国家五年规划战略设计的公共政策分析

胡鞍钢,姜佳莹, 郎晓娟

(1.清华大学 国情研究院，北京 100084;2.中南财经政法大学 工商管理学院,湖北 武汉 430073)



国家五年规划战略设计的公共政策分析

胡鞍钢1,姜佳莹1, 郎晓娟2

(1.清华大学 国情研究院，北京 100084;2.中南财经政法大学 工商管理学院,湖北 武汉 430073)

在五年规划的战略设计过程中，不同的规划环节，需要采用不同的公共政策分析方法：首先是对五年规划战略设计的背景进行分析，在这一过程中，需搜集大量的信息和数据，宜采用情景诊断法描述过往政策的运作效果，讨论当前及今后需要解决的关键问题；第二是运用混合扫描模型明确政策方向，提出未来五年的重大任务及应对策略；第三是目标设计环节，需要从系统观视角出发，以“顶层设计”视角，构建整体目标框架体系，该阶段采用系统规划方法；第四，确定政策目标之后，需要对不同政策方案加以评估，选择政策方案，采用制度评估法。最后，还要通过政策评估督促政策的实施。目前，五年规划的战略设计中还存在一些有待改进的方面，如：规划定位不清晰，规划衔接和决策机制不健全，规划编制及实施缺乏法律依据等。未来，应加强五年规划的立法及法律保障。

五年规划；战略设计；公共政策

一、引 言

五年规划是中国政府最重大的公共政策之一，是未来五年国家经济和社会发展的宏伟蓝图和发展战略框架。当前，我国正在编制第十三个五年规划，2015年10月29日，中共十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，全会研究了“十三五”时期我国发展的一系列重大问题，就制定“十三五”规划提出若干建议。新一轮五年规划的制定进入《纲要》初稿形成阶段。

五年规划是一个“无所不包”的政策篮子，是一个总体政策，谋划未来五年政府要在哪些领域、哪些方面采取哪些措施、出台哪些政策，布局未来政府要做什么事。五年规划随着实践的发展不断丰富和完善，在实践中总结经验和探索规律。但是，长久以来，一直没有一套系统的公共政策方法来设计和分析五年规划，五年规划的实践积累丰富而理论解释不足，本文尝试首次将公共政策分析方法引入五年规划制定过程的分析中，从理论的角度对五年规划的制定步骤进行解释。

五年规划的制定过程是五年规划整个战略过程的重要部分，决定着规划的质量，影响规划的实施效果。因此，科学的规划制定过程至关重要。

经过长期的实践探索，我国发展规划的制定程序也逐步完善，规划的制定过程大体包括：中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过党中央《建议》、起草规划《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审议通过并发布《纲要》十个步骤[1]。规划制定后到规划实施、规划的评估，再到下一轮的规划制定，五年规划是一个战略循环过程，归纳起来，五年规划的战略过程可以分为以下五个环节：规划背景分析、明确政策方向、设计规划目标、选择政策方案、规划的实施与评估。

在五年规划的战略设计过程中，不同的规划环节，需要采用不同的公共政策分析方法。

首先是对规划战略设计的背景分析。在这一过程中，需搜集大量的信息和数据，并通过情景诊断方法来描述过往政策、尤其是上一期五年规划相关政策的运作效果，进而讨论在当前的国内外经济社会环境背景下急需解决的关键问题。第二是进入“明确方向”环节，采取“混合扫描”策略，综合运用“理性主义”和“渐进主义”原则，针对前一阶段所明确的“关键问题”，提出新一轮五年规划的重大任务，探讨应采取何种应对策略，需要对已有政策进行何种程度的修正；第三是目标设计环节，采用系统规划方法，针对具体的政策制定分目标；第四是在目标确定的基础上，拟定若干可能的政策实施方案并加以评估，在这个环节中，需要把握的原则是“激励相容”机制的构建，能够使政府和市场形成“双轮驱动”，国家与社会形成合力，以共同促进目标的实现。最后，还需要设计规划评估机制，督促规划政策在实际运行中的有效实施，如图1所示。

二、以情景诊断法分析规划背景

在国家五年规划制定的前期阶段，需要充分了解当前我国面临的基本国情，以及当前全球发展的整体形势，预测未来不同情境下可能的发展方向和趋势，评估上一阶段国家发展规划的实施效果。同样，在具体的政策设计过程中，也只有对政策背景有较为详尽的了解，充分掌握相关信息，才能设计出高质量的公共政策来实现目标。

因此，需要对政策运行的环境和条件进行“诊断”。情景诊断的目标是找出公共政策所要解决的关键“问题”，并在对问题进行分解的过程中探讨导致问题的“原因”和可能的“解决策略”，从而设计出科学合理并具有现实可行性的公共政策。

1.对政策运行的国际国内背景进行观察、描述和总结，并进行横向和纵向比较。

在完成当前五年规划的评估分析之后，设计下一个五年规划之前，应进一步诊断当前政策运行的国际国内背景，分析存在的机遇和挑战。从国际上看，需要分析和讨论当前世界政治经济发展的主要趋势和新动向，重点关注其中凸显的主要问题、新的危机和契机，并讨论是否可以通过适当的公共政策设计，化“危机”为“契机”。从国内来看，需要结合对前期公共政策运作效果的评估和分析结果，讨论当前国内经济社会发展的主要特征、机遇和挑战，从而判断公共政策设计所需要面对的实际情景。在进行背景分析过程中，除了对分析对象本身进行描述之外，还需要进行类比分析，对国内外的背景情况进行横向和纵向比较，充分把握公共政策运行的整体“情景”。如在“十二五”实施过半时，即在2013年3月至2013年12月，对“十二五”规划的实施进行中期评估，根据评估结果，对“十二五”时期的发展情况进行分析判断，并对之后的发展趋势进行预测。2015年10月26日至29日召开中共十八届五中全会，全会高度评价了“十二五”时期我国发展取得的重大成就，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，《建议》对“十二五”时期我国经济发展、经济结构、公共服务、生态文明建设、人民生活水平、外交、对外开放、文化等的发展情况进行了全面的分析，认为“‘十二五’规划目标即将胜利实现，我国经济实力、科技实力、国防实力、国际影响力又上了一个大台阶。”同时，《建议》分析了“十三五”时期我国发展环境的基本特征，指出，“十三五”时期“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。我们要准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，更加有效地应对各种风险和挑战，继续集中力量把自己的事情办好，不断开拓发展新境界。”这些前期研究工作为之后制定“十三五”规划提供了重要的基础支持，是拟定“十三五”时期发展方向的重要依据。

2.定义问题，探索原因

通过描述分析和类比分析，对当前政策运行的背景有基本了解后，还需要进一步凝练出对未来经济社会发展至关重要的关键问题，并讨论这些问题的解决方案，哪些可以由市场机制来解决，哪些需要公共政策的介入和干预，哪些可以在前期政策基础上进行小幅度修正，哪些需要根本性、机制性的变革。在这一过程中，可利用权威的宏观统计数据和计量方法进行因果关系判断，以及讨论相应的影响因素和可能的公共政策建议。2013年底，国家发展和改革委员会采取直接委托的方式，开展十三五规划前期重大问题及基本思路研究；2014年4月国家发改委发布了25个前期研究的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究。与此同时，中央财经委也直接委托有关部门和机构开展“十三五”规划《建议》的专题研究。国家发改委吸收相关研究成果及意见和建议，在此基础上形成“十三五”规划基本思路。这就为之后的调查研究、广泛听取各方意见、起草党中央建议提供了基础。2015年10月召开的十八届五中全会研究了“十三五”时期我国发展的一系列重大问题，就制定“十三五”规划提出若干建议。全会分析认为，从国际上看，“十三五”时期“国际金融危机深层次影响在相当长时期依然存在，全球经济贸易增长乏力，保护主义抬头，地缘政治关系复杂变化，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，外部环境不稳定不确定因素增多。”同时，从国内来看，“发展不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，主要是发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，企业效益下滑，重大安全事故频发；城乡区域发展不平衡；资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转；基本公共服务供给不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨；人们文明素质和社会文明程度有待提高；法治建设有待加强；领导干部思想作风和能力水平有待提高，党员、干部先锋模范作用有待强化。我们必须增强忧患意识、责任意识，着力在优化结构、增强动力、化解矛盾、补齐短板上取得突破性进展。”《建议》为之后的规划《纲要》编制提供了重要指导。

3.广泛搜集和征求意见，凝聚共识

在这种讨论和分析过程中，除了由专业的研究机构收集相关数据资料进行分析之外，也需要通过向社会不同群体广泛征求意见和展开公共讨论，使信息搜集更为全面，并能够在一些方向性的关键问题上更好地形成社会共识。在对“十二五”规划进行中期评估阶段，除了各部门、地方进行评估及委托智库机构进行第三方评估之外，还包括广泛听取意见，深入基层进行实地调研，通过问卷调查、召开座谈会等形式广泛征求意见。之后还有专门的公众建言献策活动，以“十二五”规划的编制为例，“十二五”规划制定时期，依托国家信息中心设置了“十二五”规划建言献策办公室，公众可以通过网站留言、电子邮件、手机短信、来电、来函、来访等多种形式，多种渠道提出对“十二五”规划编制的建议。同时，国家发展改革委还请全国总工会、共青团、妇联、科协、贸促会、残联、工商联、企业家协会，共同协助开展“十二五”规划建言献策活动，并召开专场讨论会听取各党群机构代表的建议，100名左右的不同行业、不同系统的代表参加了座谈会，发展委领导和“十二五”规划起草组成员听取了他们的建议。

从总体上说，在运用情景诊断方法开展背景分析的过程中，需要把握分析过程中的“统筹性”和“动态性”原则。所谓“统筹性”，既要在分析过程中把握“统筹国内国际两个大局”，正确判断当前世界发展大势和格局，以及准确定位中国在世界的角色、作用和地位；又要注意统筹人与自然、人与人、城乡、区域之间、不同产业、部门间的发展格局，从而能够从整体和大局出发，判断关键的机遇和挑战。所谓“动态性”，则是要以发展的眼光看问题，并充分考虑公共政策本身对经济社会发展带来的影响，真正面对困难和矛盾，化“危机”为“转机”，化“挑战”为“机遇”。经过以上步骤，基本完成了公共政策设计之前的信息搜集和情景诊断工作，在此基础上可以开展下一阶段的目标确定和政策框架构建工作。

三、以混合扫描模型明确政策方向

明确政策方向是五年规划公共政策设计的关键，这需要整合之前的信息搜集和评估结论，从战略角度和宏观高度厘清当前经济社会发展中的重大关系和主要矛盾，从“顶层设定”的角度，高屋建瓴地拟定若干可能的发展整体方案，并加以评估和选择，由此来确定公共政策的总体思路和指导方针。

在方案和路径的选择过程中，一方面需要遵循“理性主义”所提供的基本原则，构建程序化的决策设计框架，同时也需要考虑到实际情况下的“有限理性”问题，结合“渐进主义”分析思路，参考过去已有政策的设计和执行情况，选择最适合的公共政策目标和方案。

1.理性主义模型：提供基本思路

“理性主义模型”在大量的政府决策程序中成为指导性的基本原则。一项理性的政策之所以理性，是因为它以“社会收益最大化”为目标，即政府应当选择给社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策[2]。在选择政策时，决策者必须：(1)知道社会上所有的价值取向以及它们各自的分量；(2)知道所有可行的政策选择；(3)知道每一项政策选择产生的社会后果；(4)对每一项政策选择计算成本收益比；(5)选择最有效的替代政策[2]。

然而，正如诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙在《管理行为》(Administrative Behavior，1947)中所指出的那样：人们在决策中只有“有限理性”，不可能真正找到完美的决策，现实世界中，只能坚持“满意”而非“最大化”的原则。同时，在现实中，由于存在着利益取向不同的团体和个人，通常不存在完全一致的“社会利益”，也很难在各种不同维度的成本和收益之间进行比较。此外，现实决策还受到过往决策带来的“沉没成本”、“路径依赖”和决策部门间协调等问题的影响。因此，现实中的决策很难做到“完全理性”的“社会效益最大化”。理性决策模型更大的作用在于为公共政策分析提供基本思路和政策的总体方向，判断当前决策可能面对的障碍并讨论可行的克服策略。

2.渐进主义模型：探索整体方向

查尔斯·林德布洛姆在对完全理性的决策模型进行批评时，提出相对的“渐进主义”模型(1959)，认为在现实的复杂决策中，往往是根据过往政策的实际经验来进行小幅的调整，并根据环境变化而持续改进，以期逐渐接近目标[3]。从这一思路出发，“渐进主义”并不主张在每一次的决策中都进行基于成本收益分析的政策方案选择，而是强调在已有的政策基础上进行修正，不以选择“最优方案”为目标，而是选择“与现行政策最接近的方案”。新一轮五年规划的制定并不是完全抛弃原有政策，制定一个全新的规划方案，而是在前一个五年规划政策基础上进行修改及创新，根据新的环境和发展形势的变化做出调整和改进，对原有目标进行调整和提升。

渐进主义的思路虽然具有现实意义，但也因其决策过程中的过于保守而遭受批评。阿米泰·埃茨奥尼(AmitaiEtzioni，1967)认为，理性主义模型固然有其不切实际之处，但渐进主义模型只关注短期目标，无法适用于那些重大的“基本决策”。因此，真正适当的方式是将上述两种方法结合起来，构建“混合扫描”模式：同时包括方向性的“基本决策”和起到铺垫或者执行效果的“渐进决策”过程[4]。

3.混合扫描模型：结合“理性主义”与“渐进主义”

1967年，哥伦比亚大学社会学教授阿米泰·埃泽奥尼(AmitaiEtzioni) 在《混合扫描理论：决策的第三种方法》一书中提出了混合扫描决策模型(Mixed Scanning)。混合扫描模型试图综合理性决策和渐进决策的优点，它既不像理性模式一样要求决策者拥有完备的决策资源，也避免了渐进主义容易忽视重大变革机遇的缺点。

混合扫描模型主张在“基本决策”的制定过程中形成广泛共识，同时有效运用信息技术和社会科学中的分析手段，来控制“渐进决策”的制定和执行，使其能够朝着基本决策的目标方向不断前进。这就将公共决策过程中的“科学化”、“民主化”、“制度化”三大要求有机地结合在一起，从而设计出科学合理、执行有力的公共决策。

国家五年规划的战略设计，在主要目标和政策导向等“顶层设计”上，体现出充分掌握信息、目标导向、重视评估总结等“理性主义”决策模型的特性，从而能够较好地判断当前我国经济社会发展的整体形势，为未来五年的发展方向做出“基本决策”。

同时，在实现标的具体政策体系设计中，则较好地运用了“科学化、民主化、制度化”原则，设计出详尽的具体政策，并反映在各个篇章中，由此形成的规划纲要，则既能明确我国未来宏观政策的导向、引导经济社会的发展方向，又能给出具有可行性的保障措施和机制构建框架，有利于各职能部门和各级地方政府在此基础上进一步延伸，在各个层级形成具体的“渐进决策”，并最终促成整体目标的实现。

四、以系统规划方法设计政策目标

“系统分析的研究方法有三个相互关联的基本范畴：(1)行为研究；(2)价值研究；(3)规范研究。行为研究解决的是‘是什么’的问题；价值研究回答‘喜好什么？’；而规范研究要解答‘应该是什么？’。系统分析同时要研究经济、技术以及政治这三个方面的可行性。最后完成的系统改进和设计的质量，直接和所进行的研究的质量联系在一起。”[5]行为研究中，尊重客观实际是最重要的，要排除各种干扰和主观因素；价值是资源能源分配的指导原则，在一个短时间内，一个系统的价值应该是相对稳定的，正是由于一个系统或一个政策的好坏必须从不同的集团、个人和社会的角度来进行评价，因此，价值研究是政治分析中的重要环节；在规范研究中，政策才能确定或创造出待选择的方案，也才产生与可行性相联系的问题。马克思主义认识论认为，规范研究的结果只有在将来才能由实践所证实，但现在可以由政策分析进行分析和评价[6]。

政策过程本身是一个庞大的系统，涉及面广。对政策目标的设计，首先应该在设计思想中充分凸显以人为本的科学发展观和中国特色的社会主义现代化社会理念，其次应该充分体现国家长远发展的宏观性、战略性和政策性，并及时反映当前国际和国内经济社会发展中最重要的挑战和契机，在目标体系框架的构建中既要保障对各个重大关系和矛盾的全面覆盖，又要突出重点，明确核心任务。在具体目标的设计方法上，需要参考过去已有的相关国内指标体系和重要的国际目标，按照系统论的思想加以整合，体现关联性和互补性；此外，设计出具有可观测、可定量、可比较、可评估以及具有明显时限的指标，把政治意愿、政策导向和客观可行性结合起来，按照综合平衡与相互补充的原则构建指标体系，并在具体量化指标的确定中充分考虑现实情况和发展趋势，注意留有余地。

五年规划的目标设计，需要从系统观的视角出发，以“顶层设计”的视角，构建整体的目标框架体系。在这一过程中，首先需要在整体目标的基础上，总结公共政策的核心目标，从系统论的角度出发，设计框架化的目标体系，保证政策目标能够覆盖经济社会发展中最急需解决的关键矛盾和问题。其次，需要明确经济社会建设几个主要方面的分目标，并从系统论视角出发，注重各目标之间的相互联系、相互影响和相互制约，形成多管齐下、齐头并进的目标体系。第三，需要构建一套能够覆盖各个目标要求的量化指标体系，以确保目标在现实政策中的执行。

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，在全面建成小康社会目标要求的基础上，围绕经济、人民生活、社会、生态、制度提出“十三五”时期经济社会发展的主要目标: 经济保持中高速增长，人民生活水平和质量普遍提高，国民素质和社会文明程度显著提高，生态环境质量总体改善，各方面制度更加成熟更加定型。同时，要“完善发展理念”。实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

以国家“十二五”规划的目标设计为例，这是我国第一个“绿色发展”规划，其提出背景是资源和能源已经成为中国经济发展的严重约束。放眼全球，世界正处在第四次工业革命的关键时期，绿色增长和绿色经济已经成为世界潮流，把握机遇、引领第四次工业革命，推动绿色发展，对于中国来说是十分重要的机遇。因此，在规划设计中将“绿色发展”作为关键词，强调推动中国的生态赤字尽快转向生态盈余，是基于中国现实国情的洞见，并能得到社会各界的广泛认可，指引中国未来的发展方向。从指标构成来看，“十二五”规划进一步增加了气候变化指标，绿色发展比重达到43%。“十二五”规划专设“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”一篇，将“绿色发展”作为生态建设原则。同时，“十二五”规划在“十一五”规划的基础上，增加了积极应对全球气候变化、加强水利和防灾减灾体系建设两项重要内容，并将应对全球气候变化放在首要位置。“十二五”规划的具体政策目标设计中，资源环境指标由“十一五”规划的7个提高到8个，占总数比重由27.2%提高至33.3%，并特别注意这些指标的适用性。

“十二五”规划明确了绿色发展的激励约束机制。首次将深化资源型产品价格和环保收费改革作为五年规划改革的攻坚方向。要求强化节能减排目标责任考核，合理控制能源消费总量，把绿色发展贯穿于经济活动的各个环节。“十二五”规划首次提出实行“生态安全”战略。对限制开发区、禁止开发区实施严格的生态保护，保障生态安全，明确国家生态屏障布局，实施专项生态修复工程，呵护生态环境，为中华民族子孙后代留下美好的绿色家园[7]。

五、以制度评估方法选择政策方案

从新制度经济学的视角来看，由于“交易费用”的存在，在社会公共事务中，同时存在着“市场失灵”和“政府失灵”。其中，“市场失灵”与“外部性”有关，诸如国防、基础设施建设、生态环境保护等等具有较强的“正外部性”的“公共品”，投入成本较高，且其受益人具有“非排他性”，依赖私人投入会面临“投入激励不足”的问题，必须由政府来承担。同时，类似环境污染、资源过度消耗等具有“负外部性”的行为，也必须由政府来加以干预，通过征收相应的税收，将外部性成本“内在化”或直接加以管制等方式，减少或补偿这类“负外部性”行为对社会整体福利带来的损失。

而“政府失灵”的存在，则是因为政府部门及其决策者、执行者本身的行为也受到“交易费用”的制约。由于政府与市场之间、政府内部的不同层级之间都受到“信息不对称”的影响，同时存在着“委托—代理”问题，政府部门做出的决策和干预可能并不能如预想中那样提高经济效率或促进社会公平，甚至可能出现“南辕北辙”的困境。充分了解市场和社会的多方面信息，制定适宜的决策程序和规则，构建能够充分反映和传达社会需求的“偏好显示机制”，能够在一定程度上克服“政府失灵”，确保政策目标的有效实施。

在公共政策设计中注意体现激励相容机制，有利于同时应对“市场失灵”和“政府失灵”，保障政策在实践中顺利运行。设计激励相容机制，需要考察在当前的经济社会发展环境和条件下，实现各项公共政策目标所面临的促进要素和约束条件，厘清哪些可以通过市场机制来解决，哪些需要政府的干预和介入；并进一步讨论哪些因素阻碍了市场机制发挥作用，如何通过制度构建加以完善；同时考虑政府干预的适当手段，对常用的政策工具，如税收、补贴、管制等加以分析，探讨相关重点示范工程建设的必要性和可行性。

确定政策目标之后，需要对不同的政策方案加以评估，以选择在现实中最可行的政策，这是公共政策设计的主体内容。设计实现目标的主要任务和政策，基本原则是激励相容，实现政府与市场、国家与社会力量的有机结合。在具体方法上，通过建立意见征集、方案讨论、修改反馈程序来整合各方信息并形成共识；同时，总结吸收不同地区已经开展的实践创新和经验教训，探讨相应的驱动机制和体制改革方案。在这一过程中，针对不同的分目标特征，提出不同的主要任务和政策取向，在此基础上结合实践经验和已有的相关政策，构建相应的政策支持环境、保障措施和评价体系，并注意各类政策间的相互关联性，形成共同促进目标实现的有机整体。

以“十二五”规划为例，在国家“十二五”规划中，政策框架的构建来源于实践中的集成创新。在许多地区开展的经济发展模式转型实践中，其政策目标的实现大都源于一些独特的政策创新。研究者一方面需要通过科学的方法进行调研和总结，找到地方和企业创新案例成功的关键原因，同时探讨其具体的作用机制和可推广性，最终在总结大量案例的基础上，提出有利于国家转变发展方式、实现科学发展的综合政策框架体系。

在政策设计过程中，需运用“科学化、民主化、程序化”原则，构建一套制度化的意见采纳和反馈体系，通过多层次的意见征集和对政策草案的反复修改，广泛了解社会不同领域、不同群体的态度、意见和专业知识，在讨论和修改过程中逐渐形成社会共识。这种程序设计，既有利于通过详实的信息收集避免政策设计和执行中出现偏误，又能提高市场和社会各方面对公共政策的认知，提高政策的实际运作绩效。

在政策设计之初广泛征求意见，全面考虑政策涉及的不同群体在利益倾向上的多样化特征，设计合理的激励措施，一方面有利于在反复的意见征集和讨论过程中达成社会共识，另一方面也有助于政策设计者克服信息不对称带来的疏漏。五年规划的制定过程中，多个环节都有调研访谈、座谈会、专家意见、公众建言献策等形式的征求意见。五年规划的制定过程本身也是一个不断征集信息和达成共识的过程。

以“十二五”规划的设计为例，国家“十二五”规划的目标和任务框架体系，是一个包括经济建设、生态建设、社会建设、政治建设、文化建设的综合系统。这是党的十七大报告所提出的全面开创中国特色“五大建设”的要求，在系统观的设计思路下，“五大建设”相互影响、相互作用，成为一个综合的有机整体。而“十二五”规划的具体政策设计，也紧密围绕现实问题，从“五大建设”出发，注重整体系统观，并注重实践中已有的成功案例和试点经验。此外，在政策设计中，还会在体现出“整体性”的同时突出重点，解决关键问题，并强调支持政策和支撑机制的构建。

具体来看，新农村建设、服务业发展、区域发展格局优化这三方面的政策，虽然主要对应于“经济建设”，着重解决我国经济发展中的结构性问题，如城乡发展不均衡、产业发展不均衡、区域发展不均衡等等；但其中与调整经济结构、促进产业升级和服务业发展，以及主体功能区相关的政策，同时也会对生态环境建设目标的实现带来积极影响。同样，科教兴国和人才强国等提高创新能力的战略，对于经济建设、生态建设和社会、文化建设都有极为重要的作用。公共服务体系的完善、社会管理创新和政治文明建设的推进等，其具体的政策设计涵盖了一系列制度体系的完善，具有同时促进社会建设和政治建设的效果。文化创新相关政策不仅有利于文化繁荣、创新和全民族文明素质的提高，也为社会、经济、政治乃至生态文明的构建提供了良好的人力资本和文化土壤。改革攻坚、对外开放水平的提高以及国防建设等则着眼于整个政策实施内外部环境的改善，为“十二五”规划各项政策的实施和目标的实现打下更为坚实的基础。最后，还有相应的责任制度、考评制度、监测评估制度以及协调管理体系构建，来保障规划政策的实施。

六、以政策评估督促政策实施

在具体政策制定之后，需要在实际运行过程中开展基于过程的监测考核和基于结果的政策评估，对具体的运行效果和存在的不足之处，分析内部和外部影响因素，弄清在未来的政策设计过程中该如何进行修正，以及需要进行何种程度的修正。

具体内容包括：诊断前期政策的核心目标及其执行成果，运用目标一致性等评估方法评价各个分目标的完成程度，并赋予相应的权重，做出整体评分；在前期政策已经给出相应量化指标体系的情况下，这一过程将进行得更为顺利。其次，讨论影响目标完成情况的各个因素，分析其中存在的经验和可改进之处。最后，在此评价和分析基础上讨论未来的政策，是需要延续、深化前期政策的目标，还是需要根据实际情况进行方向上的修改；同时，总结前期政策的运行情况对未来政策设计带来的启示。

五年规划的评估就是通过评估来评价五年规划的实施效果，总结五年规划实施的经验与教训。规划评估是五年规划编制与实施的一个重要的中间环节。一般来说，五年规划实施过半时，就开始对其实施进行评估，从实践中总结经验；同时，分析新时期的阶段特征，进行新的实践，并开始准备新一轮五年规划的编制工作。对五年规划的实施进行阶段性评估，对未达到预期效果的方面进行分析，从而能够对规划进行及时的修正；通过阶段性评估，根据规划实施环境的变化，提出下一轮五年规划编制时应该注意及解决的问题。

规划评估的主要目的有三个：一是为规划的进一步实施与规划调整提供依据。二是对政府的工作进行绩效监督与评价。三是为新的规划编制与实施提供借鉴。同时，“五年规划”评估是全局性评估，对实施情况进行评估，同时也对战略形势、战略重点、战略步骤、战略可行性等进行分析。

根据市场机制与政府责任的不同，国家五年规划的指标分为约束性指标*十届全国人大四次会议2006年3月14日通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第48章规定：“本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。”和预期性指标两类(前文有述)。“国家五年规划”评估主要是基于目标一致性的方法，通过对五年规划目标的约束性指标和主要预期性指标等量化指标进行对照分析，对五年规划目标的实现程度做出评估，根据指标的完成率，总结评估五年规划目标的执行情况，对规划指标完成情况不佳的原因进行分析和判断，衡量我国国民经济和社会发展状况的局限性与优越性。同时根据对未来规划实施背景的分析，提出新一轮五年规划编制时应该解决的问题，可以为新一轮五年规划的修正提供重要的研究基础。

我国从“十五”计划开始引入中期评估，“十一五”规划编制时期正式确立中期评估制度，并引入了第三方评估，委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究院和世界银行驻华办事处三家机构分别做独立分析，三家机构所提交的评估报告作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考。“十二五”规划中期评估由发改委牵头，组织政府各部门和各地方开展内部评估，邀请清华大学国情研究院、中国经济改革研究基金会国民经济研究所开展第三方独立评估，通过调查研究、发放问卷的方式广泛征求意见，并会同国家统计局及有关部门对单项指标监测评价报告及初步评价结果进行审核。国家发改委集中各方意见，负责起草“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告，提请国家“十二五”规划专家委员会论证后，连同论证意见，上报国务院审核。审核通过后，再提交全国人大常委会审议。全国人大财经委通过实地调研，听取汇报，初步审查报告的形式，开展“十二五”中期评估预审查。

七、五年规划战略设计中的不足

随着实践的发展，五年规划的过程逐渐改进，规划质量不断提高，规划在引领国民经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。与此同时，规划体系及规划过程中仍存在一些有待改进的方面：

第一，规划定位不清晰。从根本上讲，我国五年规划在内容上还没有很好地处理好政府、市场和社会的关系，在应由政府发挥作用的领域，规划的内容不够实；在本应由市场发挥主要作用的领域，干预过多，结果扭曲了市场信号；而在“市场失灵”和“政府失灵”的领域，为社会力量参与所提供的平台和环境不够。具体表现为：在公共产品和服务等由政府配置资源的领域，规划内容不够实，约束性不够强；在环境治理、生态保护等具有极大外部性的领域，规划不够实；在产业发展等本应由市场配置资源的领域，规划内容过多，导致扭曲了市场信号，带来一系列问题，如，“十二五”规划提出战略性新兴产业之后，银行贷款、基金、政府投资都转到这一领域，带来了产能的严重过剩。

第二，规划衔接和决策机制不健全，导致规划内容及规划制定的碎片化。目前，在五年规划决策中，通常以征求部门意见的形式进行规划衔接，很难起到实际衔接的作用。现有的五年规划制定过程一方面有利于部门之间的信息和意见交换，另一方面也造成了严重的规划制定的部门化、碎片化问题。

一是规划内容的碎片化与部门化。现有的规划制定体制下，往往是在表面“统一”的原则和目标之下，规划内容碎片化和部门化，难以体现规划总体战略目标的要求。例如，要实现环境治理，可持续发展，需要进行经济结构和产业结构的调整、改善宏观调控方式；减少过度投资和产能过剩，需要进行一系列的体制改革，才能实现。但是在以往的规划中，环境问题似乎只是环保部门的任务，其他部门只是发展各种产业，至于产业发展对环境的影响、如何在产业发展中体现生态文明的目标，并没有专门涉及。

二是规划决策过程的部门化、碎片化。随着决策权力的分散和利益的多元，发展规划制定变成各部门争夺行政资源和扩张权力的过程。因为，凡是列入国家五年规划的就使得部门和地方在资源配置、项目争取中处于有利地位。除了直接参与制定规划等正式渠道之外，部门地方会通过各种途径和国家领导人、编制部门加强沟通，反映自身的政策诉求。同时还会通过人大、政协、学者等间接途径来反映政策诉求。

三是政策制定和执行的扭曲。规划制定的部门化、碎片化也造成了政策制定和执行的扭曲。在执行过程中，对于不符合部门、地方利益的指标和任务，部门与地方往往选择性执行、变通性执行。这使得使国家的战略目标和战略任务无法贯穿政府工作的各个方面，影响规划目标的实现。

规划制定过程的“部门化”、“碎片化”倾向，使得规划制定无法反映长远利益、整体利益，削弱了国家发展规划的整体性和协调性。

第三，规划编制及实施缺乏法律依据。首先，规划编制程序缺乏法制安排。由于缺乏规划编制的法律程序，规划编制程序往往由规划牵头部门负责拟定，很多部门缺乏规划编制和公共政策制定方面的理论知识，拟定的规划编制程序具有很大的随意性，缺乏规划研究、专家咨询、跨部门协商、公众参与等环节，或者流于形式，导致规划无法真实地反映社会需求和民众诉求，难以真正解决发展中面临的问题和难题。在规划决策过程中，往往体现领导主观意志比较明显，缺乏对领导主观决策的制约和问责机制，同时，采纳专家意见和公众意见不够。其次，规划实施缺乏法律依据。目前，五年规划的编制依据是《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，并没有明确的法律文件对五年规划的定位、性质、作用、与其他规划(如专项规划、区域规划、城乡规划、年度计划)的关系等进行法律意义上的明确规定，极大地影响了五年规划的权威性和严肃性。

八、结 语

党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，五年规划作为政府的“有形之手”，成为市场机制的重要补充，在未来的实践中，五年规划应给市场和社会更多的空间去发挥作用，减少规划对微观领域的干预，同时积极鼓励、充分利用市场和社会力量承担一部分公共服务职能，促进“有形之手”与市场“无形之手”的有效结合。

党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，强调依法治国的重要性，在这一背景下，五年规划走上法制化轨道是必然趋势，也是必然要求。五年规划的法制化需要一部专门的《发展规划法》，首先应更加明确五年规划的权威性与严肃性。五年规划是指导国家发展的阶段性战略纲领，为其他部门、地方及专项规划提供指导思想，是国家经济社会发展的“顶层设计”。其次，将五年规划编制程序法制化，减少主观干预的影响。五年规划应建立“总和—分解式”编制体制，构建“总体规划—实施计划”有机衔接的体系，实现规划编制和执行的相对分离，避免规划成为承载部门权利和利益的载体。再次，以法律保障五年规划的有效实施。应以专门的规划法对五年规划的制定、修改进行硬性规定和约束，使五年规划不受政府换届、领导变更等因素的影响，确保五年规划目标的落实。

[1] 王绍光，鄢一龙.独家揭秘“十三五”规划如何出炉？[EB/OL].海外网，2015-10-28，http://opinion.haiwainet.cn/n/2015/1028/c456317-29299766.html.

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HU An-gang1, JIANG Jia-ying1, LANG Xiao-juan2

(1.Institute of Contemporary China Studies, Tsinghua University, Beijing 100084, China;2.School of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan Hubei 430073,China)

(责任编辑：刘 越)

A Public Policy Analysis on the Strategic Designing of National Five-Year Plans

Different methods of public policy analysis should be used at different stages of the strategic designing of the Five-Year Plans. First, in the process of analyzing the background of the Five-year Plans designing, a large sum of information and data should be collected,and situation diagnosis method should be adopted to describe the efficiency and performance of the past policies and to explore the solutions for current key issues or problems that will emerge in the future.Second, the mixed-scanning model should be applied to identify a clear policy direction and the major missions and strategies for the next five years.Third, the target designing should be approached from the perspectives of "system outlook" and "top designing", to construct a general target frame with the systematic planning method. Fourth, after the policy objective is chosen, the system evaluation method should be utilized to evaluate and determine the best policies. Finally, policy assessment is also essential for pushing forward the implementation process. Presently, some improvements are demanded in the design of the Five-Year Plans, such as the unclear positioning, imperfect cohesive devices and decision-making mechanism, and lack of legal basis in the making and implementation of the plans. Legalization of the Five-Year Plans should be strengthened in the future.

Five-Year Plan, strategic design, public policy

2016-06-29

胡鞍钢，男，清华大学国情研究院院长，公共管理学院教授，博士生导师。研究方向：中国经济发展与发展政策。

姜佳莹，女，清华大学公共管理学院博士后，清华大学国情研究院助理研究员。研究方向：发展规划，智库建设与发展等。

郎晓娟，女，中南财经政法大学工商管理学院讲师。研究方向：宏观经济。

F124

A

1672-8106(2016)04-0001-09