产业扶贫资金如何精准到户——基于一个贫困村的扶贫实践观察

◎高明

产业扶贫资金如何精准到户——基于一个贫困村的扶贫实践观察

◎高明

自大规模开发式扶贫战略实施以来，我国每年投入大量财政扶贫资金用于扶贫开发工作，但是时至今日依然有着大量贫困人口存在。在开发扶贫和农村低保两项政策同时实施的情况下，农村贫困人口仍然不能大幅度减少，其重要原因便是贫困人口数据的偏差和瞄准对象的失误。因此长期以来学界和政界的呼声要求扶贫资金瞄准到户，避免扶贫资源精英捕获现象的发生。此外，随着多维贫困理论的传播和发展，社会逐步认识到贫困人口具有着多样化的致贫原因，单一的扶贫政策并不能解决目前处于连片特困地区的贫困问题。在这个背景下，精准扶贫战略应运而生。精准扶贫政策对贫困农户实施建档立卡管理、精准帮扶，在一定程度上从制度性层面保证了贫困群体能够获取扶贫资源。但是，事实上，农户作为扶贫资金分配的最后一个环节，其如何使用扶贫资金也将影响不同类型扶贫资金的使用效率。我们对一个贫困村的调查发现，在一个真正的偏远山区贫困村中，精准扶贫战略能够较好地使贫困群体获取扶贫资金。由于资源禀赋、村集体以及农户能动性的差异，并不是所有的贫困村庄和贫困户都能够获得有效的产业发展项目。这一结果导致，扶贫资金在一些村庄还是以现金的方式直接投放到农户手中，村庄内一些贫困农户并没有按照政策要求使用扶贫资源。在一个村庄中，不同类型的农户对扶贫资金的使用效果也不同，有些贫困农户可以通过有效利用扶贫资金脱离贫困，更多的却仍生活在贫困线水平以下。扶贫资金分配和使用的根本目的是为了使贫困人口脱贫，但是，扶贫资金到户并不一定能够实现政策预期的目的。扶贫资金不仅要到户更要精准到户，本文对此展开讨论，并就到户扶贫资金使用层面的一些问题提出对策建议。

一、扶贫资金到户后出现的问题

1.扶贫资金使用中的主体错位

贫困农户作为扶贫资金的使用主体，在使用到户扶贫资金之前，政策规定以及贫困农户脱贫要求均强调，贫困农户需要具备一定的条件才能合理充分利用扶贫资金。现实中，大量的以发展产业为主的扶贫资金要求农户具有一定的劳动能力以及相应的发展产业配套资金。然而目前，乡村劳动力的大量转移，使农村留守群体更多的都是老人、妇女和儿童，也就是通常所谓的“386199”部队。在笔者所调查的山区贫困村，甚至很多妇女同样外出务工，留在村子里面的基本上只剩下老人和儿童。

TC村是一个典型的由留守群体组成的村庄。2013年末，全村总户数109户，总人口387人。2013年全村农民人均纯收入为1630元，在全乡12个行政村中排名倒数第二位，按照我国最新贫困线年收入2300元的标准计算，贫困人口达306人，贫困发生率为86%。全村耕地面积248.8亩，旱土240.38亩（人均不足0.7亩）。TC村共有劳动力180多人，其中近100人外出务工，排除在外读书以及本村种植大户，留守村庄的基本上都是儿童以及55周岁以上老人，青壮年极少。2013年两项制度有效衔接“帮助80万扶贫对象发展生产”被列入湖南省2013年为民办实事考核指标，汝城县帮助扶贫对象发展生产的总任务数为17500人，帮扶资金总额为700万元。县扶贫办规定根据下达的人数指标，按人均400元的标准核定到人，在当年6月底之前全部打卡到户。TC村村两委经过权衡推选出了本村“两项制度”有效衔接的帮扶名单，2013年6月全部帮扶资金都已转入贫困农户的账户。

表1　TC村2014年贫困人口组成及建档立卡指标数

根据表1可以看出，TC村产业发展资金帮扶对象为有劳动能力的贫困户共95人。产业发展资金往往由有劳动能力的家主负责申请，县财政统一打入家庭“一卡通”。然而多数贫困户劳动力在外务工，在具体使用扶贫资金过程中，留守群体便成为了使用扶贫资金的主体。而因为家庭劳动力的缺乏，留守群体没有能力将资金用于政策要求的那样发展产业。此外，基于“应保尽保”以及“按户入保”的原则，在经过村庄权利博弈之后，各村庄低保人员名单中都出现了外出务工人员占有低保名额现象。低保金是农村“保护式扶贫”的主要方式之一，其发放方式也是打入农民家庭“一卡通”账户，此时资金使用主体的界限往往也是模糊的。

2.扶贫资金用途与政策目标之间的偏离

在乡村到户扶贫资源的使用过程中，即便其使用的主体没有发生错位，农户使用扶贫资源的目的跟政策项目的目标之间通常也容易发生偏离。从调研的情况来看，这种偏离在乡村是极为普遍的。

TC村新一轮发展产业资金在农户手中的使用情况并没有达到政策初始的目的。项目的设计要求是希望农户使用发展产业资金促进当地特色种植业的发展，而在村委会的扶贫规划中也明确提出要进行生姜、小米椒种植，实施楠竹低改项目，可持续地增加农民收入。事实上，第一笔发展产业资金在当地并没有使农民的收入带来实质上的增长。在对农户的访谈过程中，本文发现很多获得发展产业资金的村民只知道自己的信用社一卡通里有了国家的补助，但是并不清楚这笔资金的来源，很多村民都误以为是低保金。在使用这笔资金的过程中，部分村民们将其看成国家对贫困人口的生活补助，从而随意使用。即便村民知道资金的来源也清楚政策规定的用途，但是在综合考虑各种条件之后，也只有少量农户的家庭种养殖业有所发展，符合政策的目标要求。每人400元的资金补助更多的只是充当了被识别农民的个人收入增加额。县扶贫办对发展产业资金政策的目标要求是实现贫困人口人均纯收入增长30%，按照人均收入1630元计算，TC村贫困人口依靠400元产业发展资金就已能实现收入增幅25%。对当地村民而言，所谓的发展产业资金实际上成为了一种另类的“保护式扶贫”生活补助。

另外TC村曾于2013年获得村级互助发展资金15万元，每户5000元，平均分给了30户。表2为笔者访谈15户获得村级互助发展资金农户资金的用途，户数为选择该项用途的户数。

表2　TC村农户使用村级互助发展资金情况

表2显示，TC村大多数获得村级互助发展资金的农户并没有按照项目规定或者其申请该资金时的项目计划书来使用互助金。农户更多的是用互助金补贴家用、看病或者仅仅只是用于一般性的生产资料成本费用，也有部分农户将资金用于还债或者是子女入学费用。15户访谈农户中只有5户在过去一年家庭产业有所发展，基本符合政策目标要求。当地村干部认为，五千元对于农户来说根本起不到多大的作用，“只能买几包烟、化肥和种子，根本起不到扶持的作用。”因为在农村，要想做点致富的项目，成本都需要在两万以上，五千块钱买不起农用机械，也搞不了产业项目，而且还要交付每年五厘的利息。但是就是这样一种情况，这15万元的互助金还是全部贷出去了，因为这是村里唯一的贷款渠道。“现在的银行根本不愿意把钱贷给农户，怕农民还不起，所以这五千块钱虽然少，但是在一定程度上能缓解一下农民的压力，但发展产业还是很难。”

二、结论与建议

扶贫资金到户只是完成了政策设计的初步目标，一定程度上规避了乡村精英捕获的出现。但是，贫困农户作为被建构的扶贫对象，在整个参与式发展扶贫的过程中，只是作为被动的接受者和受帮扶者，接受来自政府扶贫政策的指导。其真正需求很容易被乡村精英群体所掩盖，贫困农户作为扶贫发展的主体仅仅只是参与了扶贫项目的最终使用阶段。过于追求扶贫资金到户的重要性，很容易造成基层政府片面地追求发放到户的硬性指标，使扶贫资金失去集中优势，形成条块分割的资金管理和投入模式，进而出现“撒胡椒面”的状况。另外，因为财政扶贫资金的有限性，扶贫政策和项目往往要求农户具有相应的配套资金或者发展产业能力，而这正是大部分贫困农户所欠缺的。这种情况下，即使能够获得扶贫资金，理性的农户也不会按照既定政策的要求来使用，从而出现农户使用扶贫资金与项目政策目标偏离的现象。此时，扶贫政策项目只是保证了扶贫资金能够到达农户手中，但却失去了其扶贫开发的意义。如何避免这种情况的发生，笔者主要有以下几点建议。

1.扶贫政策的顶层设计不能急于求成，片面地追求扶贫资金到户的目标，扶贫资源需要下放，但不宜过于分散。目前我国贫困人口主要集中于连片特困地区，这些地区的主要特点就是基础设施建设薄弱，农民的主要发展需求是改善基本的生活状况。过分地追求扶贫资源到户的目标，不仅使基层政府和农户将精力过多地投入于扶贫资源的分配，而且容易加深贫困农户与基层政府之间的不信任，降低了对到户扶贫资源使用层面的关注力度。因此，在制定扶贫开发政策与项目时，不能片面地提倡扶贫资源到户。在实际的情况中，精准扶贫应以县乡为扶贫开发的基本单位，各县乡根据各村贫困状况制定切实可行的脱贫攻坚规划，扶贫资金依据该规划集中到各县乡，充分调动县乡各级人民政府的能动性，依托整体脱贫规划进行扶贫资源的再分配。此外，要提高村、乡两级基层部门的执政能力，完善各贫困村驻村干部政策的落实情况，充分发挥各贫困村庄驻村干部、“第一书记”的作用，有效帮助贫困村制定切实可行的脱贫规划。

2.脱贫攻坚规划应以各村、乡镇及县市的实际需求为主，以实现减贫总人数为根本目标，具有可持续性、可操作性，做到不同类别贫困户不同帮扶。针对当前国家精准扶贫战略的需求，应结合各地实际情况，构建多样化的资金到户时间和到户形式。应按照建档立卡所确定的贫困类别，针对不同类型的贫困人群、不同资源禀赋的贫困村制定多样化的脱贫规划。对于有着极端恶劣生活条件的贫困群体和贫困村庄，扶贫资源应以改善生活水平为主，加大公共基础设施建设的投资力度，相应地减少要求资金到户的项目；针对需要社会保障兜底的贫困群体，地方扶贫系统应与民政部门实现有效对接，精准识别特困兜底户，并给予适应当地经济发展需要的最低生活保障金；对于有一定的经济基础和资源禀赋的一般性贫困群体，应发展多样化的产业帮扶项目，并适当借鉴国际扶贫经验，如使用有条件的现金转移支付等方式。

3.产业扶贫资金使用的根本是建立贫困户受益机制。多样化的产业帮扶项目应以将贫困户纳入现代产业生产价值链之中，可持续地提高贫困户收入。一方面可以采用“公司+合作社+贫困户”的产业链条合作模式，这种模式需要贫困户具有一定的劳动力，由贫困户生产产品，合作社以及公司负责技术的培训、产品销售等难点。产业扶贫资金用于补贴整个合作链条，分别对农户、合作社以及公司提供支持。另一种方式是发展资产收益项目，资产收益项目要求将贫困户所拥有的自然资源，如土地、林地、鱼塘等交给公司、合作社和生产大户等经营主体进行经营，贫困户不出工不出力，只出资源，按照资源入股的股份或者协议比例获得分红收益。目前建档立卡的贫困户中约有42%的致贫原因是因病致贫，相当大一部分贫困家庭因此缺乏劳动力，实施资产收益扶贫项目能够最大化帮助贫困家庭获得收益。贫困户资产入股，产业扶贫资金则用于补贴合作社、公司和大户，可极大地提高扶贫到户资金的使用效率。

4.加强社会力量参与扶贫。国务院于2014年11月发布了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，2016年《慈善法》也即将颁布并实施。可以预见的是针对农村扶贫的社会服务购买，发育活跃在贫困地区的民间组织的发展，从而弥补乡村公共服务能力不足的局面即将形成。社会扶贫力量进入乡村系统，可以发挥两大作用。首先，在市场、国家之外建立第三方监督体系，一方面监督以促进能力提升和提供公平竞争条件的普惠性计划的实施，避免扶贫资源分配过程出现精英捕获的现象；另一方面可以对扶贫绩效、扶贫资金的使用进行专业性的第三方考核评估。其次，重点依托可独立开展扶贫项目的社会组织参与扶贫，社会组织可提供创新的扶贫项目试验，也可作为筹资平台给扶贫提供资金支持。中国社会组织参与扶贫的实践很多，业已发展出一大批专业扶贫人员和志愿者。政府可与社会组织展开深入合作，引导农户使用扶贫资源，提高扶贫资金的使用效率及可持续性。

（高明，中国农业大学人文与发展学院发展管理系博士研究生/责编张栋）