攻坚克难 深化改革不断推进环境保护治理体系与治理能力现代化

文/ 李干杰

攻坚克难 深化改革不断推进环境保护治理体系与治理能力现代化

文/ 李干杰

李干杰：环境保护部副部长

非常高兴参加今天举行的环境保护治理体系与治理能力研讨会。环境保护部高度重视此次会议，陈吉宁部长委托我参会，并两次做出批示，指出“此会甚重要，希望能形成一些有意义的共识”。今天来了很多部门的领导和同志，还有一些国际专家和地方代表，这里我代表环境保护部欢迎大家的到来，对大家长期以来对环境保护部和环境保护工作的大力支持表示衷心感谢，也希望大家畅所欲言，发表真知灼见，为环境保护治理体系和治理能力建设出实招、谋实策。刚才，解振华副主任、何建中副主任作了很好的发言，意见的系统性、战略性、前瞻性、现实性、针对性和可行性都很强，很受启发。根据会议主题，谈三点认识和体会，与大家交流。

一、强化环境保护治理体系与治理能力意义重大

我国环境保护治理体系是随着国家经济社会发展进程、环境问题状况以及对生态环保工作认识的不断深化而逐步建立和发展起来的。建国后到改革开放前，我国环境保护治理体系不够健全，存在结构性不足。改革开放初期，国务院环境保护领导小组办公室承担了我国环境保护开创性工作，之后，国家将环境保护确立为基本国策，建立了环保部门统一监管、有关部门分工负责、地方政府分级负责的管理体制以及排污收费、环境影响评价等若干重要制度。国务院环境保护主管部门也逐步得到强化，从在城乡建设环境保护部内设环保局到独立设置国家环保局、国家环保总局，直至2008年国务院机构改革组建环境保护部，这一时期生态环保管理体制和环境保护治理体系不断强化和优化。

党的十八大以来，党中央、国务院把生态环境保护摆在更加重要的战略地位，进一步改革完善体制机制，生态环保从认识到实践都发生了重要变化，我国环境保护力度前所未有，进程加速推进，部分地区环境质量有所改善。经过多年不懈努力，在经济快速发展、资源损耗大幅增加的情况下，我们大力推进节能减排，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，努力改善环境质量，生态环保工作取得积极进展和明显成效。但总体而言，我国环境问题的复杂性、紧迫性和长期性没有改变，十几亿人口的现代化过程，面临的压力、挑战与其他国家可比性不强。这么快的速度、这么短的时间，环境压力比世界上其他国家都大，污染治理和环境质量改善的任务十分艰巨，难度前所未有。

“十三五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段。环境保护既处于大有作为的重要战略机遇期，又处于负重前行的关键期；既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是攻坚期。在这样的形势下，要做好环境保护工作，迫切需要加强环保治理体系与治理能力建设，充分认识其重大意义，发挥其根本性作用。完善环境保护治理体系，增强环境治理能力，是贯彻落实党的十八届三中全会关于全面推进生态文明体制改革要求的重要任务，是贯彻落实党的十八届四中全会依法治国精神和新《中华人民共和国环境保护法》的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要举措，是加快解决生态环境问题、改善环境质量、满足人民群众期待的重要保障。

二、环境保护治理体系与治理能力存在的差距与不足

总体来看，当前环境保护治理体系与治理能力与人民群众对环境质量的期待、国家治理体系和治理能力现代化以及全面建成小康社会的要求还存在较大差距和诸多不适应。这些差距和不适应在以下几个方面表现得较为明显。

在区域、流域环境治理体系方面，部分地方从自身利益出发制定规划和开展环境管理，难以形成改善区域、流域环境质量的合力。为此，我国已经建立了一些区域和流域环境监管机构，如环境保护部的六大区域环境保护督查中心等，并在京津冀、长三角、珠三角和部分流域建立了大气和水污染防治的联防联控机制。这些机制约束力较弱，实际作用较为有限，而且相关管理机构作为国务院部门所属的派出机构，职能单一，难以对区域、流域进行综合管理。

在环境行政执法体系方面，现行法律法规对环保部门的执法授权仍有不足，环保部门统一监管手段薄弱，一些地方重发展轻环保、干预环保执法，使环保责任难以落实。部分地方执法力量不足，环境执法手段落后、监管装备不足、监管信息化水平低、监管人员素质偏低等问题已经成为制约环境行政执法的瓶颈。

在环境监测体系方面，我国生态环境监测网络存在范围和要素覆盖不全，建设规划、标准规范与信息发布不统一，信息化水平和共享程度不高，监测与监管结合不紧密，监测数据质量有待提高等突出问题，监测的科学性、权威性和政府公信力受到影响。

此外，在环境治理体系方面，还有一个非常突出的问题就是多元参与不够。环境保护属于典型的公益性事务、公共性领域，要做好这项工作必须强调和落实多元参与，而长期以来，这是一块明显的短板。就政府及相关部门层面而言，发展与保护这两张皮割裂的现象还相当严重。就企业层面而言，社会责任意识不强，落实程度较差，环境成本外部化问题十分突出。就公众层面而言，信息公开、公众参与仍然不够，知情权、参与权、监督权未得到真正落实。

三、完善环境保护治理体系，着力增强环境治理能力

改革是推进环保事业持续健康发展的动力，也是破解发展与保护难题的出路，必须通过生态文明体制改革来解决我国生态环保工作中存在的突出问题。近年来，党中央、国务院对于生态文明体制改革做出了全面部署。2015年，党中央、国务院连续发布《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》两份“姊妹篇”文件，中央还审议发布了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》、《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》等6份配套文件。2015年10月，党的十八届五中全会又做出一项重大改革部署，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度（以下简称省以下环保机构垂直管理制度改革），习近平总书记就此做了专门说明。2016年，中央进一步明确要求由环保部牵头开展14项改革，包括制定省以下环保机构垂直管理制度改革试点工作的指导意见、按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案、跨地区环保机构试点方案、重点区域大气污染防治联防联控协作机制方案、排污许可制改革方案、划定并严守生态保护红线的若干意见等改革文件。除此之外，还有一些作为参与部门参与的工作。环保部内部根据实际情况的需要，还提出了30多项内部的改革任务，加起来共有50多项。到目前为止，总体推进还算比较顺利，作为第一牵头单位的目前基本上已经完成11项，另外3项在积极推进过程中。改革对后续的强化优化环境保护治理体系和治理能力建设、推进这两个领域的现代化必将发挥很大的作用。

当前，生态文明和生态环保领域改革已经进入深水区和攻坚克难的关键时期。环保部将紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实五大发展理念，以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，推进主要污染物减排，严密防控环境风险，确保核与辐射安全，加强环境基础设施建设，强化污染防治与生态保护联动协同效应，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加快推进环境保护治理体系和治理能力现代化。

在区域、流域环境治理体系方面，以改善环境质量为目标，以生态系统整体性、系统性及其内在规律为基本遵循，以克服环境保护突出体制机制问题为导向，通过开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点、跨地区环保机构试点、省以下环保机构垂直管理制度改革以及建立重点区域污染防治联防联控协作机制，落实统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法等要求，推动完善区域、流域环境治理体系。

在环境行政执法体系方面，继续完善相关法律法规，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，提升执法的权威性；将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车，增强执法能力。

在环境监测体系方面，贯彻落实中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过并由国办印发的《生态环境监测网络建设方案》，按照省以下环保机构垂直管理制度改革的要求，调整环境监测管理体制，上收生态环境质量监测事权，明确生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责；坚持全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，到2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统互联共享，监测预报预警、信息化能力和保障水平明显提升，监测与监管协同联动，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，使生态环境监测能力与生态文明建设要求相适应。在监测方面非常重大的变化就是“谁考核，谁监测”原则的确定和落实。国家的监测网点由国家负责，省以下的质量监测点位全部上收到省一级，由省一级负责，现在这项工作在积极推进。

在推进多元共治方面，一是扎实开展对相关省份环境保护的督察，用两年左右时间对所有的省份督察一遍。这两个月环保部对8个省开展督察，2016年下半年还有7个省份，这是环保系统全新的一项工作。从目前情况来看推进还是比较顺利，影响也是相当好，成效非常明显。同时，按照省以下环保机构垂直管理制度改革的要求，将把环境监察上收到省一级，进一步推动强化市县两级党委政府行使环保主体责任，做好配套工作，比如制定地方政府以及相关部门的环保责任清单，落实好“一岗双责”。

2016年7月，省以下环保机构垂直管理制度改革方案已通过中央全面深化改革领导小组的审议，预计很快会向社会发布（注：2016年9月22日中央中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》），这是推动中国的环境治理体系和治理能力现代化方面非常重要的一个文件，是当前很多改革理念、思路、举措的集合。比如要求“大环保”，各个相关部门环保责任要实行清单制。比如要求各级政府都要建立相关的生态环境议事协调机制，或者叫环保委员会，或者叫生态文明建设委员会，统筹协调推进相关工作。比如新的督政监察体系，原来中央的环保督察方案是“国家督省”，现在这个方案里是“省督市县”，并且“省督市县”在“国家督省”的方案下有进一步的强化。“国家督省”的工作模式主要就是定期督察巡视，而“省督市县”不仅仅是定期督察巡视，还包括要求配备足够的人力能够实现日常驻点监察，把日常驻点监察和定期督察形式结合起来，类似于现在纪检和审计的做法。这套做法实施起来，一定能在推动相关的地方党委政府及其部门有效落实环保责任、做好环保工作方面发挥巨大的作用。这套方案至少有12个亮点，12个创新之处，对未来工作的推进预计会发挥很大作用。后续环保部将会按照中央的部署，先试点，再铺开。按照目前的计划，试点到2017年6月底之前结束，全面改革要求在2018年6月底基本完成。“十三五”期间环保系统有两大目标任务，一大目标任务就是环境质量改善的目标和任务，这是非常重要也是非常艰巨的；第二大目标任务是环境治理体系和环境治理能力现代化的构建工作，其中的关键一点就是省以下环保机构垂直管理制度改革，影响巨大，环保部现在也是作为重中之重在推进。

推动多元共治的第二方面，是推动建立和落实有利于资源节约和环境保护的经济政策和市场化手段，强化企业社会责任。最近中央审议通过并且正式印发的一份非常重要的文件，也就是《关于构建绿色金融体系的指导意见》，其在推动中国生态环境保护工作方面必将发挥重要的作用。这份文件提出了构建绿色信贷、绿色保险、绿色证券和绿色基金，还有建立排污权交易和碳交易市场，通过经济政策、市场化的手段推动企业承担社会责任，将外部成本内部化。另外，现在全国人大常委会正在审议环境税法，这是中国政府在推动环境保护方面制定和采取更多的经济政策方面非常重要的一部法律，并且是以环境税法的方式来推动环境保护。

推动多元共治的第三个方面是进一步强化信息公开和公众参与，通过这项工作切实保障社会公众的参与权、知情权、监督权。

总之，目前改革牵涉面很大，任务很重，在大力推进过程中。有些已经有成果，已经向社会发布，有些还在进行中。预计2017年研讨会环保部将会有更多的成果向诸位报告。

注：此文是李干杰在2016年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的致辞稿，发表时略作删减。