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农村土地经营权流转价值评估:综述与展望

2016-11-09张晓娟庞守林

贵州财经大学学报 2016年4期
关键词:农村土地综述

张晓娟+庞守林

摘 要:土地价值问题一直是经济理论界争论的焦点问题之一。农村土地经营权要顺畅流转,必须评估出土地的真正价值,健全价格机制。通过对我国农村土地经营权流转价值评估研究相关文献进行系统的梳理,从农村土地经营权流转价值的内涵、流转定价的现状与存在的问题、评价方法与评价模型等方面对现阶段研究的主要特征作了归纳与述评,并展望了未来的研究方向及趋势。

关键词:土地经营权流转;农村土地;价值评估方法;综述

文章编号:2095-5960(2016)04-0103-08;中图分类号:F301.3;文献标识码:A

一、引言

随着我国农业现代化进程不断深入,政府针对“三农”问题推出诸多有力政策, 土地规模化运作已成为一种发展趋势,农村土地经营权流转现象越来越普遍,流转力度不断加强,流转规模也日益增大。土地经营权流转顺应了世界农业的发展趋势,是农业现代化发展的必由之路。土地自由流转不仅能够实现土地资源的有效配置、促进农民就业增收,而且也有助于实现土地的价值,防止土地抛荒。而农村土地经营权要顺畅流转,就必须评估出土地的真正价值,健全价格机制。因此,合理的流转价格及定价机制对于促进农村土地经营权流转市场的形成与发展、保护农村土地经营权流转双方尤其是农户的利益具有十分重要的意义。

2014年初,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,在第四部分“深化农村土地制度改革”中明确提出“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权,加快健全土地经营权流转市场”。文件中,“土地经营权”概念首次被提出,代替了以往的“土地承包经营权”。2014年11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,要求规范引导农村土地经营权有序流转。一系列惠农政策的出台及农业现代化进程的加快,促使农村土地经营权的流转力度进一步加强,流转规模也不断扩大。在此背景下,如何确定农村土地经营权流转价值成为影响农村土地经营权流转的关键。但就目前情况看,我国农村土地经营权流转价值尚未有一个统一的确定标准,土地流转价格多数是由流转双方协商确定,价格信号失真、信息不对称等现象时有发生,由此引发出不少农户之间、农户与其他经营主体之间的矛盾与纠纷。

在我国广大农村地区,土地经营权流转已成为农村合理配置生产资源的重要手段。由于我国农村土地的特殊性及土地价值构成的复杂性,要想精确地计量出农村土地的流转价值是十分不易的,但对土地流转进行价值评估又是不得不进行的,因为许多措施的制定与实施都必须要以精确的土地价格为依据。价格清晰,流转才能顺畅,一个科学而规范的价格体系既是我国农村土地经营权有序流转的前提,又是农村土地经营权顺利流转的关键。但目前的情况是,我国现行农村土地经营权流转价值评估体系尚不完善,流转价格评估方法不科学,市场对资源的配置作用明显被弱化,势必阻碍土地资源优化配置格局的形成,减缓土地资源市场化配置的前进步伐。基于此,本文对我国相关研究成果进行了系统梳理,从农村土地经营权流转价值的内涵、流转定价的现状与存在的问题、评价方法与评价模型等方面对现阶段研究的主要特征作了归纳与述评,不仅可以使国内学者了解该领域的研究现状,也可以为我国农村土地经营权流转价值评估提供更具参考价值的分析视野与改进路径。

二、关于农村土地经营权流转价值内涵的界定

土地价值问题一直是经济理论界争论的热点问题之一。争论的焦点主要是土地是否具有价值以及具有何种价值。长期以来,传统经济学对土地价值的认识仅停留在单纯的经济价值的基础上,而未考虑土地所拥有的景观功能、生态功能以及社会价值与生态价值等(朱天龙,吕君,2014)[2],因此,有必要重新审视土地价值的内涵。而受生态经济学、资源环境经济学迅速发展的深刻影响,新的价值理念正在不断被引入土地价值内涵中。

随着人类社会的不断发展,土地内涵也在不断扩大。土地日益成为人类的劳动产品并不断凝结着人类的社会劳动,从而具有其内在价值。土地价值及其形成表现出历史积累性、外部性、增长性和空间差异性等特殊性(段正梁等,2004)[3]。土地经营权流转价值是形成土地经营权流转价格的基础,价格是价值的货币表现形式。真正影响土地经营权流转进程、对土地经营权流转起决定性作用的还是土地经营权流转价值。农村土地经营权流转价值构成是其价值评估的核心,也是相关研究的基础。

学者们对农村土地经营权流转价值的研究经历了由无价到单一的经济价值评估,再由经济价值扩展到社会价值、生态价值等综合价值评估的发展过程,是一个动态发展的过程,近期还有学者提出土地具有发展权价值的观点。长期以来,由于人们未能充分认识到土地具有资源与资产的双重属性,造成土地价值构成存在缺陷,很大程度上阻碍了农村土地市场的发展与繁荣。杨蕾、王雄(2013)从我国农地权属视角进行分析,认为农地具有生产资料价值功能、社会稳定价值功能、社会保障价值功能及生态价值功能。[4]喻瑶(2009)认为对农村土地经营权流转价值的评估不应局限于土地的质量价值,农村土地作为稀缺资源还具有多重使用价值,包括直接使用价值和间接使用价值。因此,她认为农村土地经营权流转综合价值应是在一定的社会经济条件下,对农地资源的使用价值和非使用价值进行交易的农村土地经营权流转价格。[5]穆松林等(2011)通过实证分析认为农村土地经营权的流转价值应由经济价值、社会价值(包括社会保障价值和社会稳定价值)及流转修正价值三部分构成。[6]来阳等(2013)认为土地经营权流转价值除了包括土地经营权流转的价格以外,还应包括生态系统价值与社会保障价值等。[7]张仕超等(2014)[8]的研究则表明农村土地价值包括经济价值、社会价值、生态价值、发展权价值、国家粮食战略安全价值等物质价值和选择价值、存在价值、馈赠价值等精神价值。但由于对土地价值认知的不足,通常重经济价值、轻社会价值、生态价值和国家粮食战略安全价值,而忽略发展权价值与精神价值,因而,他建议农村土地价值测算中应显化土地发展权价值。

三、关于农村土地经营权流转定价现状与存在的问题

农村土地经营权流转激活了农村土地资源要素流动,是发展现代农业、提高农业产业效益及推进农业产业结构调整的必然选择。在此背景下,农村土地经营权流转作为一种以市场机制为基础的土地资源配置方式,其价值取向日益显现。随着土地流转模式的多样化、流转工作的规范化及流转过程的市场化,土地流转价格逐渐合理化的趋势越来越明显(黄祖辉,王朋,2008)[9]。但总体上看,我国农村土地经营权流转价值评估仍处于初级发展阶段,存在一系列问题,阻碍了农村社会的健康发展。土地流转价格本应由市场规律决定,但由于目前我国土地流转价格仍然停留在自由开放阶段,土地流转价格是由供需双方达成的协议决定,市场化程度不高,未能充分体现土地流转价格的客观规律性,导致土地流转价格复杂混乱(陈国芳,2016)[10]。只有充分实现土地产权的财产价值,才会使农民的财产性收入大幅增加。但现行土地制度安排对农村土地流转施加了多重管制,使土地价值不能充分实现,减少了农民的财产性收入,迟滞了农民工市民化进程(徐美银,2016)[11]。路婕等(2010)以河南省为例对农村土地经营权流转价格进行了调查与分析,指出目前的流转价格中存在流转价格形成机制不规范、土地流转价格形成较随意、不同流转形式价格有差异、不同经营项目的流转价格差异较大等诸多现实问题。[12]现阶段我国农村土地经营权流转价格总体偏低,土地经营权流转的实际交易价格和应然价格差异较大,侵犯农民土地权益的风险较大(翟研宁,2013)[13]。

由于土地具有资源与财产双重属性,在农村土地经营权流转时,须兼顾土地经济效率功能与社会保障功能的实现,但当前无论是流转政策还是流转实践,均是在没有后继保障措施条件下片面追求流转的经济效率价值,面临的问题较多(沈斌,2016)[14] 。从长远来看,变农村土地的直接保障为间接保障,纯化农村土地经营权的经济效率价值,建立新型的农村社会保障体系才是最终选择。李建红(2016)[15]、林海英等(2014)[16]分析认为新形势下农村土地流转中存在着流转合同有法律漏洞、土地流转的利益协调机制亟待完善等问题。现实中,无论从广度还是从深度看,我国农村土地价值的实现都不完整,表现在流转价格与价值不相符,低于其应有价值。低廉的流转价格使得土地经营权流转对农民增收意义不大,同时,低廉的流转价格也抑制了农村土地经营权的稳定供给和有效需求,使流转规模无法满足市场的真正需要;而供给和需求反过来也会对农村土地经营权流转价格产生影响,导致农村土地一直陷于流转不畅的困境。农村土地经营权流转价格与价值的偏离导致价格调节功能失灵,使得农地的长期供给和短期需求不足,引致农村土地经营权流转不畅,土地资源得不到合理有效配置,不利于合理确定农村土地经营权的流转价格。

而且,农村土地经营权流转价格形成机制的缺失,导致了土地经营权流转价格形成的高成本性及非市场配置等问题(刘寒梅、刘任,2013)[17]。在“利益最大化”思想的驱使下,如果农村土地经营权流转价格过低,流转收益未能达到农户的心理预期,作为理性“经济人”,农户会不愿流转土地,这就阻碍了土地流转的顺利进行,导致土地资源无法得到合理有效的配置。长期以来,在我国农村土地制度安排之下,农村土地一直不能作为商品在市场上自由流动[18],这不仅无法实现农村土地经营权流转的价值,而且割裂了作为商品的土地的价格与价值之间根据市场规律相互作用的内在联系,也使当今的农村土地经营权流转无历史价格可循。此外,与城镇土地相比,我国农村土地多了一项承包权,从而使得产权的确定更加复杂;再加上我国土地产权价格单一,无法满足土地流动的现实需要,同时也缺乏合理的价格体系与规范的核算方法,使农村土地经营权流转价格的确定没有可以依据的价值衡量标准,给农村土地经营权流转价格在计量上带来了很大的困难,造成了土地价格与实际价值的严重背离。因此,价值评估是当前制约农村土地经营权流转的一个“瓶颈”。

四、关于农村土地经营权流转定价的影响因素

通过梳理农村土地经营权流转定价现状的相关文献可知,农村土地经营权流转过程中所涉及的众多问题中,价格是最关键的问题。影响土地流转价格的因素复杂多样,许多专家学者对此进行过探讨。农村土地经营权流转价格既受自身内部决定因素影响也受外部其他因素的影响,对农村土地经营权流转定价的影响因素进行分析,可以为当今还未成熟的土地流转市场提供借鉴和指导。骆东奇、任海钰(2011)以流转主体农户的属性为出发点,实证分析了农地经营权流转预期价格的影响因素,分析结果表明受访家庭人均年农作物经济收入、受访家庭距城镇距离与农地经营权流转预期价格正向相关,受访家庭在校学生数与农地经营权流转预期价格负向相关。[19]这些结论可以为我国农村土地经营权流转价格的确定提供一定的理论依据和参考。田先红、陈玲(2013)基于社会学视角分析地租的形成机制,认为地租的形成不仅受土地的供求关系、自然条件、资本投入、产权结构等外部条件的影响,而且深深地嵌入各个相关利益主体之间的“关系”中,受社会结构、社会规范、行政干预、风险分担等多重社会逻辑的交互作用。[20]帅晓林(2012)认为农村土地经营权流转价格不但与市场供求变动、承包地本身租金量变动等自身内在变化机理因素相关,而且与农村土地产权制度安排、农业生产经营体制、承包地的性质和功能、国家宏观农业制度与政策等诸多外部变化机理因素相关。[21]申云等(2012)[22]通过建立多元有序Logistic模型分析了农村土地经营权流转定价的影响因素,研究结果表明:农地平整度、农地地理位置、户主的耕种意愿、当地经济发展水平和物价水平与农地经营权转出价格显著正相关,而户主年龄、劳动力务农的机会成本和社保参加状况与农地经营权转出价格显著负相关;流转时间长短、农地平整度及当地经济发展水平与农地使用权转入价格显著正相关,而户主年龄、家庭务农收入所占比重、流转后是否改种其他作物和劳动力务农的机会成本与农地经营权转入价格显著负相关;未来农地政策是否变动、农地面积大小、户主文化程度、家庭务农劳动力数量、土壤肥力、农田基础设施状况等因素则对流转价格影响不显著。伍振军等(2011)分析认为土地经营的内容、户主的文化程度、约定的流转年限以及农民的组织化程度等对农村土地经营权流转价格有较大影响。[23]孔凡文、孙军(2011)认为农地流转虽不能改变其农业用途,但可改变经营项目,经营项目的改变会直接影响农地流转价格,因此,在确定农地流转价格时也应具体考虑。[24]韩芳(2011)认为土地的价值体现为社会价值与经济价值,其中,土地用途、土地位置与土地产出是影响农村土地经济价值的主要因素,而人口数量、土地生产效率和经济发展水平等是决定和影响农村土地社会价值的主要因素。[25]路捷等(2010)分析认为农村土地经营权流转价格的高低既受各类自然条件的影响,也受国家相关政策及地块的区位、规模、形状等因素的影响,同时还与当地农民的生活习惯、社会经济发展条件及土地制度等因素有关。[12]社会保障体系发展滞后会影响农村土地流转主体的积极性,也就是说当农村土地流转价格低于预期时,农户往往会选择放弃土地流转计划,依旧延续分散的生产经营模式(栾绍香,2015)[26]。喻瑶等(2009)认为通货膨胀率、地租量变动、土地自身用途供求变化、贴现率变动等因素均会对农村土地经营权流转价格产生影响。[27]刘卫柏(2013)认为土地肥沃程度、土地的地理位置、地块的大小形状、土地的使用方向、农产品价格水平、农业与非农产业的产出比、农业税费政策、物价水平及交通便利状况、人口增长及富裕程度等,这些因素是影响土地流转定价的共性因素;另外,农村的微观经济组织也是影响农村土地经营权流转的一个重要因素,因为这些组织能增强与土地经营权转入方的谈判水平,增加与他们讨价还价的能力。[28]

五、关于农村土地经营权流转价值的评估方法与评估模型

中国农地市场正处于萌芽状态,市场发育还很不完善,在二十世纪九十年代初才开始出现关于农村土地估价方法的相关研究。直到21世纪初,国内部分学者才开始关注农村土地的非市场价值,用不同方法评估农地价值的研究案例陆续出现。探讨农地转用价格,对保障农民的生存权和财产权、实现耕地占补平衡、维护社会稳定具有重要意义。目前多数学者已经意识到农村土地经营权流转价格在攻克土地改革难题中的重要作用,开始对农村土地经营权流转的科学估价方法展开探讨。农地价值构成的复杂性决定了评估方法的多样性,但总体上来说,现代土地价格评估方法中的收益还原法、市场比较法及成本核算法这三大基本方法是最常用的方法(见表1)。

通过对已有研究的梳理,本文发现由于农村土地的特殊性,采用收益还原法进行流转价值评估是较为适宜的方法,即将土地资产在未来每年的预期收益进行预估,将估算值用一定的还原率折算为评估基准日现值,再将各年现值累加的总和作为土地经营权流转价值。利用收益现值法能根据土地纯收益估算土地经营权的流转价值,是有效的农村土地经营权流转定价方法(张振华,2013)[29]。苏晓鹏、冯文丽(2009)认为收益还原法充分考虑了农村土地经营权流转的收益情况,得到的评估结果对于流转双方来说都能接受,相关参数的确定也比较容易,因而是一种最适用的方法。[30]陈洁、龚光明(2011)认为不能用现有的会计计量方法来计量产权流转的价值,采用公允价值计量土地产权流转价值是必然趋势。[31]浙江省物价局课题组(2011)基于浙江省实际,在充分考察物价及粮价逐年上涨情况的基础上,认为农村土地经营权流转定价中应考虑价格增长机制等因素。[32]翟研宁(2013)对五种不同农地估价方法进行了分析,认为最适用于农地估价的还是收益还原法,由于其能对产生收益的农地价格进行评估,因此适用于流转后农地价格的核算。[33]喻瑶(2009)分析了农地市场的现状及农地价格的特征,认为对农地经济价值的评估宜采用收益还原法、成本逼近法、基准地价系数修正法。[5]

通过对现有文献的梳理可知,在农村土地经营权流转价值评估方法的采用上,目前多数学者主张采用收益还原法,也有部分学者主张采用市场比较法、成本逼近法及基准地价修正法等方法。关于流转价格中相关参数的确定,学者们也进行了探讨,但究竟哪种方法与参数在流转价格中起着决定作用,目前尚未形成定论。

六、对开展农村土地经营权流转价值评估的建议

根据近年来的土地经营权流转实践可知,土地流转不仅有助于减少家庭联产承包责任制的消极效应,而且有助于土地资源配置的优化,促进现代农业的发展。但是由于土地流转过程中存在交易成本过高、土地市场发育相对滞后及信息不对称等问题,土地经营权流转价格偏低,从而直接降低了农户流转土地的积极性,甚至有的农户宁可将土地撂荒也不愿意流转(赵国玲,2015)[38]。从农地价值的视角来看,农村土地具有市场价值和非市场价值,农村土地经营权流转只是实现了土地的市场价值,而较难实现土地的非市场价值,这也是大多农户流转意愿不强的主要原因。因此,在农村土地经营权流转实务中,只有重视农村土地非市场价值的实现,才能促进农村土地经营权流转的顺利进行(蒋永甫、徐蕾,2015)[39]。

研究土地经营权流转的定价问题,不应单纯拘泥于经济学或会计学视角,而应站在一个更高的层面上对农村土地经营权流转价值评估问题进行研究。在农村土地经营权流转价值评估中,应建立切合各地实际、具有较高精度的流转土地价格评估方法,确保流转土地估价合理并有章可循。要以农民为核心构建土地经营权流转定价机制,完善农村土地经营权流转价格体系,建立健全农村土地价格信息机制,探索实现农村土地经营权证券化(帅晓林,2012)[21]。市场机制的完善、土地权利的平等以及产权实施能力的增强是完善产权流转价格形成的有效措施(刘元胜,2011)[40]。应积极培育和建立专业评估机构,在评估时充分考虑土地的规模经济效益,规范专业评估机构的行为;建立农村土地评级和流转企业评级制度;完善农村产权交易体系;建立场内交易激励机制,降低场外交易风险(赵峰、黄寿海,2016)[41]。同时,政府应鼓励设立具备相应资质的专业价值评估机构即第三方评估中介机构,通过公平的价格和完善的定价机制来促进农村土地经营权顺利流转。当然,农村土地经营权流转价格也不是越高越好,应将流转价格始终控制在理性的范围内。流转价格上涨过快,既不利于稳定农村土地经营权流转,也容易连锁产生社会负面效应(孙根华、谢留洪,2014[42];孙翱翔、刘远风,2014[43])。

七、述评与展望

一方面,目前国内关于农村土地经营权流转价值评估的文献对我们厘清其含义及意义有很大帮助,同时也有助于我们了解当前我国农村土地经营权流转价值评估的现状与存在的问题。另一方面,相关研究虽然已取得了一定的成果,但仍处于初步探讨阶段,尚存在许多问题亟待解决。

(一)简单述评

我国学术界对农村土地经营权流转问题已经进行了较为深入的研究,关于农村土地经营权流转现状、流转模式、驱动力、流转意义等方面的文献较为丰富,但针对流转定价方面的研究较少,目前还处于探索阶段。这说明在农村土地经营权流转价值评估方面我国的研究起步较晚,且尚未达成一致认知,基础理论研究有待加强。

1.对农村土地流转价值的内涵尚未有一个统一认识

我们在文献梳理过程中发现,学者们对土地经营权流转价值的内涵一直没有一个科学、合理的界定,导致农村土地经营权流转价格的形成和确定带有较大随意性,这无疑会对更深层次的研究产生不利影响。农村土地不但具有经济价值,而且具有稳定社会、提供生态环境等非市场价值。长期以来,在农村土地功能多样性、价值构成复杂性以及人类认知能力有限性等诸多主客观因素的制约下,有相当一部分非市场价值未在市场中得到充分反映,进而导致我国农地价值评估结果偏低现象十分普遍。

2.评估所需数据较难获得

从我国土地资产价值评估的发展历程来看,各种方法的应用都是以大量数据为基础的。然而,由于我国农村土地经营权流转价值评估起步较晚,加上农村土地的特殊性及地区差异性特征,研究者在评估过程中很难得到足够数据,导致定量分析较少。同时,我国很多农村土地流转定价数据并未对公众公开,这也在一定程度上限制了估价方法的灵活应用,影响了评估结果的准确性,从而不能很好地为农村土地经营权流转研究提供参考依据。

3.评估方法尚不健全

从已有的研究文献来看,不同价值评价方法各有优劣,估算结果差异较大。要改进土地流转价值评估方法,不但要保证其先进性、合理性,而且要考虑资料收集难易程度等因素,还要考虑公平性和实际应用的可能性。然而,已有研究较少涉及估价方法改进问题。而且,由于我国对流转土地的社会价值、生态价值与期权价值等研究起步较晚,需要进一步完善农地经营权流转价值体系,确定合理的农村土地经营权流转社会价值、生态价值、期权价值评估方法,使研究趋势向系统化、精确化、模型化及区域化方向发展。

(二)未来研究展望

由于农村土地收益量化的特殊性、流转方式的限制性及价值构成的多元化,探索更加科学、适用的土地资产评估方法已成当务之急。受社会经济调查与统计技术、计量方法、研究手段等因素的制约,目前尚难以对农村土地价值构成的诸多因素进行量化或直接获取相应的数值,导致测算结果与实际价值存在较大偏差。因此,需要不断探讨完善农村土地经营权流转价值的监测和计量方法,建立统一的计量、统计与核算孔径,以准确估算农村土地经营权流转的总价值。

同时,学者们对农村土地价值的认识尚不全面,关注较多的是市场价值,而对农村土地的非市场价值如生态价值、期权价值关注较少,关于如何测量非市场价值亦没有形成统一意见。因此,在农村土地经营权流转价值评估中,如何科学评估其非市场价值,尚需进一步深入研究。农村土地资产评估具有特殊性,应根据农村地区土地经营权流转实际情况,围绕完善农村土地价格体系、实现农村土地非市场价值等主题,进一步推进农村土地资产评估理论创新、实践创新、技术创新。传统的土地定价方法未考虑不确定性对定价的影响,而采用实物期权方法对流转土地进行定价能够捕捉到不确定性对土地价格的影响,同时能够用来分析最佳买卖时机、最优开发策略等问题,是值得继续深入探讨的课题。

另外,农户流转意愿是流转顺利进行的决定性因素,土地经营权流转收益无疑是农户选择流转的关键要素。因此,如何提高农民对土地经营权流转的理解与认知,从而激发农民的流转积极性,进而促进农村土地经营权流转也是我们今后要努力研究的课题。

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