学校公共安全的现状与风险防控策略

●课题组

学校公共安全的现状与风险防控策略

●课题组

学校公共安全既是社会公共安全的重点，也是社会公共安全的薄弱点。学校公共安全关系的是未成年人，未成年人在安全事故中更容易出现死伤等人身及财产损失，牵动家庭和社会的关切。由此，要对学校公共安全高度重视，主动采取风险防控策略积极应对。

一、学校公共安全现状：社会关注焦点，风险防控初具雏形

当前，学校公共安全已受到国家社会各方面的高度关注。同时，学校公共安全亟待引入风险防控机制，以实现“全方位”风险管理，促进“立体化”风险防范。

1.学校公共安全启动法制化进程，法律法规逐步建立健全

随着学校公共安全的法制化进程启动，相关法律法规逐步建立健全。重点法律法规如表1所示。

2.针对学校公共安全的高危风险，专项政策得以跟进与整改

近年来，相关管理部门对学校公共安全问题给予充分重视，对多起突发的学校公共安全热点事件及时跟进，出台专项政策以跟进和整改高危风险，如表2所示。

3.紧急救助行业有所发展，一定程度促进学校公共安全的专业化

在学校公共安全事故的应急处置中，有紧急救助员或志愿者组成的救援生力军，有效减少了人才损失，控制事故影响。近年来，随着紧急救助行业的发展，学校公共安全的专业化水平有所提高，具体表现为以下两个方面。

第一，紧急救助推动学校应急疏散演练。由于紧急救助员具有“制订、演练应急预案”、“进行紧急救助员培训教育活动”等职业技能，能够在中小学幼儿园应急疏散演练中发挥重要作用，是推动学校应急疏散演练的重要力量。从2014年开始至今，北京市大兴区持续开展教育系统“紧急救助员”培训，全区各中小学、幼儿园、职高的安全保卫干部参加，通过考核后可取得人力资源和社会保障部颁发的职业资格证书，这是全国教育系统第一例紧急救助员培训。

第二，紧急救助促进学校公共安全教育。由于紧急救助员具有“进行紧急救助员培训教育活动，普及自救互救知识和技能”等职业技能，能够在中小学幼儿园公共安全教育中发挥重要作用，是促进学校公共安全教育的重要力量。北京市大兴区教育系统“紧急救助员”培训邀请专家，通过理论与实操相结合的方式，对紧急救助员基本技能进行讲解和传授，并安排伤员救治、疏散演练等大量实操训练，每名学员根据角色安排参与，真正做到学以致用。

表1 学校公共安全法制化进程中的重点法律法规

表2 学校公共安全高危风险的专项政策

法律法规的逐步健全，专项政策的不断跟进，紧急救助的技能强化，使得学校公共安全的风险防控体系初具雏形。当然，还需进一步创新。一方面，学校公共安全是个系统化的工程，包含风险评估（上游）、安全监管（中游）、应急处置（下游），对此需引入内部的风险防控机制，以实现“全方位”风险管理；另一方面，除学校管理人员和教职工外，学生家长、部分社会工作者及学生也是学校安全管理的主体，对此需引入外部的风险防控机制，促进“立体化”风险防范。

二、学校公共安全内部风险防控策略：主动防范，实现科学管理

学校公共安全内部风险防控，指的是在教育系统（包括教育主管部门和学校）的内部建立风险防控机制，以实现主动防范、科学管理。其中，“人防”、“物防”、“技防”的建设是基础，风险评估与预警机制是重点，责任管理和相应的能力建设机制是保障。

1.“人防”、“物防”、“技防”建设须加强，以提升学校公共安全基础水平

学校公共安全的基础是“人防”、“物防”、“技防”。随着科技的发展，需不断加强“人防”、“物防”、“技防”的建设，提升学校公共安全风险防控的基础保障。

第一，加强学校公共安全的人力资源保障建设。例如：（1）建立健全学校内部安全保卫组织和制度，落实安全保卫责任，聘请专业保安人员、安全协管员；（2）根据实际情况，学校组织教工治安联防队、护校队、应急队等；（3）学校视情况建立保卫处（科、室），配备处（科、室）领导及专职保卫干事，负责学校的安全教育、管理、培训、内部治安保卫等工作。

第二，加强学校公共安全的物力资源保障建设。例如：（1）学校重点部位、重要区域、重点场所安装防护栏、防盗门和照明设施，加固、加高校园围墙，在校园内配置消防、交通安全、食品卫生等安全设施；（2）学校为保安人员装备必要的执勤、防护、抓捕等器械；（3）公路沿线学校，在学校门口的公路设置提示牌、减速带、斑马线、限速标识、人行横道线等交通标识。

第三，加强学校公共安全的科学技术保障建设。例如：在校门、学生公寓、教工住宅、财务室、实验室、教学楼、图书馆、食堂、仓库、操场、楼道、重要出入口、周边复杂路段等重点场所和重点部位安装视频监控、防盗报警、消防报警、呼叫求助、门禁对讲以及其它电子管理系统。

2.开展学校公共安全风险评估与预警，实现主动识别与提前干预

在加强“人防”、“物防”、“技防”保障的基础上，还要开展对学校公共安全风险的主动识别与科学预警。北京市校园安全“主动防、科学管、立体化”体系（2011-2013）（以下简称“北京市校园安全体系”），在学校公共安全领域开展风险防控机制的创新实践，构建学校公共安全风险识别与预警机制，主动识别，科学防范。具体包括：（1）提高安全风险等级，引入学校公共安全风险评估机制；（2）用好“风险地图”与“风险月历”，对学校公共安全风险进行动态评估与预警。

第一，引入综合风险评估机制，定期开展学校公共安全风险评估与预警。具体需做到三点：（1）提高学校公共安全风险等级，把学校公共安全作为高等级的风险来看待。学校公共安全属于不能容忍的风险，发生即为中危以上等级的社会风险；学校出现人员伤亡的责任事故，则为高危风险。（2）改变风险评估与管理滞后的现状，摒弃只关注死亡人数的单维指标，引入综合指标进行风险等级评估。鉴于学校的风险特征，建议采取“死伤人数+社会影响程度”的风险评价指标，还要考虑精神损害、恐慌情绪、社会基本价值破坏程度等社会因素而综合定级。（3）以学生为中心，即以学生活动路径为导向进行风险评估，包括以教学活动为路线的风险评估、以学生生命和情感为中心的关联风险评估、学生作为社会个体的内在风险评估。

第二，“风险地图”与“风险月历”以风险的规律性特征为基础，通过对学校风险演变为危机事件的时间、地域、人群等要素的把握，总结风险演变为危机事件的规律性特征，是学校公共安全风险防控的重要工具。学校通过“风险地图”与“风险月历”实现对风险的动态评估与预警，具体包括三点：（1）通过风险地图与风险月历总结风险要素，包括自然灾害、校园安全事故、校园安全卫生事件、校园暴力事件、心理问题引发的学生偏差行为、校园周边环境管理不当等；（2）采用经验判断法和专家咨询法，根据风险责任、人员伤亡、社会影响的程度，将风险要素划分为高危风险、中危风险、低危风险三个风险等级，实现对校园安全风险的准确描述；（3）针对新增的风险要素及现有风险要素的变化，综合分析校园安全风险的新形势，以月报的方式定期发布校园“风险地图”与“风险月历”的更新情况，实现与时俱进的风险识别。

3.建立学校公共安全责任管理机制，并开展相应的能力建设

学校公共安全风险评估与预警，需要相应的责任落实和能力配备。对此，需建立学校公共安全责任管理机制，并开展相应的能力建设。北京市校园安全体系建立了学校公共安全责任管理机制和能力建设机制。具体包括：（1）纵横结合的责任体系，消除风险责任空缺；（2）开展能力建设，确保有效开展学校公共安全风险防控工作。

第一，划分不同风险责任主体的责任界限，形成纵横结合的责任体系，消除风险责任空缺。教育系统内部建立“权责明确、任务清晰、流程规范、管理分级、网格到底”的校园安全网格化管理机制，按照“横向到边抓覆盖、纵向到底抓延伸”的“网格化”管理理念，形成纵横结合的风险责任体系。（1）纵向构建其垂直风险责任管理体系，建立一对一负责的管理机制。以区县教育系统为例，具体表现为“区县教委主任—分管安全书记—政保科科长—镇教委办主任—单位主要领导—分管安全领导—保卫处负责人—年级主任—班主任—学生”的校园安全管理机制；（2）横向加强扁平式风险责任管理，建立三级责任体系。还以区县教育系统为例，区县的教育系统安全工作监管责任划分为区教委、镇教委办、学校三个层面，实行分级管理。

第二，有针对性地开展不同责任主体的能力建设，确保风险责任的整体把握。（1）高层风险责任主体，包括教委等政府部门，需具备风险识别能力、研判预警能力、应急决策能力、应急处置能力、系统规划能力和统一协调能力等；（2）中层风险责任主体，包括学校领导人员和管理人员，需具备风险预警能力、风险防范能力、应急决策能力、应急处置能力、属地资源调配能力和信息传达能力等；（3）基层风险责任主体，包括普通教职工与学生，需具备风险预警能力、风险防范能力、先期处理能力、报警能力和自救互救能力等。

三、学校公共安全外部风险防控策略：建立多方联动，培育风险文化

学校公共安全外部风险防控，指的是在教育系统（包括教育主管部门和学校）以外延伸建设风险防控机制，其中，管理部门间横向联动体系是核心，社会力量的共同参与是重点，提升风险意识与技能、构建风险文化是保障。

1.有效落实管理部门间的横向联动，构建“立体化”风险防控体系

学校公共安全相关的管理部门建立横向联动体系，以建立“立体化”风险防控体系。具体包括：（1）构建管理部门“横到边”风险责任网络体系，明确风险责任的所有权，确保风险责任划分上无空白；（2）开展部门间合作与联动，定期举行跨部门的联系会议，并建立健全部门协调机制。北京市校园安全体系将教育、公安、司法、行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门的力量整合起来，以保障学生的健康和安全为核心，共担责任，协同配合。见表3。

2.全面整合社会力量，构建学校公共安全风险防控的群防群治格局

除学校管理人员和教职工外，学生家长、社会成员及学生也是学校安全管理的主体。学校、家庭和社会要共同承担起学校公共安全风险防控的责任。对此，应整合学校公共安全风险防控的所有社会力量，构建群防群治格局，开展风险外部合作。

以学生暴力事件为例。暴力事件频发是社会、学校、家庭等复合因素聚合的结果。要解决该难题，须置于社会共治层面。第一，家庭应该承担起相应的责任。在孩子刚刚表现出暴力行为时，父母要及时制止，同时引导孩子对愤怒等情绪的把控，并避免用暴力的方式解决孩子不听话问题。第二，学校应建立健全相应的制度。一是开展相应的心理健康教育，让学生在学习中明白欺凌的恶劣性质；二是通过设置竞技类体育课程等手段，使学生的负面情绪得以合理宣泄；三是改变只重成绩的评价体系，消除差生歧视。第三，社会应发挥相应的作用。弥补社会组织介入匮乏的问题，建立起学校、家长、社会协同式的社会欺凌“预警—通报—干预”机制，将反社会欺凌纳入青少年常识教育系列。

3.提升多主体的风险意识与技能，培育学校公共安全的风险文化

学校公共安全的横向联动及群防群治机制，为外部风险防控提供资源，对此还需提升学校公共安全中各主体的风险意识与技能，培育风险文化。

第一，提升学校公共安全中各主体的风险意识。（1）风险联动防控的意识。相关管理部门需提升风险意识，及时开展联动，联合消除安全隐患；（2）风险隐患排查的习惯。政府相关部门和学校管理人员等主体，需要针对日常各项教育教学和管理事务，排查其可能存在的风险；（3）风险技能学习的意识。学校公共安全中各主体均要形成风险应对的自觉学习和主动演练的习惯。

表3 学校公共安全风险外部防控中的管理部门横向联动体系

第二，提升学校公共安全中各主体的风险技能。（1）应急技能多元化。全面提升学校教职人员和学生多元化的应急能力，尤其是现场“第一反应人”的现场干预、安全员看护等应急技能的学习；（2）技能培训精细化。分别针对主体的多元化需求，采取安全教育宣传、安全教育课程、安全演练等多种培训方式，以精细化的培训管理保障全元化的技能提升；（3）合格资质职业化。培养一批具备合格的紧急救助资质的紧急救助员，作为应急救援的专业力量。

学校公共安全作为社会公共安全的“窗口”和现阶段的相对“薄弱环节”，亟需国家和社会予以更多的关注，并采取风险防控策略，一方面，加强内部风险防控，实现主动防范，科学管理；另一方面，开展外部风险防控，建立多方联动，培育风险文化，最终有效防控学校公共安全风险。

（中国人民大学危机管理研究中心与中国行为法学会新闻舆论监督行为研究会联合课题组，执笔人：唐钧、龚琬岚）

注：本文系中央政法委委托课题“社会公共安全风险防控机制研究”（政法研2016-11号）的研究成果。