社区养老模式发展现状探析

殷婕

（中共乐山市委党校，四川乐山614000）

社区养老模式发展现状探析

殷婕

（中共乐山市委党校，四川乐山614000）

随着我国人口老龄化、高龄化、空巢化等趋势日益明显，家庭的核心化和小型化使传统的家庭养老功能日益减弱，老年人社会养老服务需求增加，倒逼社会养老服务业向规模扩大化、服务类别多元化、服务层次高标准化方向发展。社区养老较之机构养老和传统家庭养老更符合中国人的养老习惯和心理特征，满足老年人多样化的养老需求，能够有效应对我国未富先老的基本国情，缓解我国养老资源紧缺的现状，符合中国未来养老的发展趋势，成为有效应对人口老龄化的必然选择。

社区养老；居家养老；机构养老；社会养老服务体系

由民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》显示，我国60周岁及以上人口达2.12亿人，占总人口的15.5%，65岁及以上人口1.38亿，占总人口的10.1%，我国已经从成年型人口国家转变为老年型人口国家。随着家庭规模的小型化、核心化，丁克家庭、单亲家庭、空巢家庭、单身家庭等多种家庭类型数量增加，传统家庭养老功能减弱，迫切要求建立与养老服务需求增加、家庭结构变迁相适应的社会养老服务体系，社区居家养老服务模式成为该语境下的一个合理选择。

一、新时代背景下养老格局的变化

（一）计划生育政策导致养老负担的加重

1973年我国开始施行计划生育政策，使城镇和乡村出现了大量的独生子女家庭，2人、3人家庭成为家庭类型主体，农村户平均规模2.79人，城镇户平均规模2.63人，核心家庭占各类家庭总数的六成以上。进入21世纪后，独生子女父母逐步步入老龄，普遍面临着“上有老，下有小”的双重压力，独生子女家庭父母养老问题的突出性与家庭人口资源的有限性矛盾凸显出来，尤其是随着独生子女间的结合，4—2—1家庭结构的形成，独生子女家庭更是面临赡养四个老人的压力，使他们处于心有余而力不足的困境，社会养老服务需求不断增加。

（二）城镇化和工业化带来农村空巢家庭的增加

城镇化使大批农村青壮年劳动力转移到城市，冲击了农村传统的居住结构，出现了大量的空巢家庭和留守老人，“中国农村老龄问题研究”课题组在其报告中指出，我国现今农村老年人口规模是城市的1.69倍，65岁以上农村留守老人达4000万。2015年5月国家卫计委发布的《中国家庭发展报告（2015年）》中显示，家庭剩余人口在农村形成了一种特殊的家庭形态——留守家庭，留守老人占农村老人的23.3%，50岁以上及有子女的调查对象，其子女或子女配偶均不在本户居住的空巢家庭占40.3.%；感觉目前养老没有困难的农村老人比例比城市老人低13个百分点，47%的农村老人认为钱不够花，42.3%认为病痛较多，均高于城镇10个百分点。农村大量空巢家庭的产生，让家庭养老功能弱化，迫切需要大力发展社会化养老服务以满足日益增长的养老需求。

（三）“未富先老”造成养老产业发展的滞后

我国是在经济不发达状况下进入老龄化社会的，面临着老年人口比重上升和养老保障压力增大的双重挑战。社会化养老需求和老年人消费需求的日益增加，给我国养老产业的发展带来了巨大机遇，2015年我国老年人的养老服务市场需求达到1.2万亿元，2050年将达到5万亿元。但与之相对的是，我国的养老产业由于政府和社会投入不足，资金来源缺乏，加之养老产业发展制度不够完善，养老产业体系尚未完全培育起来，养老产业的发展仅停留在对老人基本需求满足上，缺乏精神文化需求方面的开发，产业定位不明晰，对老年用品、服务和休闲文化领域市场细分程度较低，造成养老产业的发展现状与老年人实际需求差距较大，难以应对中国快速的老龄化进程。

二、社区养老成为符合中国国情的必然选择

老龄化趋势的不可逆转、养老需求的不断增加与现阶段养老服务能力的严重不足，让中国社会养老面临严峻形势，这需要建立起适合中国国情的新型养老格局，社区养老方式作为符合中国国情的养老模式，成为首选。

2011年，国务院出台了《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》，提出了构建“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的社会化养老服务体系目标。“9073”养老模式成为未来中国社会养老服务体系的基本框架。2014年，《中国社会保障发展报告（2014）》绿皮书中指出，未来养老方式以社区养老为首选。“社区”将发挥联系家庭与机构的纽带作用，弥补家庭照料功能弱化和社会机构养老资源的不足，实现老年人在自己熟悉的社区环境里安享晚年生活，在具有家庭养老的精神慰藉优点的同时，让老年人享受社会化、专业化、市场化服务，这既符合中国国情和传统文化，也是未来养老方式的发展趋向。

（一）机构养老难以满足我国巨大的养老需求

家庭养老功能的弱化，让老人对入住养老机构的需求越来越大，但与此同时，随着市场经济的深入发展以及政府办养老的公益性质的凸显，原来由政府和企业承担的部分养老服务职能，被民办养老机构所取代。与巨大机构养老需求相对应的是，社会化养老服务体系又远远没有跟上社会养老服务需求的膨胀速度。2015年中国老龄科学研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》中指出，我国养老机构存在定位不清、结构失衡、服务滞后、监管乏力等问题，养老机构发展政策落实不到位、民办养老机构的发展空间被挤占。

1.公办养老机构床位数供不应求。目前，我国公办养老机构在院人员多为民政对象（农村“五保”、城市“三无”及其他民政救济对象），根据《四川民政统计年鉴上册（2015）》，老年人与残疾人服务机构年末在院人数为307229，其中自费人员仅占总人数的7%（见图1），该现象在农村尤为突出，农村养老服务机构年末在院人数为265175人，其中自费人员比例仅为3.2%。与此同时，农村敬老院数量也在逐年下降，2014年底，我国有城市养老服务机构7642家，农村养老服务机构20261家，与城市养老服务机构数量逐年上升形成鲜明对比的是，农村养老机构仅在2014年较2013年数量就下降了33%，工作人员数下降20.7%，床位数下降了19.5%，较之城市，农村养老资源紧张问题更为突出。

图1　收养性机构年末在院人员构成情况

除公办养老资源本身供应不足外，我国公办养老机构服务定位不准确也加剧了社会老人“一床难求”的境遇。公办养老机构是由国家出资兴办的福利性养老机构，具有公益性质，居住条件和居住环境比较好，养老配套设施完善，养老服务人员服务水平及素质都比较高，收费标准也比较低，成为众多有入住养老机构需求的家庭的首选。但由于长期在管理上对收住社会老年人缺乏明确的身体状况、经济状况的界定，一些低龄、健康、经济条件较好的社会老年人长期占据公办养老机构床位，而真正需要高质量养老服务的失能老人、经济困难老人被排除在公办养老机构之外，服务对象错位。理性选择的优先性、床位数量的有限性、运作方式的非透明化，导致公办养老机构的床位经常是“一床难求”。

2.民办养老机构有效需求不足。一方面，民办养老机构构成不合理。处于市场两端的豪华型养老机构和设施简陋的养老机构较多，真正符合大多数老年人的中档养老机构所占份额较低，民办养老机构格局呈现两头大、中间小的“哑铃形”，直接导致大量老年人的有效需求得不到满足。另一方面，民办养老机构经营困难。养老机构的特点是投资大、见效慢、利润低、风险大，大型养老机构投资预期回收周期为10年以上，随着租赁费用、人工成本逐年递增及土地纠纷等问题的出现，部分民办养老机构赢利能力下降，运营发展比较困难。民办养老机构有效需求不足、养老服务目标群体定位不准、经营不善等问题的同时存在，导致超过三成的民办养老机构入住率都不到70%。

（二）社区养老更适合我国老龄化的基本国情

1.社区养老是对传统家庭养老方式的部分替换。目前我国仍有90%的老人选择居家养老的方式，2010年中国老年人状况追踪调查结果显示，有高达86.6%的老年人表示不愿意入住养老院。社区养老指的是在家庭成员（包括子女、配偶以及老年人自己）提供经济供养和生活照料的基础上，由社区、社会组织、企业和志愿者个人为老年人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等养老服务，是对传统居家养老方式的补充。我国现在提供的居家养老正是在社区服务的基础上发展起来的，可以让在家的老人享受更全面、多样化的养老服务。

社区养老服务较之机构养老的优势体现在它更加符合中国人的养老习惯和心理特征。中国社会的基本特征是“差序格局”，人与人之间的关系，是以亲属关系为主轴的网络关系，每个人都以自己为中心结成网络。社区养老能够有效整合地缘和血缘关系，老人在以社区为单位建立的幸福院、日间照料中心能够同熟悉的邻居、朋友、亲戚聊天、拉家常，从而消除寂寞和孤独。较之机构养老所面临的新的居住环境和人际关系带来的孤独感，它维持了老年人长期以来形成的生活习惯，满足了老年人的心理需求，有助于他们消除陌生感和不安全感，有利于老年人安度晚年，也更易被老人们所接受。

2.社区养老是对“未富先老”基本国情的有效应对。目前在我国中西部欠发达地区，城镇职工的退休金还达不到退休后能够进入比较好的养老院安享晚年的条件；而农村老年人基本没有收入来源，在子女也处于经济困难的情况下，社会化养老无从谈起。社区养老方式较之机构养老具备收费低廉的优势，且对失能老人每人每年有不低于300元的政策性补助，对于不具备入住养老机构的老人而言，可满足部分养老需求，在一定程度可以缓解了“未富先老”的压力。

3.社区养老是对养老资源紧缺现状的缓解弥补。2014年，我国每千名老人有床位数27.2张，与提出的十二五末“每千名老人拥有养老床位数达到30张”的目标尚有60万张的缺口。较之养老机构动辄上百万的投资成本，社区养老方式能够用较低的投资成本获得巨大的养老收益。以建设城乡日间照料中心为例，浙江省金华市金东区在2012年投资3000万元建成了129家养老中心，覆盖全区2万多名老人，而如果用这笔钱去建敬老院，最多能建5家，可安置老人600多人。社区养老具备的投资成本低廉、辐射范围广的优势，可以让老年人在不占用养老机构紧张床位资源的同时，享受到相关的养老服务，在一定程度上弥补养老资源不足的缺陷。

4.社区养老是对养老护理需求增加的解决路径。根据北京市的一项调查结果，需要社区服务人员上门服务的老年人所占比重，在60-69岁老年人中占64.61%，在70-79岁的老年人中占68.55%，在80岁及以上老年人中占69.84%。可见，需要社区服务人员上门服务的老年人所占比重，随着年龄的增大而提高。面对我国失能老人多、高龄老人多，空巢老人多的“三多”现状，由已经建立了信赖的社区工作人员开展上门服务既可以满足老年人的基本需求，也能有效减轻家庭成员的生活照料重担。

三、社区养老发展所面临的严峻挑战

在我国家庭和社会均无法完全承担养老服务功能的背景下，社区养老以其兼具家庭养老精神慰藉优势同时符合社会化养老的趋势，重要性日益凸显。但目前我国社区养老水平低下、资金不足、人员缺乏等问题相当突出，急需加大政府扶持力度和提高社会关注程度。

（一）社区养老难以满足老年人多元化的养老需求

社区养老是否能够充分发挥其作用，主要在于其是否能够满足老年人的多元化需求。“我国养老保障体系应对人口老龄化挑战的对策研究”课题组在对北京市社区养老供求关系的分析中指出，“社区养老服务水平还比较低，发展不平衡，难以满足老年人需求，这与快速增长的老年人口及其日益增长的养老需求不相适应。”

养老服务设施的设置方面，城市和农村都表现为老年活动中心和运动场地的设置比率相对较高，而托老所、老年大学的设置则较少。其中，城市社区养老服务设施的覆盖率普遍高于农村，尤其是在托老所、老年大学设施设置方面差距明显，城市社区养老服务项目的供给明显较农村充分。养老服务设施的利用情况方面，社区活动项目中，除参加运动健身和老年活动中心外，参加老年大学、托老所服务的老人比例均较低，使用过托老所服务的比例仅为4.9%，老年大学的参与率也只有26%。养老服务设施的供给和需求的平衡方面，除了上门做家务出现服务过剩的状况外，其他老年人最为急需的社区服务，如医疗、精神慰藉、权益维护方面，尚不能有效满足老年人需求，尤其在康复治疗、法律援助以及聊天解闷服务方面，农村社区服务缺口大于城市社区，城乡社区养老服务的发展严重不均衡。

（二）社区养老资金投入力度不足

在我国，由于社区养老服务是在政府指导下发展起来的，政府财政拨款是主要资金来源，较之世界其他国家多样化的资金来源，渠道单一。仅靠政府投入的单一模式无法满足社区服务日益扩大的需求，导致养老服务供给不足。因此，探索建立社会筹资、个人捐赠多元化的资金来源可持续性机制迫在眉睫。

（三）社区养老人员队伍建设水平不高

目前提供社区服务的人员主要是社区工作人员和志愿者，均缺乏专业的养老照护和医疗经验，队伍本身也存在较大的流动性，社区卫生院难以发挥应有的作用，多数老人对社区的医护水平仍持怀疑态度，除一些常见疾病外，他们宁愿“舍近求远”，到较大的医院排队就医。

四、社区养老是未来中国养老的发展趋势

（一）政策支持推动社区养老成为未来中国养老的首选

2002年，大连市率先开展了居家养老服务的尝试，在街道社区设立居家养老院，为老年人提供日常生活服务。2008年1月，全国老龄办、民政部等10部委共同出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是我国政府部门第一次出台专门针对居家养老服务体系建设的纲领性文件，提出到“十一五”末，力争80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。该文件有力的推动的全国各地居家养老服务业的快速发展，随后，北京、上海、天津、广州、杭州、青岛、大连、哈尔滨等地纷纷建立居家养老服务中心和社区助老服务社，服务对象也从原来的面向困难的孤寡老人和有特殊贡献的老人，逐步扩大到全部老年人，社区养老服务人员逐步走向专业化、职业化。2011年2月，国务院出台了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，提出到2015年居家养老服务网络基本健全的明确目标，在城市社区打造居家养老服务平台，在农村以乡镇敬老院为基础，建设日间照料中心和短期托养的养老床位，向留守老人及其他需要照顾的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。此后，国务院又出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，各地也纷纷提出了本地区的养老服务体系实施意见和建设方案，其中，北京的“9064”和上海的“9073”是具有代表性的两个方案。

2014年，四川省人民政府颁布了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，提出到2017年，养老服务覆盖所有居家老年人，养老服务设施覆盖90%以上的城市社区，75%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立养老服务设施和站点，以社区为支撑的养老在我国养老服务体系中的基础性地位日益凸显。

（二）投资加大促使社区养老成为未来中国养老的主流

表1　社区留宿和日间照料中心床位数（万张）

图2　2010-2014年各类养老机构数量增长情况（单位：张）

根据2014年社会服务发展统计公报，2014年末，我国各类养老床位为577.8万张，比上年增长17.0%，其中社区留宿和日间照料床位187.5万张，比上年增长190%（见表1），社区留宿和日间照料床位增长速度远远超过各类养老床位数的平均增长速度。除此之外，2010年至2014年，全国各类养老服务机构数量不断增加（见图2），其中，2014年增长幅度大幅增加，究其原因，在于社区养老服务机构和互助型养老设施的数量的剧增，在2014年的全国51970个各类养老服务机构中，养老服务机构有33043个，社区养老服务机构18927个，占各类养老服务机构的36%，社区养老机构占各类养老机构比例的增加，源于2014年各地将社区养老机构建设纳入到了民生目标任务考核范围内，扶持力度的不断增加，逐渐成为各类养老服务机构中的主流。

四川省2015年初下达的《四川省2015-2017年养老服务体系建设重点任务安排》意见中，确定2015-2017年每年新增公办养老机构床位7000张，支持民办机构每年新增床位4.3万张，每年新建城市日间照料中心1600个，农村日间照料中心900个，到2017年，实现90%的城市社区，50%的农村社区建有社区老年人日间照料中心。其中，“公办养老机构新增床位每张政府平均投资不低于4万元，民办机构新增床位每张政府资金补助不低于1.1万元。对城市社区日间照料中心建设每个补助30万元，农村社区日间照料中心建设每个补助25万元。”从政策入手，确保各类养老机构有充足的资金支持。

（三）多管齐下助推社区养老成为未来中国养老的方向

除了需要政策支持和资金保障外，还需多管齐下优化养老服务格局，积极应对人口老龄化和养老保障压力的增加，建立健康有序的中国特色社区养老服务体系。

1.优化养老服务供给结构。全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，使广大老年人养老服务需求基本得到满足。在机构养老方面，明确公办养老机构的公益性质，积极推动养老机构分类改革，在公办养老该机构床位紧张的背景下，明确公办养老机构的定位和服务对象标准，建立统一的老年人入住养老机构评估标准，扩展公办养老机构为政府兜底的职能，为社会上更多失能半失能老人提供入住服务。在社区养老方面，丰富社区养老服务内容，提升服务水平，为老年人提供更多定制化、个性化的服务，尤其立足解决本社区、附近街区的中低收入、半失能老年人的养老问题，严格按照人均用地不低于0.1平方米的标准，分区分级设置养老服务设施，大力发展社区照料服务，推进日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施建设，提高社区老年服务设施的使用频率。

2.推动医疗卫生和养老服务结合。慢性病已成为影响老年人自理能力的一个主要因素，成为我国老年人群体的主要卫生保健问题，要优化养老服务供给结构，就需要全面进一步推进医疗卫生与养老服务相结合。2015年11月，国务院办公厅转发九个部委联合颁布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，意见指出，到2017年，中国医养结合政策体系、标准规范和管理制度初步建立，符合需求的专业化医养结合人才培养制度基本形成，建成一批兼具医疗卫生和养老服务资质的医疗卫生机构或养老机构，逐步提升基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力。到2020年，符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系基本建立，医疗卫生和养老服务资源实现有序共享，覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成，基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力明显提升。要将基层医疗卫生机构作为提供居家养老服务的重要方面来抓，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，从而为老年人提供连续性的服务。

3.提高养老康复护理专业化服务水平。政府及社区应定期组织居家养老服务人员进行系统的培训，完善政府主导、社会参与、自愿者加入的社区居家养老服务机制，使社区护理人员能够提供更广泛、专业的养老服务。一方面，高校特别是医学院可以开设专门针对老年人照护、康复方面的相关专业，为巨大的养老市场提供人力支持和智力支持，另一方面，积极鼓励社区康复护理人员去考取照护康复类职业资格证书，为老年照护、康复、护理等开展更专业化的服务。

［1］关信平，赵婷婷.当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析［J］．西北大学学报，2012（5）.

［2］姜向群，郑研辉.社区养老服务的供需失衡问题及对策研究——以北京市为例［J］.社会建设，2015（4）.

［3］李文管，邓旭杰.我国人口老龄化背景下的养老困境及解决对策［J］.山西高等学校社会科学学报，2016（1）.

［4］青连斌.我国养老服务业发展的现状与展望［J］.中共福建省委党校学报，2016（3）.

责任编辑：康璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.05.18

1009-6922（2016）05-68-05

2016-07-26

殷婕（1988—），女，四川宜宾人，硕士研究生，中共乐山市委党校行政管理学讲师，主要研究方向：社会学。