的是社会政治理性。善于从技术层面提建议、谈问题，鲜于从社会政治角度来审视协商的内容。从现实状况看，他们大多不是处在管理的第一线，无法对政治经济发展全局性问题有深刻的了解，有些专业性的问题更难以置喙。主客观因素使得他们在组织能力、社会活动能力以及战略思维能力等方面存在着不足。

2.制度不完善，程序设计有疏漏

在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，对政党协商方面提出了制度建设方面的要求。在 “继续探索规范政党协商形式”方面，不但对协商的形式进行规范，而且还对不同协商形式的主持方进行了规范，并强调了政党协商保障机制建设的重要性。这些属于制度和程序方面的建设，是多党合作制度制度化的体现。然而，从国家治理现代化要求和政治文明建设的要求来分析，政党协商的制度化程度还是有一定落差的。

首先，制度制定过于原则，缺乏量化规范。谈到制度，不能不问一个最根本的问题，我们何以需要制度？从根本上来说，制度的目的是为不同利益者建立一种共同利益的最大化。因此，我们需要的制度必然有制度纠错的功能。政党协商的制度安排，必然也包含着纠错的功能。然而，因为过于原则的规定，使得在协商过程中应有的纠错张力转为温情脉脉的情感交流。中发［1989］14号文件对政党协商的内容只是笼统地规定为 “大政方针”“传达重要文件”“民主党派、无党派人士提出政策性建议或讨论某些专题”［9］。中发［2005］5号文件对政党协商（文件称为政治协商）的内容、形式和程序作了原则规定。关于协商内容有了较为明确的规定：重要文件、重要人选、国民经济和社会发展的中长期规划、重大问题、重要情况，等等，都称之为重要，如何纳入 “重要和重大”的范围，文件并没有量化规定。2015年中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》虽然规范了各种协商所承载的内容，但是也是粗线条地进行阐述，如：完善协商的会议形式，就党和国家重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会。于是，各地根据中央文件精神，颁发的各地关于协商的有关细则，也以 “重大”两字一言蔽之。没有具体量化规定，“重大”就如橡皮筋，收缩性太大。协商有适量性要求，那么究竟哪些 “重大”能进入“适量”之中，在一定程度上还是由权力部门裁定了。

其次，关于座谈会的制度安排不当。座谈会是政党协商最为普遍的形式。但这种形式在具体实施中，却存在制度安排不当的问题。以座谈会形式进行的政党协商，是政党之间最直接，也是较为重要的协商。作为执政党与参政党进行座谈协商的具体联系组织与工作落实在统战部，有些地方是由统战部交与党派处负责。这样的安排就会出现两个问题。一是权限运用的制约。拿 “双月座谈会”举例，参与双月座谈的一方是党派成员，另一方是党委和政府部门的实权人物，统战部接受党委的委托进行协调。但在与党委和政府有关部门通气时，在为协商进行材料准备、组织联系、人员通知等方面还是受到种种限制，统战部在准备协商过程中无法对实权部门提出权威性的要求。二是本身能力与履职的要求有较大差距。统战部人员不多，平时的日常工作就非常繁琐，条线多，任务重。除去日常工作又要承担座谈会的具体工作，未免会出现能力不足和精力不够的状况，这在一定程度上会影响座谈会的实效性。

第三，程序设置有虚化现象。哈贝马斯说过，民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。程序，是政党协商的一个重要保障。从目前政党协商的实践看，基本上都设置了程序，协商过程也是按照程序运转。但是，程序设置有基本原则：公开性原则、正义性原则、监督性原则。如果程序抽离了这三条原则，那么，程序虽有，但灵魂没有了，程序虚化了。客观地说，有些地方的确出现了程序虚化的现象。一是对全年的协商议题的确定缺乏严格科学的程序规范。不少地方都在 “两会”后确定了下一年的协商议题，再下发各党派和工商联讨论确定。看起来是走程序确定议题的，但是，这些议题确定的民主性程度有多大，主导者的主观意愿占有多大比重？确定协商议题背后的民意基础如何保证？二是 “政治协商纳入决策程序”是政党协商的一条重要原则。从这条原则出发，协商的内容应该都是与重大决策事项有关，那么进入协商的议题是否都符合 “重大决策”范围？对此又有谁来进行监督？三是协商过程应该包括意见反馈和监督实施两个环节。但事实上这两个环节是比较薄弱的。笔者了解到，反馈是有的，但很少有对反馈的追踪落实，而且走形式的反馈并不在少数。另外，协商的监督机制（包括评价体系）尚未完全形成。协商过程和协商议题的实施缺乏有效的监督。当然，一方面没有明确谁是监督的主体，另一方面也没有可操作性的制度安排，使得在政党协商上的价值追求达不到理想的高度。加之评价体系过于笼统，缺少定量分析，大多是定性评述，弹性过大的评价体系弱化了监督力度。四是在有些协商座谈会上，缺乏真正平等和民主的气氛。比如，在座谈会上，一般都是党委领导人主持开场，会议结束时，又是领导人作会议总结，整个座谈会的聚焦点在中共党政领导人身上。我曾经对此询问过相关人士，提出领导人能不能少点讲话，多留点时间给党派成员。得到的回答是，如果党委领导人缺少讲话环节，会使党派成员认为不受重视。种种问题，都对政党协商的民主化、制度化、科学化的发展起到阻碍作用。

三、以提升国家治理能力现代化为基点，推进政党协商的科学发展

中国的政党在合作的基础上以 “协商促治理”维护和实现社会的最大公约数，践行治理民主。米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——作出的，那么，这种民主体制就是协商的［10］。在中国多党合作制度的框架中进行的政党协商，是兼具价值与形式的民主实践活动。因此，很好地谈论其在实践过程存在的问题并提出解决问题的方法，是提升治理能力的有效途径。

（一）实践之树长青：理论研究要从准宽深三个维度展开

马克思说，理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的本质。所以，理论上的清醒是很重要的。俞可平说，我国政治学界关于协商民主的研究和讨论是最近这些年的事情。我们对协商民主的探索才刚刚开始。在理论上，我们还缺乏系统的理论建构；在实践上，我们还缺乏完善的制度机制［11］。政党协商虽然起步较早，但历程坎坷，理论上也没有很好展开。缺乏思想理论的准备，政党协商在运转过程中出现 “空转”就难以避免。笔者翻阅了近来关于 “政党协商”的文章，发现在政党协商研究上存在着三方面问题：概念不清、视野不宽、不接地气。因此，理论研究概念的准确性、研究视野的宽广性和对政党协商现状的深入调研是非常重要的。

首先，要 “准”。就是理论框架中的概念要准确。理论是实践的眼睛，理论上的混乱必然造成实践上的盲目。首先，在多党合作制度框架下的政党协商，必须有个合理的理论结构，其内部的定义、概念必须清晰，否则就会自相矛盾造成混乱，如有些文章把政党协商理论的提出追源到中共二大，政党协商的实践上溯到第一次国共合作时期国民党与共产党的合作。这种对政党协商进行如此宽泛的理解是极不妥当的。按此逻辑推论，岂不是民国初年统一党、共和党、民主党和国民党在议会中也进行“政党协商”？再大胆点简直可以直指清末资政院的“政党协商”了。概念是理论的组成部分，对概念必须作严谨的定义，不作简单化的假设和浪漫的演义。概念的模糊不利于理论的科学发展，更不利于实践的推进。因此，我们对政党协商理论框架中的概念、范畴、逻辑等要进行很好的研究，力求准确性。另外，对政党协商理论的外部概念也要梳理清楚。政党协商是个过程的聚合，涉及到一系列要素的问题。重视研究和厘清这些外部概念，有利于开发理论资源和进行理论创新。

其次，要 “宽”。政党协商理论的研究要开拓视野，要有世界视野。20世纪后期，西方政治理论的重要发展是协商民主理论的兴起，其协商模式和发展路径与我国的政党协商有不同之处。西方的协商民主虽然有其自身的特点，比如西方协商民主中对 “慎思”的诠释，对 “包容”“平等”“公开”以及对协商参与者的智识能力和道德水平的重视，对协商主体不平等现象的研究等，都值得我们学习和借鉴。诚然，我们不能完全用西方的协商民主的标准来衡量和裁剪我国政党协商的图景，但是我们依旧可以借鉴西方协商民主理论的优秀成果，并对此进行创造性转换的学习和运用。

再次，要 “深”。“深”是指要深入实践，掌握新情况，找准存在的现实问题。“调查”要与 “研究”相结合，这也是马克思唯物主义思想路线在理论研究中的体现。马克思说：“研究必须充分地占有材料，分析它的各种发展形式，探索这些形式的内在联系。只有这项工作完成以后，现实的运动才能适当地叙述出来。”［12］有的研究者只注重 “文献研究法”，甚至从几年前发表的文章中寻找 “理论依据”，把早已解决的问题当成新问题提出来进行讨论。这种闭门造车式的研究方法应该杜绝。研究者要了解政党协商的全过程，既要了解地方党委的情况，也要了解民主党派组织参加协商的情况，要跟踪协商的全过程，准确、全面、透彻地了解政党协商真实状态，掌握第一手材料。同时，掌握了一手材料之后，就要认真地进行研究。此时，既要参考相关文献，也要进行一番把调研的材料进行比较、分析的工作，把零乱的材料系统化，把散乱的认识深刻化，“由此及彼，由表及里”揭示问题的本质，并在此基础上提出自己的见解。

（二）规范与制约的路径：在民主过程中提升制度和程序的能力

哈贝马斯说，公共领域的交流结构减轻了公众决策的负担，因为 “延期决策留给制度化的政治进程”［13］。政党协商建立的交流结构能否对优化决策起到积极作用，修补制度和程序中的漏洞，提升制度和程序的能力是非常关键的。

首先，要避免 “制度错位”的现象，也就是对原有制度进行梳理和修正。自颁布中发［1989］14号文件和［2005］5号文件后，从中央到地方都制定了不少关于政党协商的制度和规定，政党协商走上了规范化之路。但进入新的制度环境后，在1989年和2005年制定的一些制度和程序，极有可能会产生制度时间与空间相对不一致的现象。比如大多数地区在 “双月座谈会”的程序设置中，都有执政党领导在会前动员、会后总结的安排，现在看来完全可以省略这一环节。类似种种，不一一例举。

其次，要完善政党协商的制度和程序。习近平指出，政治协商，主要是中国共产党同民主党派协商。协商就要诚心诚意，认认真真、满腔热情听取意见和建议，不能想起了、有空了、拖不过去了才协商。要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论交流的平台和机会。协商中不要各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。要在新的环境中发挥政党协商的作用，完善相关制度和程序是非常重要的。一是要扩大民主党派的知情渠道。在程序设计上保证参政党获得资源的途径的畅通，目标要明确。参与的各方能够有平等的机会以接触有关议题的信息。如果没有宽畅的信息渠道，参政党的协商能力就会打折扣，协商就不能做到平等，这样的协商也失去了实质意义。同时，要对 “情况通报”制度作具体规范，不但要有情况通报的规范，也要有对情况不作详细具体通报的处理，笔者认为可以 “渎职”来处罚。二是建立健全政党协商的反馈机制和监督机制。政党协商应该是一个过程，协商过后需要回应、反馈和修正。如果把协商看成随着座谈会的结束而使命完成，这实际上也是程序虚化的表现。真正的协商必须有回应性，也就是反馈机制。如果没有回应性，根本就不是协商，只能是通报会和解释会。因此，对政治讨论的内容认真地进行回应，也是政党协商的组成部分。协商的回应性对决策的科学化和民主化是有益的推动。

是否具备有效的监督机制，这是检验政党协商民主性、科学性的又一重要标尺。政党协商是治理民主的实现形式，“不仅在事后对政治权力的行使进行监督控制，而且以某种方式预先为行政权力的实施编制好了程序”［14］。因此，政党协商不仅是对权力制约的制度安排，也是将 “民意输入”转为“政策输出”的过程，体现了执政党 “执政为民”和参政党 “参政为民”的价值取向。是否做到，必须通过监督机制才能保证。建立健全有效的监督机制，一是要透明公开，每次协商都应该通过相应媒体报道，交给民众评议，压缩党政机关自由裁量的空间。二是要有辩论平台。为什么要协商，就是代表不同利益群体审议决策议题。差异性是协商的一个前提。因此，要设置程序清晰、公开和辩论机制，适度辩论也是监督的一种方式。三是要有明确的评价体系。每次协商都要有较为具体的评价体系，由相关的民主党派成员和无党派人士对形成的决策进行评价检查，再把评价结果公布于众，由相关民众来检验协商的成果。只有建立健全监督机制，不但可以避免政党协商走过场的现象发生，也使执政党和参政党（主要指各级地方组织）对提高自身能力有紧迫感。

国家治理作为一种政治管理，是通过合作、协商，在管理过程中改变了权力运行的单一性轨迹，呈现出多向度的状态，在某种意义上扩大和增加了政治参与的广度与深度。治理民主是中国政党政治的特点，政党协商不但是中国合作型政党制度的根本属性，也是其运行的基本形式。提升了政党协商的科学性和民主性，也就夯实了国家治理体系的制度基础。

［1］徐显明.国家治理现代化关乎国家存亡［N］.学习时报，2014-11-17（06）.

［2］彭正德.中国共产党执政方式：类型、演进及改革取向［J］.社会主义研究，2005（01）：57-61.

［3］谢志岿.转型期社会问题与国家治理创新［J］.中国政治，2011（10）：9-13.

［4］杨爱珍.论多党合作中的政治协商［J］.湖北省社会主义学院学报，2006（02）：24-27.

［5］刘东杰.现代治理要求权力与权利的平衡［N］.学习时报，2014-12-01（04）.

［6］萧超然.中国多党合作与政治协商制度专题资料汇编［M］.北京：华文出版社，1997.

［7］徐根兴.防止决策浪漫化［N］.学习时报，2014-10-07（06）.

［8］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1993：273.

［9］燕天甲，等.多党合作的纲领性文件［M］.北京：中国文史出版社，1990：7.

［10］陈家刚.协商民主引论［J］.马克思主义与现实，2004（03）：26-34.

［11］俞可平.中国特色协商民主的几个问题［N］.学习时报，2013-12-23（03）.

［12］马克思恩格斯文集（第 5卷）［M］.北京：人民出版社，2009：21-22.