突发事件预警与法律对策研究

齐雪松

（东北财经大学，辽宁 大连 116025）

突发事件预警与法律对策研究

齐雪松

（东北财经大学，辽宁 大连 116025）

我国的突发事件预警机制尚处于萌芽阶段，法规规则的不健全以及执行偏差使其难以发挥本应有的作用。本文以法律的视角对突发事件预警机制的基本内容以及我国的实定法规定，对我国突发事件预警机制的完善进行有益探索。

突发事件预警机制；协调

一、突发事件预警综述

突发事件预警是指在在突发事件发生后，预警主体采取各种必要方式及时发布预警信息，从而最大程度上降低突发事件消极影响的行为。目前我国突发事件预警机制的法律基础为《突发事件应对法》第三章第四十二条至第四十七条之规定，其就突发事件预警等级、紧急应对措施、突发事件报告、突发事件预警的调整和解除等内容做了较为全面的规定。其中值得特别注意的是该法第四十六规定了县级以上各级人民政府及其有关部门的“越级上报权”，这在我国的立法体例中是极为少见的，可见突发事件应对的紧急性。

二、我国突发事件预警机制存在的问题

（一）预警主体不作为。

预警主体的不作为是导致突发事件发生的重要原因，根据2003年10月到2005年2月对重庆部分大中城市相关部门进行的问卷调查与访谈的结果来看，73%的人认为存在着“轻防重救”的倾向，而导致了众多本可以通过规范的监测预警避免的突发危险发生。及时、准确、全面的发布突发事件预警信息既是《突发事件应对法》赋予预警主体的职权，也是其应当履行的义务。然而在实践中，各级人民政府及其有关部门往往对事前预警工作重视程度不足，导致诸多可以避免的突发事件损害的发生。尽管《突发事件应对法》第六十三条第一款至第三款规定了违规预警以及怠于预警下的相关人员的法律责任，然而作为事后处罚其对于损害的弥补无益。且从实际效果来看，上述处罚也难以实现“一般预防”的法律效果。

（二）既有法律体系尚需协调。

在《突发事件应对法》制定出台之前，为应对各种突如其来的自然灾害事故、生产安全事故、 社会治安灾害事故和其他突发公共事件，针对管理对象的不同我国业已制订了众多法律法规。这些法律制定时间、制定背景，乃至法律的篇章结构、所采用的立法技术都有极大的差别，其对于预警机制的规定也各不相同，主要包括两种情况。其中部分法律文件中明确提及预警机制；部分法律文件虽未明确提及预警机制，但设置了“紧急措施”、“宣布进入紧急防汛期”等诸多类似制度。

（三）实践中的其他诸多问题。

首先，预警职能交叉的预警主体各自为政，未形成有效的联动机制，部门之间的信息分享及沟通机制尚不健全，从而一方面导致了预警效率地下，另一方面导致预警成本提升。其次，社会公众对突发事件预警的参与程度及认可度仍然较低，国家突发事件预警信息发布系统（“国家预警发布系统”）的功能尚未完全发挥。尽管“国家突发事件预警信息发布网”推出了计算机预警插件、电脑客户端、数据共享等方式鼓励公众接入，但公众对其认知度仍然较低。再次，预警主体对于人为原因突发事件，特别是突发群体性事件的处理往往不尽如人意。

三、法律对策分析

（一）完善突发事件预警追责机制，注重实害前的预警监督。1.完善突发事件预警征兆信息报告回馈机制。据有关的调查统计显示，重大突发事件的信息来源，48%是新闻媒体， 23%是下级相关部门， 22%是社会大众（投诉、举报）， 20%是上级领导。社会公众往往接近于潜在危机现场，在提供预警征兆信息方面具有重要作用，故《突发事件应对法》第三十八条第三款规定了社会公众（公民、法人和其他组织）对于突发事件的报告义务。法律关于“回馈机制”内容的规定至少应包括以下内容，即报告方式、报告的要素、接收报告的主体、预警主体向报告人的回馈期间及回馈内容、报告及报告回馈的社会公示等内容，因此这方面需要加强。

2.实现预警主体工作信息公开，加强社会监督。突发事件预警工作与社会公众益紧密联系，故应保障社会公众的“知情权”并由公众对突发事件预警工作进行社会监督。《政府信息公开条例》将信息公开分为“依申请公开”和“依职权主动公开”两种方式，而突发事件预警信息涉及不特定对象的切身利益，依该法第九条的规定应将其纳入“依职权主动公开”的范围。为了维护既有法律体系的稳定，应当在《突发事件应对法》中明确规定突发事件预警信息的公开程序以及相应的社会监督适用或者参照适用《政府信息公开条例》的规定。

3.其他国家机关的监督。预警主体的内部监督及社会监督都有其难以克服的弊端，预警主体的内部监督难以保证公正性，而社会监督繁杂的程序则导致效率难以得到保证，故在二者之外需要其他国家机关对突发事件预警予以监督。这些国家机关应当包括各级监察部门、上级人民政府，此外人民检察院作为法律监督机关应赋予其监督职能，从而督导预警主体积极、合规的履行职责。

（二）梳理相关法律体系。

我国已针对不同类型的突发事件处理分类制订了若干法律法规，在《突发事件应对法》生效后也制订和修改了《食品安全法》等法律法规。明确这些单行法律与《突发事件应对法》中交叉调整范围的适用规则很有必要，且必要时应当对单行法律的局部进行调整，使其与《突发事件应对法》在法律术语适用、预警主体、预警制定和发布程序方面实现一致。对于应对特定突发事件的专门法规在预警机制及应急措施等方面应当允许其作出变通规定。

（三）提高突发事件预警机制立法的科学性。

突发事件预警是一 个多学科交叉的领域，在立法中要注重吸收其他学科了理论成果，对于危机预测、社会行为预测、损害减免等方面有诸多帮助。譬如引入社会心理预警系统，其一方面可以帮助各级政府部门领导者预防因民众的行为不当发生的灾难，或者当危机事件发生后，提供有效的危机管理的预案把损失控制到最小的程度另一方面通过科学的舆论引导或心理辅导，帮助民众在危机事件中梳理复杂的社会信息，从容应对。

［1］龙红，梅灿辉. 我国食品安全预警体系和溯源体系发展现状及建议［J］.现代食品科技.2012（09）.

［2］黄顺康. 公共危机预警机制研究［J］.西南大学学报（人文社会科学版）.2006（06）.

D631.19

A

1671-864X（2016）10-0090-01

齐雪松（1992-），女，汉族，辽宁朝阳人，硕士研究生在读，东北财经大学，法律（非法学），研究方向：国际经济法。