环境治理转型的经验与思考

文/ 吉尔特·波科特

环境治理转型的经验与思考

文/ 吉尔特·波科特

吉尔特·波科特：国际行政科学学会主席

感谢中国机构编制管理研究会的邀请，我代表国际行政科学学会与大家分享我对环境治理转型的看法，并讨论有关问题。

过去的发展主要看重利润，这是必要的，但是不够。我们向前发展不仅要利润，也要将重心放在人的发展上，兼顾利润和人的发展，这点非常重要，但目前似乎做得也不足。经过这些年的发展，我们逐渐意识到还必须兼顾利润、人的发展和地球的保护，这三者密不可分。这一理念由约翰（John Elkington）1994年提出。他提出“三重底线原则”（Triple Bottom Line）理论，强调利润、人和地球相互交互，如果只看重利润，人类的生活是成本，地球的保护是成本，将意味着利润高于一切，这将是一个恶性循环。意识到这一点后，需要改变发展模式，进入第二种模式。在这一模式中，人和地球的健康发展不仅不是成本，反而能带来更多的利润。如何从模式一转变为模式二？我们认为，转变的目标是建立相互促进、正向作用以及不断积累的地球、人、利润的关系。具体有四种解决方案。第一，文化理念转型。将文化理念转变为利润、人的发展和地球的保护三者兼顾；第二，需要监控和监测各类循环；第三，确保不同政府部门间的协调和合作，同时，确保不同管理层级之间的协调与合作；第四，创建所有利益相关者的所有权，并让所有的利益相关者参与其中。

首先是文化的转型、思维的转变。PPP有两层含义，第一层是公私部门的合作，第二层就是将利润、人的发展和地球的保护结合起来。需要重新定义“利润”，在文化转型的过程中必须将利润定义为通过减少废弃物、提高经济效率和降低经济风险来实现经济繁荣。同时，重新定义“人的发展”的概念。通过关注居民不可或缺的需求，比如环境方面的需求，以实现人力资源的高效管理和社会公平。要重新审视“地球的可持续发展”，依靠城市规划、长期发展规划实现环境的可持续性。

其次是循环的控制和监测。在政策制定和社会管理的过程中必须重新建立起底线。环境保护有三个循环：政策循环、金融循环和合同循环。政策循环，在策略的制定、项目的执行和成果的评估中，都要重新审视人类和地球发展的关系。金融资金循环，包括预算、帐目和审计。有了资金支持后，可以执行一些相关的项目，这又涉及到合同循环，包括合同的制定、执行以及评估。在制定、执行和评估过程中，都要兼顾发展与环境保护。这三个循环环环相扣，在政策制定、资金支出以及合同执行的全过程中，都要保持一致的环境保护观念。而且，评估非常重要，评估和监控手段保证政策和管理的有效执行。以澳大利亚为例。在2014-2015年澳大利亚西部的预算：土地信息管理部门中，澳大利亚政府不断努力平衡发展与环境保护、人类健康发展的关系，他们不仅在项目的设计上努力，也在合同的执行中贯彻这一原则。土地信息管理部门有两个目标，即实现社会和环境责任以及确保以对社会和环境负责任的方式管理经济活动，确保国家的长远利益。这两个目标是非常重要的。根据这两大目标实现三个预期的成果：一是建立土地信息库，进行土地所有权确权以及其它与土地相关的权利确权，以支持国家的行政管理系统；二是建立独立的评估体系，为政府税收和土地产权管理提供支撑；三是实现政府定位信息收集与获取相结合。为了达到预期结果，需要进行三项服务。一是土地信息服务，二是估价服务，三是政府定位信息获取服务。可以看到，项目的发展有两条线，必须具备相关的资源和人力。要达到预定目标，政府必须不断审视自己的预定目标，并在这个过程中做一些必要的调整。整个过程都由议会授权。这一思维确保了发展和环境保护实现兼顾。这个例子中，利润不是最重要的，澳大利亚政府坚持，经济利润不是首要目标，而是兼顾社会利润和人的发展。在澳大利亚，在项目执行过程中，政府要求执行方不断向社会公布报告，分析项目对当地居民和社区产生怎样的影响。同时，进行绿色核算，将利润、人类的健康和地球的发展结合起来考虑。

再次是确保政府各部门及各层级之间的协调与合作。要明确责任分工，谁负有主要责任，环境保护部门还是农业部门？只有确定了责任，才能明确各部门分工。一般而言，环境问题由不同部门共同承担。但也正是由于这样的情况，很多国家都面临着一个共同问题，很多部门可能会相互推卸责任或者重复监管。只有确定主要责任，才能考虑采取哪种政策工具，法律、金融还是信息方面的政策工具？谁负责哪一类型的许可，谁负责进行哪一类型的税收等问题。

最后是纳入所有的利益相关者，为所有的利益相关者创造所有权。利益相关者包括很多方面，比如中央政府和地方政府、NGO、跨国和本国企业等。不同的主体在实现可持续发展目标方面都发挥着自己的作用。必须坚持两个逻辑：一是适度逻辑，要求整个过程透明、信息自由和相互信任。正如中国领导人所说，绿水青山就是金山银山，只有做到透明、信息自由与相互信任，才能实现这一目标；二是结果逻辑，将利润、人的健康和地球的发展相互兼顾结合起来。

注：此文是波科特在2016年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的致辞稿，发表时略作删减。