PPP项目资产证券化的政策法律依据及作用

张文京　郑宏宇　杜丽娟　邓劲松

（北京德恒律师事务所，北京 100000）

PPP项目资产证券化的政策法律依据及作用

张文京郑宏宇杜丽娟邓劲松

（北京德恒律师事务所，北京 100000）

2016年8月10日，国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作的通知》（发改投资【2016】1744号）。明确提出：“推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与”。1744号文再一次提出了PPP项目的资产证券化问题，明确表达了国家政策层面对PPP项目资产证券化的鼓励和支持。对此，笔者认为，在PPP项目落地和执行中，项目融资和社会资本退出问题是突出的难点。而资产证券化的基本要求与PPP项目的特征有着天然的契合，能有效破解难题，推动PPP项目的顺利实施。本文特就PPP项目资产证券化的有关问题展开浅述，以期探讨和指正。

一、PPP项目资产证券化的政策支持和法规依据

除上述1774号文之外，主要还有：

1.2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号），在“创新融资方式，拓宽融资渠道”一节中，明确提出“大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目”，以及”推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化”等。该意见中的资产支持计划和企业应收账款证券化就是为PPP项目资产证券化提供的顶层设计。

2.2014年12月24日，证券投资基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，该指引的附件《资产证券化基础资产负面清单》第一条规定：“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产（不得作为资产证券化基础资产）。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式（PPP）下应当支付或承担的财政补贴除外”。亦即，PPP项目中政府对社会资本支付的付费和补贴款项可以进入资产证券化的基础资产池。

3.2015年4月25日，国家发改委等六部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委令第25号），该《办法》第24条提出：“国家鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等”。其中，资产支持票据（ABN），是非金融企业以所拥有的基础资产未来所产生的现金流作为融资还款支持，在银行间债券市场发行的、约定在一定期限内还本付息的债务融资工具，属于资产证券化的一类产品。

在资产证券化中，要求基础资产的界定要有明确的法规依据。而上述规定已明确PPP项目收费收益权可以作为基础资产，这为在PPP领域开展资产证券化业务奠定了基础。

二、资产证券化融资对PPP项目的适用性

作为政府与社会资本的合作模式，PPP是指在政府负有提供责任的公共产品和公共服务领域，政府通过竞争性方式选择社会资本，并授权社会资本投资、建设特定基础设施和公用事业项目。建成后，社会资本通过一定期限的运营和收费收回投资并获取合理回报，期限届满后无偿移交给政府。合作过程中，政府负责全生命周期内的监管和绩效考核付费等。PPP项目中，项目公司在经营期内通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴等保有持续、稳定的现金流。

资产证券化是指，将流动性较差但可以产生可预测、可持续未来现金流的基础资产，通过法律手段真实出售给专门设立的特殊目的实体（SPV），实现和原始权益人资产的风险隔离。继而通过一定的结构设计，将基础资产现金流拆分为不同信用等级和期限的证券产品，并出售给合格投资者。管理人用发售所得的资金支付基础资产的购买费用。此后，再用基础资产产生的现金流支付投资者的投资本息。在资产证券化中，基础资产有稳定的、可预测、可持续的现金流是核心要求。

从上述概念中可知，PPP项目能够产生现金流收益，与资产证券化的基本要求契合。一般而言，在PPP项目实施方案中，都要求在项目交易结构的回报机制中，对项目未来的现金流做出财务测算，包括现金流出、现金流入和净现金流等数据。同时，要对财政的承受能力和财政支出责任等做出论证，并要求纳入财政预算审议，以保证政府付费的确定和落实。这些都是PPP项目现金流可预测、可持续和稳定的保障，是PPP项目资产证券化的基础。

三、PPP项目资产证券化的意义和作用

一般认为，资产证券化作为一种融资方式，有以下特点：

1.原始权益人可以通过转让基础资产提前收回投资和收益；

2.由于是以基础资产的现金流收益作为发行证券的基础，原始权益人转让基础资产后，证券产品的发行原则上只关注基础资产的信用，与原始权益人自身的企业信用关联不大。而通过信用增级措施，基础资产可以获得比原始权益人更高的信用评级，具备更优更好的发行条件。

3.由于基础资产已由原始权益人转让给SPV，已不体现在原始权益人的资产负债表中。所以，基础资产融资对原始权益人来说属于表外融资，不会增加原始权益人的负债。

资产证券化融资的上述特点，对PPP项目有着积极的作用和意义，主要是：

1.在合作周期很长（一般是10-30年）的PPP项目中，社会资本方通过资产证券化运作，可以提前收回投资，实现抽身而退。在国家发改委等部委的相关规定中，就是把资产证券化作为社会资本的一种退出安排。而如果能解决好社会资本的退出问题，消除他们的退出顾虑，就能更充分调动社会资本投资PPP项目的积极性，更好地推动PPP项目的发展，这是相辅相成的。

2.PPP项目中，项目公司一般是在采购程序完成后才组建的。不仅时间短，而且资产少，可变现度差，银行授信额度低，融资条件不好。虽然从理论上说，PPP融资也属于主要以项目收益为基础的项目融资而非企业主体融资，但由于项目资产仍然在项目公司名下，没有出表和实现风险隔离，因而并没有提高项目资产的增信等级和融资条件。而正如上述，资产证券化融资具有表外融资的特点，有独立的风险隔离功能，能够更好地发挥基础资产的融资作用，达到融资的最大化。同时，也不会增加项目公司的负债，不会挤占项目公司的融资额度和空间。

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1671-864X（2016）10-0083-01