程序保障视域下的隐匿身份侦查启动及其限制

蔡艺生

[摘要]为了防止对毫无犯罪嫌疑的公民进行隐匿身份侦查，一个可行的途径就是要求隐匿身份侦查的启动必须具备一定的事实和证据条件。隐匿身份侦查的启动一般要考虑事实要件、审批主体和审查内容。对此，我国的相关规范较为松散，甚至缺失。在启动上，世界各国都权衡隐匿身份侦查所可能带来的效益和造成的风险，进行区分应对。在目前立法背景下，我国对隐匿身份侦查必须有所区分，并进行合理的功能定位。我国隐匿身份侦查启动的事实要件应该为“有证据证明有犯罪事实发生”。应当将隐匿身份侦查的授权，和实施非法行为的授权区分开来，区分情况，分类审批。隐匿身份侦查启动的审查不仅需要对事实要件进行审查，还需要把握启动的必要性与合理性。

[关键词]隐匿身份侦查；程序控制；最后的侦查手段；秘密侦查委员会

一、问题的提出

隐匿身份侦查指的是侦查人员或受委托侦查的人员隐匿其真实身份实施的侦查。2012年修改制定的《中华人民共和国刑事诉讼法》第151条规定：为了查明案情，在必要的时候，经公安机关负责人决定，可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。这是第一次在刑事诉讼法中对“秘密侦查”进行立法规范。初步回应了学者们普遍关注的“通过侦查手段法治化，以确认证据资格，并防止侦查权滥用”的问题。这是秘密侦查成文法规范的开始。但是，大量的争议从未停息。深究各种争议的焦点，乃在于包括隐匿身份侦查在内的各种秘密侦查对现有社会观念、法治观念和法律法规等因素的突破，这种“突破引发了各种焦虑。尤其是在隐匿身份侦查的启动等程序法和实体法上，相关的事实要件、审批主体和审查内容都没有进一步的规范或厘清。就域外法律与实践而言，在普通侦查措施启动当中，世界各国都设置了相应的事实条件，包括“相当理由”、“合理怀疑”、“简单的初期怀疑”、“急迫的犯罪嫌疑”或“高度的可能性”等。不同的事实条件对应不同的调查措施或强制手段，如果设置过高标准，则会不当限制警察执法。若容许过低标准，则等于将守法人民的命运置于警察手上，警察得恣意、随兴为所欲为。为了防止对毫无犯罪嫌疑的公民进行隐匿身份侦查，一个可行的途径就是要求隐匿身份侦查的启动必须具备一定的事实和证据条件，以表明隐匿身份侦查的对象已经、正在或将要实施犯罪行为。即，设定一定的启动条件。

据此，本文以我国隐匿身份侦查的理性运用和制度完善为视角，以隐匿身份侦查的启动及其限界为切入点，以隐匿身份侦查法治化为主线，围绕隐匿身份侦查启动的事实要件、审批主体和审批内容进行研究。

二、我国隐匿身份侦查启动的现实考察

隐匿身份侦查的启动一般要考虑事实要件、审批主体和审查内容。对此，我国的相关规范较为松散，甚至缺失。但是，刑事程序原则可以作为解释与适用现行程序法的指导原则，对于刑事程序法所未规定的程序，则可以依据刑事程序原则的内涵与精神而类推适用最相似的程序。同时，也可以从其他相关法律法规当中类推使用最相似和最合理的实体或程序规范。

（一）在事实要件上

在隐匿身份侦查的启动上，刑事诉讼法规定由“公安机关负责人决定”，至于决定的事实要件和审查内容，则是“为了查明案情，在必要的时候”。即，刑事诉讼法对隐匿身份侦查启动的事实要件不做规定。同时，刑事诉讼法没有规定隐匿身份侦查是否可以用于立案前的初查。不过，隐匿身份侦查当中，部分措施属于任意侦查的部分，理应可以用于初查。但是，“犯罪侵害所造成的自由的损失，与政府活动造成的自由的损失，在性质上和严重性上是不同的”而且，隐匿身份侦查中强制侦查与任意侦查并非界线分明的，仍存在交叉或异化的可能。因此，一般认为，隐匿身份侦查的启动应该以立案为前提。即，只有先行立案之后，才可以采取隐匿身份侦查。刑事诉讼法第110条规定：人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。因此，立案的事实要件为：有证据证明有犯罪事实发生，需要追究刑事责任的。也只有在此条件下，才可以适用隐匿身份侦查。

值得提醒的是，在侦查实践当中，并非所有的隐匿身份侦查都将直接产生证据，并接受随之而来的司法评价。亦即，并非所有的隐匿身份侦查启动的立案要件都能够得到合理的遵守。如，以获得线索为目的的隐匿身份侦查，其所获得证据材料并不直接作为证据使用，而仅作为所需侦查线索材料，或经过转化后使用。因此，在实际上，以获得线索为目的的隐匿身份侦查并不进入司法视野，也就可以不受刑事诉讼法的“立案”等前提限制。

（二）在审批主体上

侦查措施或强制措施的启动一般需要侦查机关负责人或检察机关的审查批准。但是，隐匿身份侦查的审查批准由“公安机关负责人决定”，属于侦查机关自我授权和自我批准。甚至，在大多数情况下，隐匿身份侦查是侦查人员自我批准。理由同上，即，隐匿身份侦查可以不产生证据，而仅仅产生犯罪信息或材料，或者经由日后的证据转化或“漂白”避免隐匿身份侦查暴露于司法视野当中。因此，也就可以省去审批或司法评价的“麻烦”。

（三）在审查内容上

我国并没有专门的隐匿身份侦查法律法规。《刑事诉讼法》仅规定：在“必要的时候”可以适用特殊侦查（包括隐匿身份侦查）。“必要”的词义是“非这样不可”。即，穷尽原则。因此，隐匿身份侦查只能作为侦查的最后手段，在其他侦查手段无法取得成效的时候使用。公安机关负责人在对隐匿身份侦查进行审查批准时，应该主要审查是否已经采取了其他侦查措施而没有效果，或者申请人对非隐匿身份侦查措施无法取得效果的说明。就侦查期限而言，《刑事诉讼法》第149条规定：批准决定应当根据侦查犯罪的需要，确定采取技术侦查措施的种类和适用对象。批准决定自签发之日起3个月以内有效。对于不需要继续采取技术侦查措施的，应当及时解除；对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取技术侦查措施的，经过批准，有效期可以延长，每次不得超过3个月。因此，隐匿身份侦查的审批主体在批准隐匿身份侦查时，必须同时确定采取的具体侦查措施种类和使用对象，其时间期限为3个月。期满未能完成隐匿身份侦查的，可以经批准再次延长，但每次延长不得超过3个月。

在隐匿身份侦查启动程序中的审查内容上，也可以参照《刑事特情工作细则》对秘密侦查做出的某些限制。如，不得聘任未成年人实施隐匿身份侦查，不能造成危险等。但是，《刑事特情工作细则》没有在启动上设置过多约束。因为，特情（包括专案特情、情报特情和控制特情）工作规范，强调的是特情工作的效益最大化。而且，《刑事特情工作细则》仅是部门规定，普及度不高。一般侦查机关并不知晓其内容。而且，实践当中，所谓的“危险”很少产生。因此，审查内容上，往往是考虑隐匿身份侦查成功实施的可能性。

三、域外隐匿身份侦查启动析评

域外两大法系对隐匿身份侦查的规范思路类似，都经历着内部管理到外部规范的发展过程。但是，不管是大陆法系或英美法系，隐匿身份侦查都没有像传统侦查那样受到严格的司法控制。根据两大法系不同的立法传统和司法体系，二者的法律规范也有所区分，表现在两大法系隐匿身份侦查的立法模式、规范内容和监督控制上。

（一）在事实要件上

英美法系国家并没有明文法律规定，仅有部门内部准则予以规范。一方面，由于相关的概念——如，相当理由等——皆属流动性的实务概念，并没有机械上的标准。在实践中，其适用依赖于侦查机关的理解。另一方面，部门内部准则也规定联邦调查局长可以根据某些情况免除“事实要件”的限制。因此，事实要件在英美法系留待相关机关根据个案事实综合衡量。大陆法系国家往往要求“简单的初期证明”或“有事实证明”等事实要件。但是，这些事实要件往往仅针对侦查人员实施的隐匿身份侦查，德国甚至仅针对侦查人员实施的以获取证据为目的的隐匿身份侦查。其余情况下的包含隐匿身份侦查在内的秘密侦查则由侦查机关自我授权、自我管理。

（二）在审批主体上

世界各国基本都根据隐匿身份侦查的不同情况进行了区分。英美两国一改“令状主义”的传统，将审批权主要赋予了侦查机关自身。不过，根据隐匿身份侦查所涉及事项的不同，英美两国将审批权赋予了侦查机关当中不同的主体，其审查的严格程度则是逐步递增。大陆法系当中，荷兰将审批权全部赋予了检察官。但是，德国则是区分三种不同情况，将审批权赋予了检察官、法官和警察。当然，也有学者认为，典型的隐匿身份侦查必然涉及侦查人员侵入住宅等私人空间的问题，因此，基本上所有的隐匿身份侦查都需要法官的审查。而且，侦查机关在紧急情况下所具有的审批权也必须在3日内得到检察官或法官的审批。所以，德国实际上是单一的法官审查模式。不过，根据德国刑事诉讼法典规定，仅是搜集证据为目的的隐匿身份侦查活动才受法律约束，其余秘密侦查不在此限。

（三）在审查内容上

英国侧重“合法目的”和“比例原则”的把握。而美国则侧重三方面风险的分析：一是对侦查对象等主体的各项权利造成侵害的风险；二是政府方可能承受的风险；三是政府方实施非法行为的风险。德法等国则是侧重于“最后手段原则”的审查。

综上，在启动上，世界各国都权衡隐匿身份侦查所可能带来的效益和造成的风险，进行区分应对。英美法系将隐匿身份侦查的启动主要交于侦查机关根据个案衡量。而大陆法系国家则将法律明文规定的侦查人员实施的隐匿身份侦查的启动交予检察官或法官，而将其他隐匿身份侦查等秘密侦查交于侦查机关自决。在实效上，大陆法系国家相关隐匿身份侦查的法律规定，不仅没能规范大量以预防犯罪或单纯获取信息面目出现的秘密侦查，反而成了法律界定下的隐匿身份侦查等秘密侦查合法性的“证明”。其结果仍然是，大量的隐匿身份侦查由侦查机关自由裁量。隐匿身份侦查的隐秘性，使得侦查机关在其启动、实施和控制上的优势不可取代。试图对所有的隐匿身份侦查的启动施以同样严格的控制，既无必要也不可能。法官或检察官在信息不对称的情况下，试图对隐匿身份侦查的启动进行监督，显然避免不了成为“橡皮图章”的结局。

四、隐匿身份侦查启动法治化的前提性问题

根据世界各国的立法与实践，不可能对所有隐匿身份侦查施以同样的规范或限制，这既不必要，也不可能。因此，必须对隐匿身份侦查进行合理的分类，并辅之以相适应的规范。隐匿身份侦查（包括其他秘密侦查措施）的定位一直没有得到较好的澄清。而定位不清，就可能导致隐匿身份侦查理论和实践的混乱，包括理论上逻辑混乱、实践上难以持续发展、不利于司法资源的调配、难以应对外界的干扰和实务界的裹足不前或暗箱操作。隐匿身份侦查的定位指的是根据隐匿身份侦查在立法和实践中所处的位置，针对侦查人员和人们对该措施某些特征或属性的重视程度，为其赋予合理的功能与价值，从而使该措施在立法和实践中确定适当的位置。隐匿身份侦查的定位使其与其他侦查措施区分开来，使相关主体明显感觉和认识到这种差别，从而指导进一步的理论研究、立法规范和实践运用。

（一）我国隐匿身份侦查的诉讼功能

隐匿身份侦查的诉讼功能指的是隐匿身份侦查对刑事诉讼目标的有用性。现代司法都采行证据裁判主义，其基本内涵是：对事实的认定，必须依据有关证据作出。没有证据而认定事实，或者仅凭裁判官的内心推测而认定事实，均与证据裁判原则有违。而且，认定事实根据的证据必须具有证据能力，且必须要经过调查之后才能认定构成犯罪核心内容的事实。因此，隐匿身份侦查诉讼功能实现的关键就在于证据。不仅要能高效地获取证据，而且必须是合法地获取证据。

1.高效获取证据。隐匿身份侦查作为一种秘密侦查措施，隐藏真实身份和目的，接近复杂场所或犯罪嫌疑人及其关系人，能够及时而全面地查清犯罪信息，并获取证据材料。这已为世界各国学界与实务界所公认，并成为其正当性的最佳注脚。

2.合法获取证据。隐匿身份侦查在实体正义上的高效，并不能弥补其程序正义的欠缺，更不能当然证明其程序上的合法。对隐匿身份侦查程序控制上缺乏合理的关注，将可能导致隐匿身份侦查的偏差甚至变异，进而不当侵犯人权甚至构成犯罪。因此，隐匿身份侦查必须具有程序上的正当性，即，能够合法获取证据，以消除人们对隐匿身份侦查的疑虑，更消除社会对“警察国家”的疑虑。这就需要隐匿身份侦查必须经过合法的授权和监督，其所获取证据应当接受法庭调查和质证。

（二）我国隐匿身份侦查的防卫功能

隐匿身份侦查的防卫功能指的是隐匿身份侦查对预防犯罪和维护社会秩序的有用性。具体包括：从社会法益而言，隐匿身份侦查可以防止社会危害后果的产生或扩大；从犯罪嫌疑人而言，隐匿身份侦查可以防止犯罪嫌疑人罪责的进一步扩大。

1.防止社会危害后果的产生或扩大。隐匿身份侦查是一种主动型侦查，区别于传统侦查措施的回应型。面对犯罪的复杂化、智能化和组织化，回应型侦查很难予以应对。因此，特定情况下，应当通过秘密侦查手段，及时发掘犯罪线索，消除犯罪隐患，阻止犯罪后果的产生，将犯罪制止于既遂之前。同时，许多轻微犯罪，虽然侵害法益较为轻微，但是，数量较多，极大影响社会秩序、群众生活。此类犯罪，传统侦查措施仅能治标而不能治本。隐匿身份侦查措施的适用，一方面可以打击现有犯罪，另一方面更可以形成一种“吓阻”效应。隐匿身份侦查也可以及时查清已发犯罪，消除犯罪嫌疑人进一步犯罪的可能性。

2.防止犯罪嫌疑人罪责的进一步扩大。现代刑事司法的立足点都是改造犯罪嫌疑人。因此，隐匿身份侦查可以通过侦查，及时发现犯罪线索，将犯罪制止于预谋阶段、实施阶段或未遂阶段，从而防止犯罪嫌疑人罪责的产生或扩大。以有利于犯罪嫌疑人日后的教育与改造，促使其早日回归社会。

（三）诉讼功能与防卫功能之间的关系

我国隐匿身份侦查的诉讼功能与防卫功能之间的关系是对立统一的。二者的统一在于，都是服务于刑事诉讼法的终极目的。二者对立在于，诉讼功能强调证据的合法获取，而防卫功能强调犯罪的有效控制。一般而言，为了证据的合法性，就必须施以足够的程序控制，而这种控制将可能影响隐匿身份侦查的有效开展。同时，面对纷繁复杂的犯罪或治安情势，全面的程序控制一方面并不必要，另一方面也存在智力、人力、物力和技术的瓶颈。

隐匿身份侦查诉讼功能与防卫功能的准确定位，必须依循我国相关立法、法理与实践。笔者认为，隐匿身份侦查等秘密侦查措施在我国实践当中普遍存在，并获得了相应的实效。同时，这种普遍存在并没有在实践当中激发相当程度的反对或矛盾，从某种程度证明了侦查机关在侦查工作中，一直参照其他相关法律法规，合理运用隐匿身份侦查。因此，理论总结或法律规范，都不应武断地进行统一的功能定位（不同的功能定位，就代表着不同的法律和实践应对），而应该区分隐匿身份侦查的具体情况，予以区别应对。否则，法律强制性的规范将破坏隐匿身份侦查原有“生态”。当社会各界对隐匿身份侦查的相关潜在信念和认识被重新定义之后，新设的法律法规如果不能提供充分的合理规范，则隐匿身份侦查将陷入更大的混乱。

因此，笔者认为，隐匿身份侦查在不同的情况下，功能定位也相应改变。

1.对于以获取线索为目的的隐匿身份侦查，其功能定位是防卫功能为主、诉讼功能为辅，并且应当属于“基本的侦查措施”。理由如下：

一是，以获取线索为目的的隐匿身份侦查等秘密侦查措施往往存在于初查阶段。二是，没有具体的侦查对象，仅仅只是对某个场所或某个群体有初步的怀疑。三是，隐匿身份侦查人员往往只是伪装成一般的社会群众，在一般公共场合进行刺探；或者从群众当中聘任，让其在日常生活或工作当中附带实施隐匿身份侦查。四是，此种隐匿身份侦查仅仅只是“旁听”，不存在违法或犯罪行为。五是，所得信息仅作为情报分析依据。六是，此种隐匿身份侦查对人力、物力和财力的要求低。

2.对于以获取证据为目的的隐匿身份侦查，其功能定位是诉讼功能为主、防卫功能为辅，并且应当属于“最后的侦查手段”。理由如下：一是，以获取证据为目的的隐匿身份侦查存在于侦查阶段。二是，有具体的侦查对象和合理的怀疑。三是，伪装的身份往往具有与侦查对象产生某种特定关系的意图。四是，侦查人员或聘任人员可能需要“实施”某些违法或犯罪行为。五是，所得犯罪信息或证据将成为定罪量刑的依据。六是，存在一定的危险性，对人力、物力和财力的要求较高。

对于以防卫功能为主的隐匿身份侦查等秘密侦查措施，可以主要交由侦查机关自我授权自我管理。但是，对于诉讼功能为主的隐匿身份侦查，则应该予以合理的程序控制。

五、隐匿身份侦查启动限制的理性思考

在厘清隐匿身份侦查的功能定位后，理应对诉讼功能为主的隐匿身份侦查进行合理的限制，即，法治化。其具体设想如下：

（一）我国隐匿身份侦查启动的事实要件

我国立案的事实要件是：有证据证明有犯罪事实发生，需要追究刑事责任。在强制措施当中，仅逮捕规定了事实要件“有证据证明有犯罪事实”。对于其他调查手段，则法律一般为“为了收集犯罪证据、查获犯罪人”，而没有设置事实要件。法治社会不允许“以不择手段、不问是非及不计代价的方法来发现真实”。为了避免选择性执法、道德测试等滥权行为，应该为隐匿身份侦查的启动设置一定的事实要件。

英美法系的事实要件一般为“合理的理由”，大陆法系的事实要件一般为“简单的初期怀疑”或“有事实证明”。我国虽然没有关于隐匿身份侦查启动的事实要件的法律规范。但是，在我国的侦查实践当中，是存在一些实质上的事实要件的。例如，根据群众举报或检举；根据初步的调查所掌握的材料；立案后通过讯问或询问为获得进一步的证据而采取；案件为大案要案；有隐匿身份侦查的其他必要和可能的。实质上的事实要件，其实就是某种程度上的“有证据证明有犯罪事实发生”。因此，笔者认为，我国隐匿身份侦查启动的事实要件应该为“有证据证明有犯罪事实发生”。与立案和逮捕的事实要件等同，以彰显对隐匿身份侦查的严格法律控制。

（二）我国隐匿身份侦查启动的审批主体

从工作任务及职业倾向而言，侦查机关主要的任务在于侦查犯罪，在破案压力的影响下，其必然倾向于启动强制性的侦查措施获取线索。因此，应该对其有所限制。不过，对于隐匿身份侦查相关的“非法行为”（如，非法侵入住宅、侵犯隐私权、伤害等）的授权，则应该区分情况，赋予不同的审批主体。但是，这种非法行为的授权不能简单地授予法院或检察机关。理由如下：

首先，设计秘密侦查这样一个操作性极强的具体制度不应脱离我国现行的法律规定、司法体制。我国学者普遍认同司法的令状审查。但是，在隐匿身份侦查的现有法治化实践当中，法官的审查并不广泛，更不是主流。而且，也与我国宪法规定相抵触。我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”再者，我国法院也暂时不具备进行普遍的令状审查的人力、物力和财力等条件，更不具有此种司法惯例。

其次，检察官制度的产生之初目的之一就是“作为法律的守护人，使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序，而所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是保障民权。”我国检察机关也一直行使着法律监督的职权。并且具有相对独立的地位：我国《宪法》第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”更为重要的是，我国检察机关具有相当的行政色彩，即积极、主动。这种行政权所具有的能动性使得检察机关能够更好地与侦查机关良性互动，避免过度减损侦查措施所应具有的迅速、及时和有效的本质。但是，检察机关也同样不存在进行全面审查的司法资源，隐匿身份侦查的特殊性也不允许此种全面的司法审查。

综上，我国的秘密侦查一直由侦查机关自我授权与管理。但是，基于隐匿身份侦查法治化的需要，以及某些“非法行为”确实可能导致法益的重大损失或显著的社会危险，加之法院和检察院职责所在，因此，笔者认为，应当将隐匿身份侦查的授权和实施非法行为的授权区分开来。基于隐匿身份侦查的性质与特征，其启动应当由公安机关负责人进行授权。但是，对于隐匿身份侦查的行为限度（即可以实施哪些“非法行为”），则应该区分情况，分类审批。其中，可以由公安机关、检察院和法院共同组成的“秘密侦查委员会”主要负责对特定的行为限度进行审批。而且，笔者认为，公安机关只有在如下情况下，可以建议或批准隐匿身份侦查人员参与非法行为：一是，不参与非法行为，将难以获得必需的犯罪信息与证据；二是，防止人员伤亡。同时，隐匿身份侦查人员实施如下非法行为时，需要秘密侦查委员会共同授权：一是，实施构成重罪的犯罪行为或程度相当严重的犯罪行为；二是，实施可能引发暴力或身体伤害风险的非法行为。当然，在来不及提请秘密侦查委员会批准的紧急情况下，可以由侦查机关自行决定。而且，在隐匿身份侦查人员认为对生命或财产安全存在重大且紧迫的威胁时，如果无法取得及时授权，隐匿身份侦查人员可以直接参与非法行为。但是，必须避免主动实施非法行为，且应当尽力阻止暴力行为的实施，避免危害后果的发生。并且在紧急情况解除后，及时呈送公安机关或秘密侦查委员会补充审查批准。对其期限，则可以参照审查逮捕的相关规定：必须在紧急情况解除后，3天之内申请批准。

（三）我国隐匿身份侦查启动的审查内容

隐匿身份侦查启动的审查不仅需要对事实要件进行审查，还需要把握启动的必要性与合理性。西方国家主要通过对隐匿身份侦查的目的、必要性、风险的审查以确保其符合比例性原则。警察比例性原则指的是：警察功能仅止于维持公共秩序必要的最低限度。其条件与状态，与秩序违反行为产生的障碍应成比例。

笔者认为，侦查机关在隐匿身份侦查申请书上应列明以下内容，以供审查。第一，隐匿身份侦查符合启动的事实要件的说明；第二，已采取的其他侦查措施的说明；第三，隐匿身份侦查预期获取的信息或证据材料的说明；第四，隐匿身份侦查可能侵犯的权利和应对方案；第五，隐匿身份侦查的简要侦查计划；第六，隐匿身份侦查所需的资源和时间；第七，紧急情况的说明。审批机关或人员根据申请书及附带的相关材料审查该案，以确定隐匿身份侦查的运用是否“过度”。在隐匿身份侦查的时间限制上，仍以刑事诉讼法规范为限。当然，对于不需要继续采取隐匿身份侦查或业已实现侦查预定目标的，应当及时解除；对于复杂、疑难案件，期限届满仍有必要继续采取隐匿身份侦查的，经过批准，有效期可以延长。

六、余论

我国隐匿身份侦查等秘密侦查的社会容许性高、侦查效益突出，但是，实践运作较具任意性。其现实困境主要表现在：相关法律规范权威较弱，规范手段单一，法律法规之间存在冲突。本文从隐匿身份侦查的启动及其限制人手，对事实要件、审批主体和审查内容进行现状解析、域外考察和限制设想，期冀能助益我国隐匿身份侦查的法治化。不过，隐匿身份侦查的制度完善，一是需要遵循相对合理的法治化路径；二是构想理性的法治化内涵。具体包括：限定侦查主体；限缩侦查对象；确定启动的事实要件、审批主体和审查内容；设立专职内部监督人员和委员会、明晰外部监督主体与程序；确定可行的责任体系；分类确定行为限度的授权与监督机关；厘清证据能力与证据运用方式。