中国城市社区财务管理问题

王积慧

[内容摘要]社区化的管理模式正在成为我国广大城市的主要管理模式，中国社区财务的规范对整个社区管理有着重要意义。改革和探索中国城市社区财务管理的新思路、新方法，对切实维护城市社区居民的各项权益、促进社区健康发展具有重要的意义。针对目前城市社区财务管理存在的主要问题，本文从树立财务管理目标、统一财务管理模式、完善会计核算制度、理顺民主理财制度等方面进行了探索。本课题的研究旨在促进我国非营利组织财务管理模式的完善和会计核算制度的修订，充实城市社区财务管理理论和实践的内涵。

[关键词]城市社区；财务管理；问题；对策

一、引言

随着我国社会管理体制改革和城市化进程的加快，城市社区无论是从个数还是功能都迅速增加和扩大，社区化的管理模式在不久的将来会成为我国广大城市的主要管理模式。中国统计年鉴数据显示，2014年年末我国社会服务自治组织“居委会”已达96693个，职工人数49.7万人，职责范围涉及治安保卫、调解群众矛盾、青少年教育、老龄工作、小区卫生等多项职责。目前，我国城市社区发展迅速，和谐社区建设在社会发展中的地位和作用越来越重要，对促进经济平稳健康发展、社会和谐稳定有着举足轻重的作用。

城市社区的健康可持续发展，离不开社区管理，社区管理涉及方方面面，财务管理是一切管理活动的共同基础。财务管理在社区管理中的中心地位是一种客观要求，社区的各项日常经济活动都需要通过会计核算来反映和控制，通过财务监督来制约和检查，财务管理自然而然成为社区管理的核心。然而，我国城市社区财务管理水平却远远低于城市社区自身的发展，严重制约了我国城市社区发展的持续性。因此，为了适应我国城市化进程，规范社区管理，完善社区服务，尽快完善与我国社区管理相适应的、科学的社区财务管理就成为政府以及学术界的当务之急。针对目前城市社区财务管理存在的主要问题，本文从树立财务管理目标、统一财务管理模式、完善会计核算制度、理顺民主理财制度等方面进行了探索，为填补目前学术界和实际工作中的这一空白提供有效借鉴。

二、文献述评

（一）国外的相关研究

2011年姜雷的研究发现，在美国除了类似退伍军人健康与福利站这样完全属于国家福利的机构由政府举办并支付全部资金外，社区里的其他各类组织和机构的经费来源有以下三种：一是财政渠道。美国属于高福利的国家，社会福利性的开支在政府开支中占有相当大的比例，许多非政府组织都可享受政府的资金补贴。社区管理的主体、社区组织和社区顾问委员会的活动经费，都可以享受政府财政基金补贴。二是捐赠渠道。“私人捐款也是一项重要的经费来源”，这些私人捐款可以用于社区发展与建设，一般由政府部门负责运作，或者由捐助人协调政府部门雇佣专门的财务公司进行管理。三是公开募集。美国政府规定，非政府组织应当在每年年初对年度经费进行预算，存在资金缺口，才可以向社会募集，而这种募集也是有法律约束的。

李建国早在2000年对日本东京都中野区地域中心进行了实地考察后，对日本城市社区经费来源进行了详细阐述，指出日本城市社区管理采用的是设立城市地域中心实施管理。地域中心的经费来源是政府拨款。每年根据工作需要，由地域中心编制预算，上报地域中心部和区政府。经区议会审议通过后，分配经费给各地域中心，由地域中心所长根据工作计划进行安排。资金的使用有明确要求，各项费用标准都有明确规定，并列入区各项规章和条例，支出严格按照预算和规定、条例的标准执行。费用范围包括地域工作、民政福利、防灾防病等方面。对于诸如城建投入资金、对个别团体的补助费、临时性工作费用的安排，则不在预算资金内，由地域中心部调整课安排解决。东京都中野区15个地域中心每年预算资金（日常费用）约7.9亿日元，相当于5300万元人民币。所长招待费每年约为2万日元，只用于区民的婚丧礼仪。

从上述分析中我们不难发现，西方国家的社区服务是福利性服务，不包括商业化服务，强调社区服务的非盈利属性。事实上，美国非营利组织的诞生本身就源于社区的发展，其宗旨就是满足社区居民的需求。社区经费绝大部分从政府财政预算中取得，而非盈利性质的收费只是一种辅助经费来源，目的在于提高公共资源的使用效率。经费管理则普遍采用项目管理，把公益事业分成不同项目，以项目为单位划拨、管理、运用经费，保证了经费用于特定用途的公益事业，提高了资金使用效率。会计核算上由会计代理机构代为核算，严格控制人员经费支出，降低日常管理成本。

（二）国内的相关研究

我国学者对社区财务管理的研究开始比较晚，主要研究的内容为我国社区财务管理管理的现状。我国财务管理现状主要表现在财务管理制度不健全、缺乏必要的监督、财务人员素质不高和会计核算不规范等。具体如下：

第一，财务管理制度不健全。吴广慧（2009）指出，我国社区的财务管理基础工作十分薄弱，财务责任非常不明确，导致了资金利用效率的低下；袁凤林（2006）强调中国社区一个普遍的现象是事权、财权、物权都被社区主任掌握，严重违背了相互牵制的内部控制原则，这样容易滋生腐败和社区集体资产的流失。此外，卢新国（2009）指出社区财务管理比较突出的问题是财务管理制度非常落后，如缺乏健全的内部控制制度、财务制度未能及时公开以及缺乏必要的预算制度和专项资金管理制度。

第二，缺乏必要的监督。吴广慧（2009）指出，我国社区对财务管理的监督基本上是失控状态，主要原因在于内部缺乏有效的财务制度，外部无主管部门。

第三，财务人员素质不高。卢新国（2009）强调社区财务人员，学历普遍偏低，导致财务工作无法顺利开展；吴广慧（2009）指出，目前我国社区的财务人员缺乏必要的财务知识，导致社区财务管理一片混乱；袁凤林（2009）也强调一些社区的财务人员业务知识非常贫乏，完全依靠经验来处理各种财务问题，这就造成了钱、账、物不相符的状态；吴广慧（2009）的观点是财务人员素质的低下是阻碍我国社区财务管理发展的一个重要因素；邓榕（2012）强调城市社区的会计工作有相当一部分由非财务人员担任，这直接导致社区财务管理水平低下，核算不规范。

第四、会计核算不规范。卢新国（2009）指出，我国社区会计核算基础薄弱，主要问题是原始凭证处理不规范和现金管理混乱；邓榕（2012）在对成都市都江堰市调研中发现，城市社区会计核算中突出的问题是记账方法不规范、会计科目设置不规范、不按规定支出现金以及原始凭证的取得和记录也不规范等。

以前年度的研究也为完善我国社区财务管理提出了建议：如李衡（2004）对社区居委会的财力储备和财务管理工作提出的建议是：第一，政府部门应该加大对社区财政支持的力度；第二，应该强化财务管理制度，如设置统一、科学的会计科目核算体系；第三，应该统一票据的总类；第四，大力发展社区经济，努力建设社区资金流、人才流、信息流等，以实现社区各项工作的可持续发展；卢新国（2009）也对完善社区财务管理提出了建议，如大力宣传让领导提高对财务管理的重视、建立健全各项财务管理制度、规范会计基础工作和建设一支高素质的财会人员队伍等；刘熙（2014）建议完善城市社区财务管理的关键在于提高财务人员素质和完善财务管理制度等。

综上所述，以前年度的研究指出了城市社区财务管理存在的问题，遗憾的是它们的不足之处在于：第一，关于社区财务管理研究的数量还太少，这方面的研究亟待加强；第二，研究方法还是以文献综述为主，缺乏问卷调查、实地考察和案例分析法等研究方法；第三，虽然过去的研究也对完善社区财务管理提出了种种建议，但没有紧密结合我国国情下社区自身的特点，这就造成了提出的意见缺乏针对性和可操作性。由于我国缺乏一套成熟的理论体系来指导城市社区会计核算和财务管理工作，这就导致了会计核算不统一、财务管理混乱，因而存在较大财务风险。由于没有理论指导，实践也无从谈起。我国城市社区服务的蓬勃发展，要求尽快研究出切实可行的财务操作规范，这对于城市社区顺利开展各项管理工作，规避财务风险具有重要的指导意义和参考价值。本文试图在这方面做出有意义的探索。本位将采用问卷调查法和案例分析法相结合，对成都市主要城市社区财务管理现状进行调查，指出其中存在的问题，并提出有针对性的建议。本研究也希望为我国城市社区完善财务管理提供有价值的参考。

三、城市社区财务管理的现状及问题成因

为了深入了解城市社区财务管理的现状，项目团队采用了问卷调查、实地调研和电话访谈，重点调研了成都市社区的会计核算和财务管理的现状，整理出大量翔实的基础数据，通过分析和统计推论找出城市社区财务管理存在的问题及原因，探讨适应我国国情的城市社区财务管理的方法和途径，为切实提高城市社区工作效能、促进其内涵式发展提供参考。

（一）现状及存在的问题

1.财务管理模式不统一

我国大多数城市社区在所属街道办事处的监督之下，初步树立了财务管理的理念，建立了财务工作流程。但是由于财务管理体制的缺失，各社区采用的财务管理模式不尽相同，有集权式的，也有分权式的。受访城市社区财务管理模式如下：街道办事处（以下简称“街办”）代管社区会计核算（以下简称“居账街管”）、由区财政出资、街办委托代理记账公司（中介机构）代理社区会计核算（以下简称“代理核算”）、社区自行核算及无会计核算等。各模式的结构见图1。

第一，居账街管。这是大多数城市社区采用的财务管理模式。该模式下街道办事处的社建科或财会所聘请专业会计人员进行会计核算，社区自行开设银行账户，设专职或兼职出纳岗位，日常收支经由社区负责人和街道办事处相关人员根据授权审批权限联合签批后，交由社区出纳人员收付，出纳定期将收费凭证和付讫的原始凭证移交给街道办事处进行账务处理。样本中共有309（73%）个社区的财务管理采用这种模式。在这种方式下，城市社区受行政管理体制的约束太多，丧失了作为民间非盈利组织的活力和自主性。

第二，委托代理。该模式下，各城市社区与具备合法资质的专业代理记账公司签订委托代理服务协议，将会计核算服务外包，代理记账公司根据实际情况设计财务管理制度，开展会计核算，编制财务报表并协助进行财务公示。在样本社区中，有38个社区（9%）采用这种财务管理的方式，集中在成都市青羊区，现阶段城市社区的主要收入来源于财政拨款的情况下，该模式将导致社区日常经费尤其是社区公共服务经费的使用缺乏健全的监控管理体制。

第三，自行组织核算。这种方式是指各城市社区开设独立的银行账户，进行独立的会计核算，街道办事处按照预算将经费划拨至各社区银行账户上，由社区自行组织核算并接受街道办事处的监督和定期的社会审计。在样本社区中共有46个社区，占样本总量的11%的社区采用自行组织核算的方式管理财务。自行组织核算会导致各社区之间会计信息缺乏可比性，不利于对社区各项工作的绩效考核。

第四，无会计核算。

综上所述，各社区的财务管理模式是不一致的。由于财务管理模式不统一，缺乏健全的管理制度而导致的问题和不足，各城市社区管理水平参差不齐，会计主体划分不明确，财务报表缺乏一致性，关键指标不具备可比性，会计核算随意性较大，存在大量财务风险和隐患。

2.缺乏适用的会计核算制度

（1）收入支出构成情况

目前我国城市社区开展日常活动所需资金来源渠道以街道办事处拨付的日常维持经费和专项经费为主，除此之外还有少量接受社会捐赠收入、有偿服务收益等，与涉农社区的经费构成有一定区别。

为了解成都市城市社区支出的实际情况，项目团队根据预调研情况设计了基本公用支出、购买固定资产支出、专项支出、其他支出及除工资福利外其他人员支出5个选项。调研结果按选择率排序，分别是基本公用支出、专项支出和购买固定资产支出和除工资福利外的其他人员支出，这与项目团队对社区的入户访谈结果一致、与部分社区的年度支出项目审计报告一致。项目对社区工作人员薪酬福利发放情况的调研表明，仅有14%的社区工作人员薪酬福利由社区自行发放，其余社区均由街办统一发放。

作为独立的会计主体，城市社区会计核算的内容并不复杂，主要涉及银行账户的开设和日常管理、各类款项的收付，财物的收发、增减和使用，债权债务的发生、结算，收入支出的核算等。但由于没有统一的财务管理模式，各会计主体往往只能根据自身的需求和理解自主选用现行的一些会计制度进行核算。调研发现，社区执行的会计制度因人们对社区会计的属性认识不同而呈五花八门态势，执行行政单位会计制度的占样本总体的18%，执行事业单位会计制度的占样本总体的24%，执行农村集体经济组织会计制度的占样本总体的46%，执行非盈利组织会计制度的占样本总体的16%。部分受访对象由于城市社区和涉农社区混合存在，可能同时执行2种甚至3种会计制度，如城市边沿混合社区既有纯城市社区居民，又有土地被部分征用但仍然保留部分村集体经济组织资产的农转居涉农社区居民，涉农社区甚至还有运用村集体经济组织资产创办盈利型企业或公司的社区。这类社区的会计核算一般会根据社区资产资源或收入来源选择会计制度，除同时执行行政或事业单位会计制度、农村集体经济组织会计制度外，个别社区还有执行企业会计准则的情况存在。

各社区用不同的会计核算制度必然会导致财务数据不具备可比性，造成了会计核算不统一、管理较为混乱的现状。就城市社区会计核算而言，上述各项会计制度并不完全适用，会计科目设置的针对性不强，给会计人员的实际操作带来了困难。

3.会计基础工作薄弱

调查问卷显示2%的社区未配备财会人员，98%配备财会人员。因财务管理模式的不同，绝大部分社区配备财会人员以兼职为主，主要是报账员，社区通常将街办会计视同“专职”会计人员，个别社区也聘请外部人员实施社区会计核算，财会人员的构成存在着职称和学历偏低等突出问题。会计基础工作是会计工作的基本环节。由于工作人员自身认识水平和专业水平的局限性，城市社区会计基础工作还存在很多薄弱环节。主要有以下表现：

收费票据使用不规范。受访社区票就管理没有一个统一的标准。由于缺乏统一规范，采用的收费票据五花八门，有财政、税务监制的正规票据，有自行购买或自制的票据；票据管理制度不健全。固定资产管理不健全。有效问卷中的数据显示：未建立固定资产台账的有98个社区，占有效问卷总数的23%，未对固定资产进行定期清查盘点的有112个社区，占有效问卷总数的26%。在样本社区中固定资产所有权划分不清、责任不到位，管理制度不健全、缺乏定期的清查盘点，疏于管理的现象十分突出。

此外，信息化程度不高、财务公开不详尽、档案管理不健全等现象也比较突出。未定期编制财务报告的社区有108个，占有效问卷总数的25%；未使用财务软件进行会计核算的有91个，占有效问卷总数的21%；社区自行建立会计档案的有169个，占有效问卷总数的40%。

4.缺乏有效的财务监督机制

调研发现，94%的社区建立了专门的社区财务监管组织，入户调研及座谈结果显示，社区财务监管组织名称各不相同，有“社区民主理财及财务监督小组”“社区财务监督小组”等，监督小组成员一般设5～7人，通常由社区书记、主任、干事、报账员、社区党员群众、社区居民代表各1～2名，部分设有纪委书记的社区，纪委书记也纳入理财监督小组。

调研发现，社区的理财监督小组成员绝大部分是社区管理人员，小组中的党员代表和居民代表一是在人数上处于弱势，二是缺乏理财监督基本的思想意识、财会专业能力和素养，故社区的理财监督形同虚设，未能充分发挥民主理财和监督的作用。

（二）城市社区财务管理问题的成因分析

现阶段我国城市社区管理尚处于探索发展时期，各地的实际情况不同，形成了不同功能、不同定位的社区管理模式。但总体讲，对社区财务存在认识模糊不清，管理水平偏低，会计基础工作薄弱，财务管理制度不健全，会计核算欠规范，财务管理缺乏统一的标准，财务公开质量不高，财务监管乏力等问题，加之缺乏系统的理论指导和值得推广的典型经验，使我国社区财务管理陷入比较混乱的状态。深入剖析造成问题的原因，项目团队认为有以下几个方面：

1.各级部门对社区财务管理缺位或越位

在我国的基层会计管理体制中，各级纪委、监察、民政、财政及城市社区社会管理相关职能部门、街办均对城市社区基层会计和财务管理负有一定的指导、监督责任。但在城市社区会计核算和财务管理的实际运行中，往往存在基层政府相关职能部门管理缺位、街道办事处管理越位、审计监督虚位的情况。有的管理部门在社区财务管理违法违纪问题上惩处不严、监督不力；有的街道办事处大包大揽却又力不从心；毫无疑问，社区干部任期经济责任审计正在社区管理中发挥着重要的作用，但作为一种事后的监督机制，它确实无法应对或解决社区财务管理中存在的诸多问题。

城市社区会计监督系统既不健全又显得疲软无力，主要原因在于：目前我国城市地域广、工作量大、指导监督人员少，基层政府相关职能部门在人力和时间上无法确保对城市社区财务的指导和监督，有的街办对社区财务管理的监督职责没有充分发挥，甚至出现“真空”现象，而有的街办监督“越位”，完全取消了城市社区的会计核算和财务管理自主权。

以城乡结合部社区的基层会计管理为例，乡（镇）对社区财务收支的事前审计流于形式，没有发挥真正的监督作用。部分乡镇审计把关不严，责任意识较差，致使一些不合规定、不合理、不合法的收支违规入账。同时，对于记账不规范，科目混用等现象不能及时予以纠正。

2.社区财务民主管理机制、体制缺失

民主理财与监督形同虚设。一是民主理财小组有名无实，社区的理财监督小组成员绝大部分是社区管理人员。小组中的党员代表和居民代表一方面在人数上处于弱势，另一方面缺乏理财监督基本的思想意识、财会专业能力和素养，故社区的理财监督形同虚设，未能充分发挥民主理财和监督的作用。二是约束机制不健全，财经纪律贯彻不力。调研发现，各社区基本都制定了财务管理制度，但由于监督约束机制不够完善，部分社区干部理财意识滞后、管理水平不高，为民意识不强；部分社区财会人员专业能力、素质较低，人员不稳定，对社区干部的不规范财务行为听之任之甚至同流合污，造成社区财务管理制度贯彻落实比较困难，有章不循，违章不究。

3.社区财务管理制度建设滞后于社会实践

截至目前，城市社区尚未建立符合自身实际的会计核算和财务管理制度，导致城市社区会计核算和财务管理实务中“八仙过海、各显神通”，其会计核算呈现企业会计制度、小企业会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、非营利组织会计制度“遍地开花”的局面，财务管理方面仅有从社区“三资管理”角度拟定的管理制度，距离全面、规范的财务管理制度相距甚远。

4.换届选举不利于城市社区财务人员的稳定与独立

城市社区财务人员换届选举制度，“一任领导、一任会计”现象较为普遍，业务人员更换频繁，这对城市社区会计核算的规范性、连续性，产生了很大的负面影响。一是有的刚选出来的财务人员开始上岗时工作积极认真、虚心好学、业务进步快，但到后期怕坚持原则、得罪人多了，“选票”可能成了问题，从而思想放松学习，工作也马虎了事；二是有的选出来的社区财务人员对城市社区财务知识原先不懂，刚熟悉基本业务知识，又要换届走人；三是有的城市社区换届时存在“一朝天子一朝臣”的现象，人为造成会计人才浪费。换届选举的政策因素，不利于城市社区财务人员的稳定与独立。

四、结语及政策建议

社区财务管理是社区管理的重要组成部分。选择正确的财务管理模式及必要的财务监督约束机制，可促进城市社区的和谐、健康发展，促进城市现代化进程。

随着城市社区职能的充实完善，会计核算的内容越来越多，财务管理的环境越来越复杂，为了进一步加强城市社区财务管理，促进基层民主自治，从制度设计上建立规范的长效管理机制，本文对完善我国城市社区财务管理提出以下几点建议：

第一，培养财务管理的意识，牢固树立财务管理的理念。将城市社区财务管理工作作为一项日常性重要工作来抓，使规范的财务管理价值观在管理活动中形成相对统一的认知理念，促使加强城市社区财务管理观念深入人心，并贯彻于各项管理工作之中。

第二，确立明确的财务管理目标，制定有效的目标管理规划。将优化社区各项资源以实现集体资产保值增值及利益最大化作为社区财务管理的目标，积极履行社会责任，坚持把社会效益放在首位。

第三，尽快完善城市社区财务管理模式，加紧修订民间非营利组织会计制度。城市社区作为社区居民的自治组织，其财务管理应该作为独立的主体，进行自理自治，建立符合我国国情的城市社区财务管理模式，还权赋能给社区，使其真正发挥民间非营利组织的作用，防止统得过严、管得过死，丧失灵活性。同时，借助信息化手段加强会计核算的精细化和科学化，厘清关系，规范推进，提升会计信息质量。

第四，逐步推进预算绩效管理，科学设计绩效考评指标。通过建立预算绩效管理体系，在自我管理、自主理财的基础上，接受社区居民监督，实现财务公开透明，确保城市社区资金资产的所有权、使用权、审批权、监督权。