基于中美典型个案的企业环境责任规制比较

余澳

[内容摘要]本文运用制度分析范式对中美两起典型企业环境污染事件的对比分析，初步构建了一个企业环境责任履行的制度分析框架。研究认为：市场、政府与法律是影响企业环境责任履行的最重要制度因素。在一个市场竞争充分、价格机制健全、市场信息透明，政府拥有正确的环保理念和规制措施，法律制度健全可执行、惩戒力度大的规制条件下，有助于企业环境责任履行。企业环境责任规制制度的形成是制度变迁的过程；交易成本在其中起着重要作用。我国应重点加强企业环境责任规制制度的建设，以市场、政府和法律为核心，注意制度变迁的效率与方式以及制度设计与运行的交易成本节约。

[关键词]企业环境责任；制度变迁；交易成本

一、问题的提出

随着2015年10月，美国司法部对英国石油公司（BP）墨西哥湾污染事件做出208亿美元的天价罚款后，历时五年半的墨西哥湾污染事件的处理终于画上了阶段性的句号。无独有偶，2011年6月康菲石油中国有限公司（COPC，以下简称康菲石油）因作业造成了中国渤海湾的污染事件并经历了相应处理过程。两起污染事件在当今环境保护十分重要的背景下，都引起了广泛关注，可遗憾地是当前学界对其的比较研究并不丰富。

基于此，本文试图以这两起典型案例的比较为研究起点，运用制度分析范式对以下问题做出解答：为何两家公司在不同的制度条件下却表现差异显著？究竟有哪些因素影响着企业环境责任的履行？这些影响因素是如何形成，又是如何作用于包括环境责任在内的企业社会责任履行的？我国应当如何规制企业的环境责任等。通过研究，本文希望能在理论上构建一个企业环境责任研究的制度分析范式，以有利于我国在实践中完善企业环境责任规制制度。

中美两国企业环境污染典型案例比较注：以上内容主要根据百度搜索、谷歌搜索、公司网站等公开信息加工整理而得。

二、文献综述

环境问题是新制度经济学、规制经济学等的重要研究内容。以科斯（1960）为代表的新制度经济学认为，产权的清晰界定及排污权交易市场的形成是将环境污染这一外部性问题内部化解决的重要途径。规制经济学中的社会性规制理论对环境问题给予了高度关注，认为通过政府规制、成立环境规制机构、征收庇古税或发放排污许可证等可以有效实现对企业污染行为的规制。

以上思想在企业环境责任研究中得到继承和发扬，但综观包括环境责任在内的企业社会责任研究，运用制度分析方法的文献并不丰富。Margolis和Walsh对1972—2002年近150篇研究企业社会责任行为的文献进行了统计，发现其中仅有15%、约22篇是将企业社会责任作为因变量以探讨作为自变量的制度因素对其的影响。Walsh和Doh & Guay等对这一现象提出了批评并指出应当更多地研究制度一机制对企业社会责任的影响。此后，John.Campbell进行了企业社会责任制度分析的尝试，提出并分析了公共和私人规制、非政府和独立组织、行业协会、制度规范和制度协商等对企业社会责任行为的影响。在企业环境责任规制方面，Kel Dummett认为法律法规的规定以及政府对此的执行力度是企业环境责任承担的决定性因素。Jenifer & Mark认为在面临法律和诉讼风险时，促使企业履行其环境责任的“催化剂”在于企业内部管理者，企业自身文化和企业当时的经济状况。在国内，卢现祥认为有效的产权制度是环境保护市场化有效运作的基础和前提条件。高桂林强调制定企业环境行政法以约束企业的环境污染行为。

基于对现有代表性文献的研究，本文发现在我国企业环境责任研究领域尚没有建立一个相对完整的制度分析框架，没有充分揭示制度因素对企业环境责任的影响。因此，本文试图将新制度经济学的制度分析范式运用到企业环境责任的研究中，以新制度经济学的小样本研究为逻辑起点，使分析的前提建立在现实世界的基础上，从而发现制度是如何影响企业环境责任履行及制度差异的根源，并希望由此建立一个企业环境责任的制度分析框架。

三、基于制度分析的案例比较

市场、政府与法律是传统的正式制度范畴，企业环境责任履行实际是对这些制度激励约束条件做出的应有反应。

（一）市场制度

基于与案例信息密切联系的市场制度表现，本文将重点从市场竞争度、价格机制、市场透明度、行业协会等角度分析市场制度对企业环境责任履行的影响。

尽管企业是代替市场的另外一种制度存在，但任何一家企业都内置于特定的市场机制中，受到市场规则和相关主体的影响。在一个竞争太过激烈或没有竞争的市场条件下，企业社会责任履行表现都相对较弱。因为竞争太过激烈，企业为了生存不得以将重视短期收益，为了维持利润减少成本将导致社会责任承担程度的降低。而在没有竞争的市场，企业处于垄断地位，由于缺少市场约束条件将同样导致企业社会责任履行表现的不佳。在案例中，非常相似地是两家企业都属于能源类企业，这样的企业往往凭借对资源的占有和技术优势成为垄断者。如果没有外在的约束条件，那么其履行社会责任的动力将明显减弱。

价格机制是最重要的市场机制。价格机制不仅能引导市场规则的建立，而且企业价值在市场中的表现还将直接影响企业社会责任的履行。在BP污染事件发生后，市场迅速作出了反应，其股价在三个月内连续下跌41.7%（从2010年4月20日的60.48美元下跌到7月20日的35.2美元），市值蒸发了近800亿美元，当季公司净利润为-175亿美元。作为子公司的康菲石油中国有限公司，由于其未在中国上市，因此并没有来自中国资本市场的公司股价波动反应。但在美国上市的母公司，股价在污染事件后的三个月内仅下跌11%，但在当年底股价又迅速反弹至污染前的价位。沈红波等的研究发现，中国的A股市场基本不能对企业的负面环境事件做出有效反应。Mackey A，Mackey T，& Barney也认为：如果投资者对企业社会责任要求越高，那么企业也有可能通过履行社会责任来提升其市场价值从而获得更多的投资。因此，投资于那些积极履行社会责任的企业已成为大型机构投资者采用的投资哲学。美国加州公共雇员退休制度（Calffornia Public Employees Retirement System，CalPERS）基金的运行即是典型证明：该基金的投资规则之一是投向企业社会责任履行表现好的公司，而被投资的这些企业也将更加关注社会责任的履行表现。

市场透明度是影响企业社会责任履行的又一重要因素，如果市场存在严重的信息不对称是不利于企业履行社会责任的。在案例中，BP污染事件后，一方面是企业积极履行告知义务；另一方面是美国媒体第一时间进行了报道，并不断跟踪和加大对公司行为及政府行为的报道，使公众及时知晓事件真相。根据皮尤研究中心（Pew Center）的统计，在BP石油泄漏事件发生的100天之内，该事件的媒体曝光率为22%，成为新闻关注度排名第一的美国新闻，且是排名第二的经济新闻关注度（12%）的近两倍。美国有线电视新闻网（CNN）开设了石油泄漏专题，列出美国历史上十大石油泄漏污染事件、对BP石油污染事件进行全方位的披露、对其追踪报道从事发一直持续到现在。而在康菲污染事件中，在污染发生后（6月4日）的第17天（6月21日）才有微博披露，在7月5日国家海洋局公布初步调查结果时，国内媒体才予以广泛关注，但在报道的力度和持续度方面与美国媒体仍有较大差距。因此，企业负外部性行为尤其是隐蔽性污染行为的发生深刻受制于信息对称和市场透明，在此类案件中媒介的表现在很大程度上影响着企业社会责任的履行。

在不断全球化和市场化的过程中，市场上的行业协会等中介组织是企业履行社会责任的不可忽略的影响因素。在两起污染事件中，基于公开报道信息，中国相关行业协会的作为十分有限，仅作为受污染方的渔业协会表态支持受损害者起诉。反观美国，美国石油组织（API）在事发后专门增设了一个深海钻井安全机构（Offshore Safety Institute），以更好地确保对行业内石油开采保障。此外，协会成员还共同出资1亿美元设立合资企业以更快速、有效地应对此类深海石油开采可能引发的污染事件。美国海洋保护组织（CCA）下设的墨西哥湾渔业委员会还积极展开污染损害统计和评估，以协助进行更合理的损害赔偿。

（二）政府规制

政府规制是解决环境污染问题的重要制度保障。政府对企业污染行为的规制主要体现在两个方面：第一，各级政府的环保理念和对污染事件的处理态度；第二，规制措施与规制力度，主要表现为政策及法律法规等的制定和执行方面。政府的反应速度、反应级别、防范预案和处置方案以及中央与地方的协同性等，都是规制效应的主要判断标准。

在BP污染事件中，美国政府的响应级别为最高，事发当天总统即下令调查并在此后一个月内三赴事发地视察；联邦政府在污染事件发生后迅速作出反应并启动联邦、州和地方的应急指挥系统；环保署组织成立了包括白宫、能源部、环保署等14个联邦政府机构在内的专门事故调查委员会，并开设专门网站（Restore The Gulf.gov）进行信息公开，同时还加强与相关各州的合作以应对事件处理。在康菲污染事件中，国家海洋局是污染事件的主要处理机构，从公开信息看环保部并未直接介入。其在事件发生后20多天开始介入调查、1个多月后责令康菲停产；国务院于2011年9月7日听取了事故汇报并作出相关部署。在赔偿基金的运行和具体处理方面，中国由政府具体负责；而美国则建立了专门的“第三方赔偿账户”由独立于政府之外的赔偿基金组织负责赔偿工作。对比中美两国的政府规制机制，我们可以发现，两国政府在处理该事件的层级、及时性与力度以及赔偿基金的运行管理等方面都存在显著差异。

（三）法律制度

法律制度因其刚性、稳定性、明确性和预期性已成为法治国家最重要的社会规制工具。因此，法律制度亦成为法治国家进行企业环境污染行为规制的重要手段。评判法律制度对企业环境污染行为的规制效果主要表现为：（1）法律是否完备；（2）法律是否能够得到执行；（3）惩戒力度强弱。

根据我们对美国WestLaw法律检索系统的检索，在美国仅涉及溢油（“Oil Spill”）的联邦和地方案件达1767起、相关法律1709项、法规1588项、行政决定与规章4636项、法院法令607项。其中的代表性法律包括《石油污染法》（The Oil Pollution Act）和《清洁水法》（Clean Wa-ter Act），这两部法律分别对漏油造成的污染事件的调查程序、赔偿责任、赔偿范围、赔偿金额以及信托基金建立等内容做出了详尽的规定。因此，美国法律体系中与环境保护有关的法律规定是非常完备和详细的，更关键地是这些法律规定能够在美国法律至上的制度实践中得到较好的执行。惩戒力度强是美国法律制度的典型特征，美国司法部最终对BP做出了208亿美元的罚款，加上其他民事赔偿等，BP的违法成本高达500多亿美元。

中国已初步建立起了以《环境保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等为核心的环保法律制度。通过北大法宝搜索，在中国与“溢油”等有关的法律3部、行政法规17部、司法解释1部、部门规章185部、地方性法规9部、地方政府规章6项。因此，相较于美国，我国在涉及溢油污染方面的法律规定还不够丰富。另外，由于法治程度还不高，法律执行的有效性问题长期没有得到解决，法律执行效力打折势必损害法律的权威性、增大违法的可能性。最后，饱受诟病的是，我国的环保立法一直呈现出“两高一低”即执法成本高、守法成本高、违法成本低的问题。根据《海洋环境保护法》的规定，康菲石油仅受到最高额20万元的罚款，而其出资设立的赔偿、修复基金也仅20多亿元。与BP污染事件相比，康菲石油的违法成本是非常低的。这是造成我国当前企业环境责任履行不佳的最重要原因之一。

在以上正式制度之外，基于案例透露的信息，我们还可以适当关注作为非正式制度存在的NGO在相关事件中的行为表现。在BP污染事件中，美国自然资源环保协会（NRDC）作为环保组织的重要代表，不仅持续跟进和督促BP石油公司的善后处理工作、在其网站开辟专题报道，而且还于事故发生1年后公开发表了关于BP石油泄漏带来的环境灾难评价报告，并与其他社会部门合作就事故影响和善后工作向事故责任者施压。在康菲污染事件中，与环保有关的NGO（自然之友、公众环境研究中心等）仅发表了有关要求道歉的公开信以及此后表示对集体诉讼和公益诉讼支持的态度，却未见其他更具体和深入的工作开展。

通过从制度视角对案例的比较分析，我们可以发现制度是影响企业环境责任履行的重要因素，制度的不同导致了企业环境责任履行效果的差异，中美企业环境责任履行表现差异即是典型例证。至此，本文已初步构建了一个企业环境责任履行的制度分析框架。

四、制度差异的影响因素

那么，究竟是什么因素影响着企业环境责任规制制度的差异？为何中国的企业环境责任规制制度对企业环境污染行为的激励约束不强？对以上问题，本文将运用新制度经济学的制度变迁理论和交易成本理论进行分析，以区别于以往研究。

（一）制度变迁因素

企业环境责任规制制度是在制度变迁的过程中基于环境保护的制度需求而产生的制度供给，它是一个渐进的制度形成过程。美国对企业环境责任规制制度的形成是在其工业化过程中出现了一系列环境污染事件后引发了公众环境意识的改变，公众的环保压力在委托一代理的政治框架下，通过投票机制传递给了作为公众代言人的立法者和政治家，并引发了相关法律制度和政府治理机制的变化，进而带来了相关市场规则的重构和企业环境行为的激励约束改变。这实际符合诺斯提出的：存在一个感知到的现实，诱发一套信仰，信仰引发形成社会的一系列制度，制度在社会空白领域引入越来越多的政策，政策改变了现实，现实又返回去修正信仰。在制度变迁或制度选择的过程中存在强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种类型。美国企业环境责任规制制度兼具强制性制度变迁和诱致性制度变迁双重特征。民间积聚的环保意识和环保运动作为一种非正式制度增量不断给政府、企业压力，并有效地推动了企业环境责任规制制度的重构，这种自发地、渐进地、自下而上的特征体现了诱致性制度变迁的特征。另外，立法者和政府通过法律、政策的制定和执行又自上而下地对民间的企业环境责任规制制度的需求做出了正式制度供给的反应，从而推动了企业环境责任规制制度的变革。这符合强制性制度变迁特征。

在当前我国的转型期中，民众对环保的渴望越来越强烈，公众的环保意识和环保压力积聚已经传递给了政府，但这些非正式制度增量相对较弱，并没有在短时间内引发出显著的诱致性变迁效果。因而，中国的企业环境责任规制只能寄希望于政府实施自上而下的强制性变迁。但矛盾是政府在面对经济增长和环保要求时面临着艰难的博弈，尤其体现在中央和地方的选择往往存在矛盾之处。因此，在多重矛盾下，中国采取的是一种渐进性的强制性变迁路径，突破点在于政府如何让环保在各种利益集团的博弈中成为各方能遵守的共同规则、调和各方利益所得，从而建立有效的企业环境责任约束机制。考虑到环保问题的急迫性、企业环境责任大量失范行为的存在以及民众环保要求的强烈性，我国还应当尤其注意制度变迁的效率问题，否则将导致产生更大的社会成本。

（二）交易成本因素

交易成本的产生源于有限理性和机会主义。有限理性导致了契约的不完备；机会主义则增大违约的可能性。因此，为了节约交易成本，就得从弥补有限理性和防止机会主义着手，既要重视事前的制度设计，同时更应关注事后的治理问题。基于案例带来的启示，在企业环境责任规制制度方面，制度协商、制度分权和制度惩戒分别对交易成本的节约做出反应。

首先，制度协商减少了信息不对称的程度，弥补了有限理性的局限。尤其是涉及环境污染问题的复杂性、隐蔽性和持续性，协商将有助于信息的充分释放、减少信息不对称的程度，使制度设计趋于完善；另外，协商的过程是一个利益调和的过程，这有助于达成契约防止机会主义行为；并将参与人锁定，如果违规将导致高昂的交易成本。因此，制度协商有助于节约交易成本，促进制度均衡和帕累托最优的实现。在美国环境运动初期，政府制定环境政策时较少尊重企业意见，因此其制定出的政策常常遭到企业抵制。实践效果的不佳导致美国开始注意制度设计中的协商，企业的意见得到听取，企业从被动接受变为了主动响应，企业开始自觉并积极地履行环境责任。我国已开始注意到制度协商的重要性，但以环境规制为代表的制度协商效果还不佳，突出的表现是注重协商形式，但协商一致性程度低且在实践中的实施效果不好，大量污染行为仍然存在，根源在于中央、地方、企业与其他利益相关者环境保护立场不同。

其次，制度分权可以起到节约交易成本的作用。表现为：第一，分权不仅有利于减少政府规制成本，而且通过政府授权给其他组织如行业协会、NGO等，还激励了政府之外的规制效应，从而增大了规制总收益。第二，分权增大了合谋、寻租及收买的交易成本，从而减少了社会承受的收买成本。在美国的环境规制制度中，由于制度分权，政府行业协会、NGO等从各自职责出发对企业污染行为进行监督，增强了整体规制效应；同时还有利于防止合谋、寻租等。我国环境保护的规制力量主要集中于政府层面，行业协会、NGO等并未充分发挥作用，这其实加大了政府的规制成本，阻碍了民间监督力量的发挥，不利于整体规制效应的增强。具有政府背景的国有企业与政府之间，以及地方政府与企业之间都有可能由于分权不到位或缺少监督达成合谋，从而放纵企业的污染行为。

最后，制度的有效惩戒有助于事后受损利益的恢复并建立违规的惩戒示范，从而有利于损失成本的补偿和未来治理成本的节约。在BP污染事件中，惩戒力度非常大，这不仅有助于受损者赔偿和治污、环境恢复等，而且为其他企业提供了一个惩戒示范，让其不敢轻易违规。我国环保惩戒力度的不强早已饱受诟病，低廉的环境违法成本不仅导致受损害者利益不能得到有效补偿、环境恢复效率低下，而且带来了污染行为的羊群效应。这将导致未来规制成本的上升。

五、结论

本文运用制度分析范式对中美两起典型企业污染事件的对比分析，初步构建了一个企业环境责任履行的制度分析框架。研究认为：市场、政府与法律是影响企业环境责任履行的最重要制度因素。在一个市场竞争充分、价格机制健全、市场信息透明，政府拥有正确的环保理念和规制措施，法律制度健全可执行、惩戒力度大的规制条件下，有助于企业环境责任的履行。企业环境责任规制制度的形成是制度变迁和制度选择的过程，这一过程包含了诱致性变迁和强制性变迁两个方面。交易成本是影响企业环境责任规制制度形成的重要因素，制度协商、制度分权与制度惩戒有助于交易成本的节约和制度均衡的实现。

通过案例对比分析发现，我国企业环境责任履行不佳的症结在于：缺乏一套完善有效的企业环境责任规制制度。因此，我国有必要强化在市场、政府和法律等方面的企业环境责任规制制度建设。出路在于：坚持环保优先的原则，促进企业创新发展；坚持市场化、法治化的改革方向；完善价格机制、形成竞争有序的市场环境、加强市场信息的透明度建设；协调各级政府在环境问题上的理念和态度，力争达成一致，完善政府规制措施不断加强环保规制力度；完善环保法律法规的制定、执法行为不能妥协、提高违法者的违法成本。此外，亦应将行业协会、NG0等的作用吸纳到制度中。在企业环境责任规制制度的形成与设计过程中，我国应注意制度变迁的方式与效率问题，防止引发更大的社会成本；加强制度协商、制度分权与制度惩戒以节约制度设计和制度运行的交易成本。