社会救助在精准扶贫中的地位与着力点

◎江治强

社会救助在精准扶贫中的地位与着力点

◎江治强

随着2020年全面建成小康社会目标节点的临近，扶贫开发进入攻坚阶段，其中的重中之重就是要让缺乏自身发展能力的贫困人口获得可持续的生计保障，使之彻底摆脱贫困。为此，必须充分发挥社会救助制度的优势与作用，为所有贫困人口全部脱贫提供托底保障。

一、社会救助在精准扶贫中具有不可或缺的重要作用

贫困是制约全面建成小康社会的重大障碍。从上世纪80年代开始，我国为消除贫困开展了大规模的扶贫开发行动，进入新世纪以来，又不断针对贫困形势的变化，顺应贫困人口对改善民生的期待，进一步改革各项扶贫政策和机制，将扶贫方略从重视区域性和整体扶贫开发转变为更加突出精准施策、靶向治理。目前新的扶贫方略主要包含特色产业脱贫、劳务输出脱贫、教育脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫等九项重大举措，这当中需要以扶贫对象自身具有自我发展能力为前提的“造血式”措施占多数。“造血式”扶贫是贫困人口稳定脱贫的根本之计，但是对于罹患疾病、因残疾或年老等原因导致自身发展能力不足的贫困人口而言，“造血式”扶贫措施难免作用有限。如何将缺乏自身发展能力的贫困人口拉出贫困陷阱是扶贫攻坚的一大难题。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，提出了农村低保和医疗救助脱贫的战略部署，为解决这一难题指明了方向。

农村低保和医疗救助是我国社会救助体系的重要构成，除了这两项制度之外，还包括特困人员供养、灾民生活救助等多项制度，在多层次扶贫政策和行动体系中，需要充分发挥社会救助的重要作用，这本身也是社会救助制度的特定优势。首先，社会救助的定位是对依靠自身难以维持基本生存的社会成员提供款物援助，因而将贫困人口纳入社会救助制度，就可以使这部分贫困人口的基本生活获得稳定可靠的保证。从扶贫角度看，这样也就意味着贫困人口达到了按照扶贫标准衡量的生活负担能力，从而事实上实现了脱贫。其次，社会救助在反贫困政策体系中居于“托底”位置，缺少这一制度的扶贫必然难以覆盖所有贫困对象，也必然留下扶贫的漏洞。目前，农村扶贫对象中约有2000万人属于没有发展能力的贫困人口。受到自身发展能力低下等因素的影响，当“造血式”扶贫措施使有发展能力的贫困人口脱贫之后，余下无发展能力的贫困人口只有通过社会救助才能解决遇到的困难，真正摆脱贫困。再次，经过20多年探索实践，我国已经基本建成了一整套制度完备、管理规范的社会救助体系，而且这一体系综合了多项制度，基本涵盖贫困人口遇到的基本生活、医疗、住房、就业等多方面困难，在制度上足以为贫困人口提供托底保障；同时，考虑到刚脱离贫困线的贫困人口因病、因灾、突遇意外等原因而发生返贫的几率较大，在致贫事件发生之初若能及时启动相应的救助机制，不仅可以避免返贫现象，而且能有效地阻止贫困恶化。因此，通过救助维持贫困人口的基本生存，是确保实现减贫目标的重大制度安排，对于实现全面脱贫目标具有重要意义。

二、社会救助精准发力的着力点

社会救助在扶贫战略中肩负着重要使命，要充分发挥社会救助的优势作用，就必须紧紧扣住关键着力点，推动救助制度精准发力。

1.提高农村低保标准和补差水平。

对丧失劳动能力的贫困人口实行低保兜底脱贫是精准扶贫的重要措施。这需要低保标准与扶贫标准保持合理的匹配关系。数据显示，截至2015年9月，我国有5个省份、879个县区的年人均低保标准低于2300元；处在2300至2400元区间的县区占比为6.5%；低于2400元的县区占比36.7%，低于2800元（2014年现价扶贫标准）的县区占比达55.8%。扶贫标准理应高于低保标准，但差距不宜过大，而应当保持在合理范围内。应当按照恩格尔系数的方法，将扶贫标准换算成“生存标准”和“发展标准”两个部分，其中用“生存标准”来关照低保标准是否合理，也可以以此来明确两者之间的关联。若比照国定贫困线，并按照0.6～0.8的贫困家庭的恩格尔系数测算，现阶段低保标准的合理区间将大体在1800～2380元之间。目前全国低于该区间上限的县区有1000多个，其中多数分布在中西部和集中连片特困地区。因此，只有提高这些地区低保标准的幅度，才能使低保制度达到托贫的目标。此外，在当前不能完全落实农村低保量化补差的情况下，还需要研究提高低保的实际补助水平。2015年9月，集中连片特困地区农村低保月人均支出水平为123.5元，最低的县区不足80元，要实现到2020年人均纯收入4000元的目标，还需大幅度增加国家财政对农村低保的经费投入。可以说，“十三五”时期，农村低保是否真正能够“托贫”，关键取决于保障标准的增幅和财政投入是否充分。

2.加大医疗救助力度。

当前，因病致贫、因病返贫的发生概率依然居高不下。在扶贫攻坚中，配套实施医疗救助政策，必须研究如何增强医疗救助的可及性，扩大政策惠及面，提升医疗费用补偿水平。首先，应根据患病种类、医疗费用负担、家庭经济状况等指标，及时将符合现行政策的贫困人口纳入到资助参加基本医疗保险、住院救助、门诊救助等不同方式的医疗救助范围。其次，应以扩大可及性、增强精准性为导向，通过识别是否建档立卡、是否符合规定病种和诊疗目录等方式，进一步降低大病医疗救助的准入门槛，扩大大病医疗救助的惠及范围。可以先从省级行政区域起步，逐步放宽大病医疗救助异地就医限制，向大病患者提供便捷的异地就医费用“一站式”即时结算服务。针对特困地区因病致贫的具体情况，还需要研究赋予地方调整用药和诊疗目录的权利，将一些地方病、慢性病纳入到医疗救助制度，同时进一步提高大病救助的报销水平，增强这一制度的“含金量”。此外，要注重与医疗保险制度和卫生、计生医疗服务等政策的协同配合，尤其在信息互联共享、即时结算、服务对接等方面强化衔接和整合，形成整体合力。

3.引导社会参与，有效链接社会慈善救助资源。

慈善与社会救助制度同属于社会保障体系的构成内容，在扶贫战略中发挥着重要补充作用。目前企业、社会组织等捐助主体汇聚的慈善扶贫资源日益增多，但在扶贫对象的需求与慈善救助资源的分配方面还缺乏完善的供需对接机制；国家的正式救助制度存在的“空档”和“盲点”也需要民间慈善救助发挥低规则性、灵活性等优势来及时“补位”。要将慈善资源有效地链接到扶贫战略中来，打通扶贫部门与慈善组织之间的信息壁垒，建立扶贫供需对接机制是至关重要的。扶贫或救助职能部门需要依据授权及时将扶贫对象的救助需求予以公开，使慈善组织可以获取相关需求信息；建立救助信息需求受理制度，允许慈善组织向社会救助管理部门获取符合其宗旨和项目需要的救助对象信息，提高救助信息的共享化程度；可以围绕不同的救助项目，探索将募集经费规模大且基金相对稳定的慈善机构签订合作协议，实行“政府救助+慈善救助”的方式，促进慈善救助与政府救助优势互补，提高扶贫对象救助水平。

4.探索开展社会救助服务，增强综合性救助效果。

2015年统计数据显示，农村低保对象中老年人占比41%，未成年人占比11%，残疾人占比8%。在11个集中连片特困县（区）的农村低保对象中，低保老年人占比37.4%，低于全国平均值4个百分点，儿童占比高于全国均值1.5个百分点，残疾人占比低于全国均值1个百分点；累计无劳动能力人口占比低于全国均值6个百分点。由此可以看出，特困地区低保对象中不仅老年人口占据大头，而且有劳动能力低保人口也高于全国平均水平。对于连片特困地区贫困对象的生活保障，虽然可以通过低保制度直接增加其货币收入，从而可以在统计指标上达到预定的脱贫目标，但是单纯提供现金救助对其中的老年人、残疾人等特殊人群而言，不见得生活会有实质性改善。因此，为贫困对象提供除收入补偿之外的支持是社会救助托底扶贫不可或缺的重要方面。

开展贫困家庭的救助服务，需要立足于当前贫困群体的结构和现实需求，把发展生产性扶持服务放在优先发展位置，包括引入社会工作者，通过社工的专业干预，对有劳动能力的贫困人口“扶志”，增强其自我脱贫的主观动机；其次需要大力发展照料服务，包括通过支持群众自治组织、延伸特困人员供养服务等途径，为失能或高龄贫困老年人、重度残疾人员提供必要的照料服务，缓解照料负担较重家庭的负担。社会组织和慈善资源参与救助服务，可以通过项目化设计、社会化运作等方式来实现。

三、社会救助精准发力的保障措施

社会救助发挥兜底扶贫作用，离不开相关配套性措施的同步加强。当务之急应当重点突出以下几个方面：

第一，厘清扶贫对象与救助对象认定方式上的差异。扶贫对象的识别和救助对象的认定两者之间存在不少差异。扶贫人口的识别主要有两个环节，首先，各省将抽样测算得出的贫困人口数逐级分解到县、乡镇和行政村，即“分指标”；其次，贫困人口数量指标下达到村后，根据总量控制的原则，通过村级评议、乡镇审核、县级审批等环节确定贫困户，并对识别出来的贫困户建档立卡。贫困户认定的标准主要是家庭收入低于扶贫线，也会综合考虑住房、教育、健康状况等因素。低保对象与扶贫对象识别的方法既有相同之处也存在明显差异。比如，低保对象的认定不存在“分指标”的政策依据，并且已经做到了动态管理，而扶贫对象的认定由于受成本限制，动态审查调整的周期比低保要长很多。与此同时，很多省市的扶贫标准与低保标准还不尽一致。对象识别方式的不同以及标准上的差异，导致部分扶贫对象不能纳入低保制度。因此，厘清扶贫和救助各自对目标对象的界定和识别的异同，是避免政策交叉不清，促进救助与扶贫相衔接的首要前提。

第二，提高救助对象瞄准的精准性。社会救助要发挥扶贫托底的作用，从精准认定救助对象来看，首先要落实对救助申请者家庭经济状况的法定核查审批程序，同时扩大家庭经济状况信息比对技术的应用，使社会救助对象的认定不因扶贫目标而放宽标准。在此前提下，应当进一步细化与低保、医疗救助、住房救助等救助项目相衔接的扶贫对象评估和认定的指标，比如，针对医疗救助，可以细化家庭成员健康信息的采集项目以及医疗费用支出情况的认定。理想状态是，扶贫部门识别贫困户（潜在救助户）的标准，能直接与各类救助项目对申请对象的认定标准相一致。还需要建立扶贫对象信息与救助信息共享机制。目前，扶贫部门识别的贫困户信息还不能完全对接社会救助对象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登记、传输的平台，增强信息的共享性。

第三，进一步增加社会救助财政投入。越是经济下行，越需要扩大社会救助财政投入，这样才能应对经济下行导致的贫困问题。同时，完成2000万农村扶贫对象低保兜底任务，扩大医疗救助的覆盖范围和保障水平，同样离不开增加相应的财政支出。应当在坚持中央财政承担救助投入主体责任的基础上，进一步加大对集中连片特困地区以及贫困人口规模较大县区的财政转移支付力度，增强贫困地区社会救助财政保障程度；进一步完善财政投入分担机制，适当增加省、市两级财政分担的比例，逐步扭转“中央和县级两头大、省市两级中间小”的财政支出分担机制，建立事权与支出责任相匹配的社会救助财政支出体制。

第四，引入政府购买服务，推动社会救助管理方式创新。精准实施扶贫脱贫，要求精准实施各项社会救助政策，这对贫困地区社会救助的经办管理工作提出了严峻挑战。必须探索引入购买服务的方式，助推社会救助管理走向精细化和个案化。现阶段，可以探索两大类服务的购买：其一是购买管理服务，即在社会救助基层部门通过设置岗位或购买基层自治组织服务等方式，充实和协助基层社会救助部门有效开展对象认定、家计调查、个案发现等工作。其二是探索建立政府“购买项目”机制。针对某些贫困地区、贫困群体的个性化脱贫需求，设计相应救助服务项目，并向社会公开发包，或者允许当地社会组织提出具有针对性的救助服务项目，经过政府评估后立项实施。通过引入购买服务的方式，有效解决贫困地区救助管理和救助服务落后的问题。

（江治强，民政部政研中心研究二室主任/责编张栋）