从环保舆情看互联网“公共领域”的兴衰

祝华新

从环保舆情看互联网“公共领域”的兴衰

祝华新

近年来若干环保舆情，提示各地政府对互联网的民意表达认识不一致，涉环境问题的重大建设项目容易发生“不闹就上，一闹就撤”的恶性循环。说到底，如何走出“舆论一律”的传统思维，看待互联网“公共领域”的价值，合理处置政府、市场、社会三者关系，涉及国家治理的现代化。

邻避效应；环评；舆评；公共领域；政治全能主义；历史的共业

祝华新　人民网舆情监测室秘书长、《网络舆情》杂志执行主编。高级记者，国家互联网信息办公室互联网研究中心特约研究员。

2016年6月，湖北仙桃市、湖南宁乡县几乎同时发生针对垃圾焚烧发电项目的街头风波，互联网起到了意见表达和组织动员的作用。而两地政府对于来自民间的抗议，采取了截然不同的处置措施。近年来，在多起涉环保的重大建设项目立项和实施过程中，基层政府对网民“吐槽”及线下行为的态度，构成了观察公权力和网络舆论关系的一个独特视角。

一、让步或弹压：地方政府进退失据

垃圾焚烧发电，相对于传统的垃圾掩埋手段，可节约土地资源，但垃圾焚烧会产生烟气污染，特别是“二恶英”，经常接触的人更易得癌症。虽然我国大部分垃圾焚烧发电的污染控制都已基本达标，但谁也不愿在自家门口处置垃圾，产生“邻避效应”。①邻避效应，Not-In-My-Back-Yard，意为“不要建在我家后院”，音译为“邻避”，指居民因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等）对身体健康、环境质量带来负面影响，采取高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

在湖北仙桃，垃圾焚烧发电项目2013年4月获得省环保厅批复，2014年开工，今年年底可点火试烧。然而，6月25日，仙桃群众上街抵制，市城管局局长、环保局局长、市委副秘书长等人密集发声，解释垃圾焚烧发电的好处；但为时已晚，6月26日上午市政府官网宣布“紧急”暂缓建设，待进一步评估论证、征求广大市民意见后再行决定；下午又将“暂缓建设”改为“停止”。

6月27日，湖南宁乡人“通过编辑和转发文字信息，煽动群内人员”参与县政府前坪的“非法集会”，反对垃圾焚烧发电项目。宁乡县公安局通报称，已有2人被刑事拘留，另2人在逃、全力抓捕中。官方谴责这样的做法“严重扰乱社会秩序，损害宁乡形象”。

无独有偶。广州市政府决定在番禺区建立生活垃圾焚烧发电厂，2010年10月数百名业主发起签名、上街表达反对。为即将召开的广州亚运会创造和谐氛围，区委书记与业主座谈，表示项目已经停止。广东不愧为“网络问政”的前沿阵地，该项目后重新选址建于南沙区大岗镇，名为第四资源热力电厂，2016年岁末将点火试运行，目前舆论反馈平稳。

到了2014年，时移世易。杭州市余杭区建造垃圾焚烧发电厂，部分居民集会抗议，涌上省道和杭徽高速余杭段，导致交通中断和人员受伤。警方采取了强硬清场措施，地方宣传干部甚至在微博发问：发生冲突时“警察为什么不开枪”？舆情处置越来越多地借助于公权的强制。余杭区法院、检察院、公安分局、司法局罕见地联合发布通告，敦促“聚众堵塞交通、毁坏公私财物、行凶伤人、制造传播谣言”的违法犯罪人员自首。

中国国土辽阔，各地情况千差万别，舆情处置不可一概而论。但对于涉及环境生态保护的重大建设项目，需要“环评”和“舆评”并重。“舆评”即评估社会舆论和民意承受力，在立项前和项目进展中持续进行舆论引导和民意说服工作。

为何地方涉环保项目一再引发社会不稳？当公共政策的制定缺乏程序化、制度化的运作，老百姓的利益关切缺乏顺畅的表达通道时，就容易从和平的意见表达变为暴力表达。当初决策未能充分听取民意，一旦街头闹事又仓促下马，“不闹就上、一闹就撤”。各地为了招商，轻率承诺、长官意志的决策，出事后草率停工造成投资损失，地方政府和投资人都是输家，最终会变成投资高危区。

重大公共项目开放决策参与，实际上是让民众为政府分担责任，从政府的单边治理走向社会多边治理。一旦经程序决议的项目再有争议，政府所要承担的责任小得多。不能把民意的表达纳入制度化的轨道，无论委屈让步还是强势弹压，都是一种政府单边治理模式，把一切责任和一切埋怨都揽于一己身上，地方政府甘苦自知。

地方政府该如何看待和处置以互联网为主力平台的民意表达？把它看作一种异己的力量，加以防范和排斥；还是公共治理的参与者，需要尊重和吸纳？

二、互联网“公共领域”的价值

中国全面接入互联网已有22年。自1999年人民网开设“强国论坛”BBS和天涯社区BBS创办，经过孙志刚案、邓玉娇案、汶川地震、甬温线动车事故等一系列网络热点事件，互联网营造了一个“公共领域”。

“公共领域”是公民赖以相互交流从而促成公共政策调整的意见场所。美国总统杰佛逊曾说：资讯是民主的流通货币。澳大利亚学者约翰·哈特利认为，媒介就是公共空间：“电视、通俗报纸、杂志和摄影，即现代时期的大众媒介，是公共的领域，即公众被创造和生存的场所和手段。”①约翰·哈特利《图象的政治：公众在大众媒介时代的产生》。公共领域的创设，是公民精神的体现，公民政治参与的训练场，是公民社会孵化和培育的前提条件，而大众传播媒体发挥了重要作用。

德国社会学家哈贝马斯在《公共领域结构转型》一书中提出，公共领域的构成必须具备三个条件：（1）公共领域中必须具有批判意识的公众。他们具有独立人格和批判精神，能够就普通的利益在理性基础上就公共利益问题展开讨论的私人。（2）拥有自由交流、充分沟通的媒介。因为单向的非沟通的媒介可能导致信息的缺乏和沟通的欠缺，私人的独立性、理性就难以体现出来，从而影响公共领域的形成。（3）公众能够达成共识形成公共舆论。公众能够就公共事务自由讨论、充分交流，并在理性批判基础上达成共识，形成公共舆论，从而影响公共事务的处理和解决。②哈贝马斯《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社。

美国政治学家萨缪尔·亨廷顿发现，电视机在制造东欧转型的“雪球效应”或“溢出效应”中起到了重要作用。美国科学家尼葛洛庞帝则提出互联网“赋权”的概念③尼葛洛庞帝的著作《数字化生存》。。互联网降低了表达的门槛，削弱了传统的话语霸权（行政霸权、学院霸权与媒体霸权），使广大民众有了更加自由的表达空间，促进了意见在全社会的广泛流动。互联网从技术上保障了中共十八大提出的人民群众的四权（知情权、参与权、表达权、监督权），促进下情上达，官民互动，凝聚民智，释放民怨，考察和修正政府决策，推动哈贝马斯所谓“公共领域”的形成。

这就是前些年在体制内称为“网络问政”的尝试。乐观的学者则展望“数字民主”（digital democracy）、“电子民主”（electronic democracy）或“网络民主”（cyberdemocracy），相信信息技术将有助于威权政体向民主政体的转变。

在事关国家主权、领土完整、社会主义政治制度等大是大非问题上，13亿中国人万众一心，团结如一人；但在各种具体的民生问题上，社会不同阶层出现利益分化，需要打捞“沉没的声音”①语出2011年5月26日人民日报评论部文章《执政者要在众声喧哗中倾听“沉没的声音”》。，认真倾听各方意见诉求，推动社会协商对话、多元共治。

在甬温线动车事故发生的第二天，笔者追踪考察网上的舆情沸腾，在《中国青年报》写下舆情观察《到了用网络倒逼改革的时候了》。其中提出：在诸多社会热点问题上，网络舆论“愈战愈勇”，搅动社会人心；而一些官方媒体屡屡“失明”、“失语”，容易陷入新的一轮思想僵滞。“自为”的民间舆论场，时现乱象，网上谣言满天飞，哀伤太多，戾气太重；“自律”的官方舆论场，则常常趋于自我边缘化，而政府的公信力持续流失而致贫血。

在网络舆论的压力下，从热点个案反思体制缺陷，官民携手推动良政和善治。在孙志刚案中，废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，国务院再立新规《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；在唐福珍自焚案中，修改《城市房屋拆迁管理条例》，颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》；在武钢工人徐武“被精神病”事件中，推动酝酿26年的《精神卫生法（草案）》公布。

但地方政府对网络舆论的态度有很大差异，时常抱有敌意和拒斥心理。在2009年河南杞县钴60事件中，由于地方政府隐瞒了一个月零五天才举行第一次新闻发布会，老百姓对地方政府失去了信赖。又过了5天，一个谣言在网上和手机短信中疯传，说“钴60即将爆炸，爆炸会致癌”，导致万人空城的逃难。事后地方政府诿过于人，逮捕了几个传谣的当地网民。

近年来，出现了一种否认互联网“公共领域”属性的错误认识，一厢情愿地希望“舆论一律”，完全无视网络民意存在的合法性。正如当年那位村官扬言的“上管天，下管地，中间管空气”，“政治全能主义”②教授邹谠先生提出，指“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。在体制内重新抬头。

习近平总书记对互联网和新闻舆论工作有过3次重要讲话。2013年8月19日在全国宣传思想工作会议上指出：互联网是我们面临的“最大变量”，搞不好会成为“心头之患”；要把网上舆论工作作为宣传思想工作的重中之重来抓。2016年2月19日，在新闻舆论工作座谈会上提出：各种载体、各个方面、各个环节都要自觉坚持正确舆论导向。2016年4月19日，在网络信息工作座谈会上指出：各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。三次讲话是一个整体，需要融会贯通理解。

在2015年中央统战工作会议上，习近平总书记提出把新媒体人士纳入统战对象：“要加强和改善对新媒体中的代表性人士的工作，建立经常性联系渠道，加强线上互动、线下沟通。”

政府对互联网“公共领域”的态度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标尺。互联网不是法外之地，网上违法严厉必须取缔；但在涉及老百姓切身利益的问题上，对互联网杂音的包容，表现了体制的弹性和张力。像环保这样的问题基本上属于人民内部矛盾，处置之道“舌头”的作用大于“拳头”。

2012年江苏启东成为某纸业污水出海口，市民担心排海管道影响环境和近海渔业养殖，到市委市政府组织群体集会。市委书记孙建华轻车简从，勇敢地走到群众中听取诉求，遭到民众扒光上衣。市领导扒衣受辱后，仍然保持克制，没有下令用震爆弹、烟幕弹压制街头的异动。笔者曾在《中国青年报》撰写舆情观察，认为环保等民生问题的博弈，需要回到和平、法治、对话的轨道上来。“这位市委书记羞涩的微笑，将永远定格在人民的心目中。”

三、什邡钼铜风波：群众路线的样本

2012年6月29日，四川什邡的钼铜项目举行开工典礼。地方政府希望引进宏达集团上百亿投资的钼铜项目，助力这个地震重灾区的重建和振兴。但市民和学生担心污染家乡环境，通过互联网等手段组织串联，到市委市政府门前集会抗议，发生警民冲突。市委书记表示：鉴于部分群众对宏达钼铜项目不了解、不理解、不支持，项目停止建设。“中央党的群众路线教育实践活动领导小组”编辑《损害群众利益典型案例剖析》一书时，把“什邡事件”列入“反面典型”，标题是《利民项目为何不得民心？》。该书分析：项目是为了群众，但若不能化解部分群众对项目引发环境污染的忧虑，群众就不领这个情；虽然经过了环评等一整套程序，但项目筹划审批阶段缺少了民意听证，不听群众意见想强行上马，就行不通。

群体性事件发生后，什邡组织机关干部、科教文卫界、企业界和公众代表近千人，分13个批次前往河南、山东、云南参观考察钼铜等金属冶炼企业；陆续召开环保恳谈会、党代表征询会、人大代表询问会、政协委员专题协商会，征求各界群众对钼铜项目、环保和什邡发展问题的意见；对公众发放环评报告简化而成的钼铜项目白皮书，拍摄钼铜项目科普影片。时事评论员黎明观察到，什邡人开始权衡轻重，意识到钼铜项目或许可以有；仔细倾听现存的反对之声，已不似真正的反对，而更像是“附加条件”，是在进一步要求政府强化承诺，并希望将“企业红利”化作民生福祉。

当初参与街头闹事的群众中，读写不出“钼”字的也大有人在，提示迫切需要进行科普启蒙。2014年3月，广东茂名街头出现反PX项目游行的时候，在互联网上，围绕百度百科“对二甲苯”（PX的学名）名词解释，出现了“词条争夺战”，分为剧毒派和低毒派两种解释，6天时间里修改了36次。清华大学化工系学生轮值守在网上，捍卫低毒解释。最后百度站方把词条锁定在低毒化合物上，其毒性大于食盐小于酒精，与咖啡同级。不要小看名词解释，今天网民了解公众事务，第一选择是用搜索引擎看名词解释。如果听任错误的解释谬种流传，会误导公众的认知，甚至诱发街头的不稳。人民日报在头版报道了此事，赞扬大学生的行为是“网络空间的一次科普责任担当”。

近年来，什邡官方作出意味深长的表态，政府所宣称的“不再建设”，预设前提是“群众不支持，不理解”；如果未来民意发生改变，政府对钼铜项目“不再建设”的决定或生变。什邡官方诚恳地表示：在关系什邡未来发展和民生福祉的重大问题上，最终决定权掌握在43万什邡人民自己手中。民意是可以检测评估的，也是可以说服和改变的，但这是一个水到渠成的过程。

如果什邡通过民意的改变恢复钼铜项目，将第一次走出困扰我们多年的环保与经济建设冲突龃龉的恶性循环，更为改良政府决策机制、优化社会治理闯出一条新路。

四、环保舆情是个利益博弈场

环保不仅涉及抽象的社会正义，也涉及方方面面错综复杂的利益博弈：

——地方政府。希望通过上马重大建设项目，促进经济增长，扩大就业，改善民生，对官员来说还是一种显赫的政绩。但如何保障决策的科学化、民主化，在社会不同群体的利益表达和博弈中调和鼎鼐，需要找到最佳平衡点。不能只想着扶持支柱产业，而忽略和打压老百姓的环境关切，为企业未能履行社会责任而背书。

——项目开发企业。作为闯入家门的“陌生人”，需要展示自身作为“企业居民”的良好形象，赢得认同，而避免在当地人心目中成为一个破坏和谐生存环境的“野蛮人”。需要用实际行动告诉当地人：建设项目能拉动地方经济发展，特别是直接增进当地居民的社会福利，如果带来一定的环境负面效应将如何提供经济补偿。

——利益受损企业。例如厦门海沧区建设PX项目，厂址附近楼盘房价普遍下跌。据媒体报道，房地产商曾以某种方式鼓励市民参加反PX游行。房地产的利益关切是正常的，但需要合法的表达渠道，而不是藏在市民身后发力，这会增加街头的不稳。

——当地居民。事关老百姓的生命安全和健康，首先得尊重公众的知情权和参与权。“什邡在线”门户网站一篇文章清醒地反思：当地干部中有人指群体性事件背后有“利益黑手”，并建议追查。“此说相当糊涂。大规模集体反对，当然是为了利益，无利不闹，而相关群体利益、个体利益，不可以‘黑恶'视之。追查越深，惩罚越重，则当地伤痕越重，越是难以愈合。”同时，做好环境问题的科普，避免对PX、垃圾焚烧发电等重型化工项目的妖魔化解读。

——“意见人士”。在环境等敏感议题上，网上民间“意见人士”对舆论的生成、发酵起到推波助澜作用。要警惕“大V”，所谓“大V”是一些越界发言的“网红”，缺少对环保事务的深入了解，信口开河的居多；同时尊重“中V”，所谓“中V”是一些专业人士，在自己熟悉的领域建言，值得政府倾听。包容“连岳现象”，连岳是批评厦门PX项目的专栏作家，在鼓浪屿“有老婆，有无敌海景，还有自由”，可以理性对话；同时警惕“游民现象”，一些人没有稳定职业，哪里出事就跑去围观，事情闹得越大越好，往往成为一种破坏性的力量。

——外国企业。据专业人士分析，在某些地方的PX风波中，未尝没有外国企业的因素。如果PX在中国成为“过街老鼠”，会延续和加剧对进口的依赖。需警惕国内和国际因素的复杂互动。

——新闻媒体。在各地环保风波中，往往是互联网“自媒体”设置议程，引爆舆论。新闻媒体不能成为“自媒体”的尾巴，要为网络信息去伪存真，为网络舆论扶正抑偏。在经济建设和环境保护之间，在尊重民意和依法施政之间，媒体要把握好尺度，为社会贡献专业知识和科学理性。尤其是传统媒体经营的“两微一端”（微博、微信、新闻客户端），需借鉴传统媒体的专业分工，设立环保“跑口”记者，提升专业门槛，力戒互联网跟风炒作的毛病。

五、政府、市场和社会的分治

经过三十多年的市场化改革，过去高度集中的计划经济体制已经崩解，出现了不同的利益群体，各有诉求。Web2.0网站和社交媒体具有社群聚合的功能。在注册过程中，通过用户对各种兴趣偏好的选择，进行服务器自动筛选和推荐，形成兴趣相近的网民群体。网络舆论是分层的，在不少公共议题上，难以再泛泛而论舆论的整体反馈，更需要细分社会各阶层对公共议题的诉求和感受。在各地环保集会中，微社群（QQ群、微信群）起了穿针引线作用。

例如，2015年10月出台交通运输部专车新规征求意见稿。网上一边倒是批评交通部、力挺专车的声音，指责新规违背“互联网+”和共享经济。《人民日报》发表评论，提醒不能因为专车乘客和司机社会经济地位较高、话语权较大而忽略“的哥”的利益，专车的出现冲击了“的哥”的饭碗；此外还有城镇的老年人，他们不会用打车软件，后者加剧了路边扬招出租车的困难。党报呼吁：“对决策管理部门来说，不是谁声大就听谁的；对社会来说，尤其要尊重甚至主动‘打捞'那些沉没的声音。”

十八届三中全会提出：市场在资源配置中起决定性作用；政府和市场各就其位，相互补充。加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。

舆情处置是对权力边界的一次考验，该坚持的，该履责的，分内事在所不辞；需要市场机制和社会组织发挥作用、承担责任的，也不宜由政府越俎代庖。

值得思考的是，政府如何平衡各方利益诉求，真正成为调和鼎鼐的市场守夜人，而不是利益一方，甚至最为强势的一方？

六、重视民意，同时警惕民粹、敬畏法治

互联网对民意的风吹草动高度敏感，可以借助网络舆情监测把握民意的脉搏，及时采取对策，避免矛盾激化。上网减少上访，上网减少上街，已被多地的实践所证明。

互联网也是一把“双刃剑”，网络舆论也可能损伤政府的公信力，让老百姓变成“老不信”。美国学者马克·E·沃伦（Mark E.Warren）说：“民主的成分越多，就意味着对权威的监督越多，信任越少。”①马克·E·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社版。而缺乏信任的社会是没有凝聚力的。当前在环保等热点问题上，需要消除官民之间的信息不对称，民众对政府的不信任，消弭官民裂痕，增进社会共识。借助台湾媒体的一句政治术语，环境问题是“历史的共业”。社会转型期很多问题的解决，问题不仅仅在政府，每个人都有一份责任，需要政府和民众求同存异，聚同化异，相互包容、共同努力。

尊重老百姓的环保诉求，但不宜简单地判定高举环保大旗的一方就一定“政治正确”。也要警惕民粹的泛滥，借助铺天盖地的网络帖文裹挟民意，“绑架”政府决策，拖延和阻扰必要的经济建设和利益调整。台湾第四核能发电厂项目从1980年企划，1999年动工，至今不能投产。因为“反核”成为颇具声势的社会运动，岛内选战时操弄的“神主牌”之一，拥核者不敢出声，较少看见与电价上涨利益攸关的工商团体表达自己的意见。

在环保等公共事务中，需要为各利益相关方搭建一个有影响力，并为各方认同的平台或机制，进行充分的意见交换。这样做，看似增加了社会沟通成本，但极大地减少了投资风险。当公共政策的制定缺乏程序化、制度化的运作，老百姓的利益表达缺乏顺畅通道时，才容易出现暴力表达。重大公共项目开放决策参与，实际上是让民众为政府分担责任。一旦经规范程序决策的项目再有争议，政府所要承担的责任小得多。

同时，政府坚定地划出法律边界，各利益相关方依法进行意见表达和参与决策，不容许诉诸法外极端行动。

On the Rise and Fall of the Internet “Public Sphere”，from the View of Public Opinion on Environmental Protection

ZHU Hua-xin

A number of public opinion on Environmental Protection suggested that the government's awareness of the public opinion of Internet is different in recently years. Environmental issues related to the major construction projects are prone to "no trouble on， a trouble on the withdrawal" of the vicious circle. How to get out of the traditional thinking of "all the same of public opinion"？How to look on the value of the "public sphere" of internet and reasonable disposal of government，market. social relations between them， involving the modernization of national governance.

Not-in-My-Back-Yard； Environmental Assessment； Public Sphere； Political all round；History of the Common Industry

G203

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（责任编辑：钟宇欢）