我国文化科技产业政府规制研究

王树文

[摘要]文化科技产业是文化的内容、样式同科技的新技术、新方法相互融合共同促进形成新的文化业态和新的科技创新。文化科技产业不仅为传统文化产业注入了活力，更创造出新的文化业态。文化科技产业自身的外部性、信息不对称、公共性等因素需要对其实行适当的政府规制。而当前我国文化科技产业政府规制存在着规制法律体系不健全、规制体制不合理、规制手段单一等问题。针对这些问题，本文利用演化博弈理论，构建出政府与企业动态博弈模型，深入分析了政府规制问题产生的原因，提出解决我国文化科技产业规制问题的基本路径。

[关键词]文化；科技；文化科技产业；政府规制

政府规制理论最早来源于政府干预理论。斯蒂格利茨、萨缪尔森等经济学家认为，市场不是万能的，受到外部条件的影响会失灵。市场失灵主要有三个原因：一是外部性引起市场失灵；二是信息不对称造成市场失灵；三是利益集团操纵导致市场的无效运行。早期的观点归纳起来主要认为规制是对市场经济失灵的矫正，是通过政府的介入来达到对公共利益的追求。日本学者植草益认为所有有关市场机制内在问题的法律制度和政策都是规制。我国学者余晖认为，政府规制指的是政府行政机关为了治理市场失灵，以法律为依据，用法律、法规、规章、制度作为规制手段，对微观主体主要是企业的不完全市场交易，进行直接控制或干预的行为。综上，政府规制是在市场经济条件下政府利用国家强制权力依法对微观经济行为进行干预以实现某种公共政策目标，运用立法、行政和司法手段对特定产业或微观主体的生产、销售、质量、价格、投资等行为的限制、规范及监督。具体到文化科技产业而言，依据政府规制产生的原因，文化科技产业政府规制可分为经济性规制和社会性规制两类方式。经济性规制主要表现为进入规制、价格规制和所有权规制三个方面；社会性规制主要分为内容规制和质量规制两个方面。本文从我国文化科技产业政府规制的必要性出发，进而分析其存在的主要问题，最后提出解决这些问题的主要路径。

一、我国文化科技产业政府规制的必要性

文化科技产业属于新兴产业，近年来发展迅猛。截止2013年，全国银幕数量11年间增加了近十倍。目前我国已经建立40余个动漫产业园区，5000多家动漫相关机构，其中动漫企业就有587家，动漫产业年总产值可达到987.92亿元。我国成年人数字化阅读方式的接触率已达50.1%，中国移动互联网的市场规模同比增长81.2%。文化科技产业具有公共事业和私人产业双重属性，其发展又有一定的特殊性，需要在文化产业与高新技术产业等不同产业间进行协调和配合。目前在我国市场机制还不完善的条件下，政府有必要对文化科技产业进行必要的规制，这主要由文化科技产业的特点决定的。

（一）文化科技产业产品的公共物品属性

文化科技产品与其他产品不同之处在于它具有公共产品的属性，即具有非竞争性和非排他性。例如，看一部融合了3D技术的好莱坞电影，个人在消费的同时其他人也可以消费，而且，彼此也不会因为对方的消费而影响电影的播放效果，这就体现了非排他性。文化科技产业产品的非竞争性和非排他性很容易滋生“搭便车”现象。长此以往就会导致提供文化科技产品的一方难以获得应有的价值回报，为了避免此种情况发生，生产者会想方设法设置消费门槛，最终导致低收入者无法享受高质量的公共文化服务。因此，在文化科技产业发展过程中需要政府规制以防止破坏社会公平公正。

（二）文化科技产业的外部性

文化科技产业具有明显的外部性，不仅表现在文化科技产业能够生产满足人们精神文化需求的创新性产品，而且还表现在文化科技产业可以通过特殊方式对整个社会产生影响，文化与科技的融合为科技创新提供了广阔的市场。文化科技产业可以推动产业转型升级，带动经济发展、创造更多就业机会，促进城市和区域的发展。这需要政府通过规制手段，扶持文化科技产业带来的正外部性，惩罚负外部性。

（三）文化科技产业的高进入壁垒

从我国目前文化科技产业的发展情况看，文化科技产业是高进入壁垒产业，既有产业结构的壁垒，也有制度上的壁垒。产业结构上的高壁垒是说，文化科技产业是高投入、高风险、投资回报周期较长的产业。例如，拍一部电影基本耗资就上千万；现在市场上的游戏产品，一个系类的作品至少要达到2亿元投资，而且制作时间长，风险大，回报周期长。制度上的壁垒主要是指政府出台的一系列法律法规对民间资本和海外资本向文化科技产业领域投资的限制。文化科技产业这种严格的准入规制虽然保证了文化发展的政治方向，保护了我国文化意识形态不受消极因素的干扰，但同时也会制约文化科技产业的发展潜能。

二、我国文化科技产业政府规制政策及其存在的主要问题

在文化科技产业发展中，由于文化市场发育不充分，文化科技产业扩张动力和能力都显得较为薄弱。理论界和政府部门都在呼呼加强文化与科技的融合，如学者洪霁指出，加强文化企业科技创新能力建设，是中国文化产业发展的关键。这个建设要以先进技术的自主研发为重点，以文化与科技融合示范基地为载体，充分利用高新技术进一步提高文化产业的装备技术水平和制造技术水平。王志刚提出科技创新是文化发展的重要引擎，应当积极实施文化科技创新工程，加强文化与科技融合。政府采取适当的行政和经济规制手段对文化科技产业发展进行扶持和引导，是文化科技产业深入融合、发展壮大的基本条件。政府通过出台相关政策，加大财政投入和建立文化科技产业示范基地等形式推进文化与科技深入融合，有力地促进我国文化科技的发展与创新。近几年我国政府相关文化科技政策见表1所示。

目前，我国文化科技产业政府规制主要有以下问题。

（一）政府规制不规范

首先，政府规制实行多头管理。从政府各部门对文化科技企业的规制来看，政出多门、多部门之间协调性缺乏等问题严重。横向上看，我国文化管理政府规制部门主要有文化部、国家新闻出版广电总局等；科技管理政府规制部门主要有科技部、工业和信息化部（工信部）等；纵向上看，有中央、省、市、县四级，而不同地区设不同部门。纵横政策部门多头管理，内容又多有不同，缺少统一协调的组织机构和政策。虽然中央层面已经建立了六部门参与的“联席会议制度”，但在地方上尚未形成相应的工作协调机制。在文化科技产业政策制定和项目审批过程中，缺乏有效的共同参与，造成管理协调成本高等问题。

（二）政府机构缺乏独立性、权威性

一些文化科技企业是直接由计划经济体制下的事业单位演变过来，公益性文化科技企业和营利性文化科技企业没有完全区分开，政府对文化科技企业的经营性事务干预过多，导致后者发展缓慢。其次是一些文化规制部门本身就是文化科技企业的主管部门，变相从事市场经营活动，政府既当运动员又当裁判员，缺乏独立性权威性，容易出现企业利益部门化，部门利益合法化的弊端，甚至出现公共利益与私人利益混同的局面，往往造成一方面阻碍公共文化事业的发展、另一方面又损害文化科技企业私人利益的后果，挫伤企业生产积极性，导致文化科技产业整体发展迟缓。

（三）规制手段单一，市场机制作用有限

文化科技产业政府规制手段主要采用行政命令型为主，市场激励型规制手段运用较少，长期以来造成被规制企业低效率。政府规制使市场退出监管和运营，过分注重市场准入的行政审批，忽视了企业自身发展市场规律，造成文化科技企业与政府的博弈，损害了消费者和企业投资者的利益。规制手段单一使得以税收、信贷等经济手段为主的政府规制用得很少。文化科技产业的发展需要大量的资金支持，资金投入不足导致我国文化科技产业发展长期处于低水平状态。目前，无论是促进科技发展的国家方案还是文化发展的国家预算都没有将文化科技产业发展列入预算支持项目。2011年，文化部“科技创新项目”的每类项目补助经费为0元、2万元、5万元；2012年虽然每类项目增加了4至5万元经费，但相对于项目投入的巨大开支，可谓是杯水车薪。没有规范的专项资金管理和支撑，加之过多的行政规制，只会导致文化科技企业与政府部门互相博弈，导致文化科技资源浪费，影响文化科技产业的整体发展水平。

（四）法律规制的缺失

我国近年来在文化与科技产业融合创新的驱动下文化科技产业得到空前的发展，为了延续这种良好的发展势头，对文化科技产业依法规范迫在眉睫。目前我国文化科技产业规制存在一个重大的问题就是立法缺失。一方面受我国传统的以控制、审批为主的行政管理方式影响，文化科技产业方面的既有立法位阶低，主要以地方性法规和规章为主体，缺乏统一的全局性的法律制度保障；另一方面，在文化科技产业的相关领域，如动漫、电影、电子出版等行业，大多面临法律法规空泛化、简单化甚至无法可依的现状。

以知识产权保护为例，目前我国出台了三部知识产权法律和两部实施细则，三部知识产权法是《专利法》《商标法》《版权法》，两部实施细则为《商标法实施细则》《版权法实施细则》。这些法律和细则构成我国完整知识产权保护体系。虽然我国已经出台了相关的知识产权保护法律法规，但在实施运行、执法守法以及法律文化意识方面仍存在很多问题。落实到文化科技产业而言，现行法律对文化市场主体及其市场行为的规定比较少；在文化服务、文化产品、保护消费者利益等方面，还缺乏明确的相关规定；在对文化企业进行文化科技产业创新的引导、扶持和运行方面，出台的法律法规更是凤毛麟角。另外，缺少专门的机构对文化科技企业进行规制，导致发展中出现的问题无法按照统一的法律法规解决，阻碍了文化科技企业的进一步发展。

三、我国文化科技产业中企业与政府规制博弈模型分析

我国文化科技产业的政府规制为什么出现上述问题？其内在机理是什么？需要从文化科技产业的主体（企业）与规制的主体（政府）两个方面入手进行分析。从政府规制和企业发展的演化博弈角度，构建文化科技产业企业与政府规制行为之间的理论模型，分析文化创新企业和政府之间行为互动和策略选择的关系，来解释文化科技产业中政府规制失灵的原因。

（一）企业与政府规制演化博弈模型构建

1.模型的基本假设

假设一：政府与企业都是追求自身最大效益的有限理性人，政府规制的目标是保障公共利益的实现；企业的目标是追逐自身利益最大化。

假设二：政府为了实现规制目标，对文化科技产业创新采取两种方式：一是对企业的文化科技产业活动进行鼓励，给予各方面的政策支持，扶持研发资金的投入，选择鼓励态度的概率设为y；二是不扶持企业的文化科技产业创新活动，不对其进行投入，不扶持的概率设为1-y。

假设三：企业为了实现自身的经济效益最大化，亦有两种选择策略：一是进行文化科技产业的创新研究，对其进行投入，假设进行文化科技产业创新的概率为x；二是选择保守的产业发展道路，不进行文化科技产业创新的尝试，概率为1-x。

企业在文化科技产业中所产生成本为c，创新成功的概率为i，失败的风险水平为L，若成功获得的收益为d（d是企业资本q与社会网络关系β的函数）。如果政府实施积极的规制政策，进行资金和人力方面的投入为M，建立规范的监督机制成本为s，政府的相关规制政策可以推动文化产业的发展，创造新的经济增长点，解决就业问题，促进经济转型发展，可以获得一系列的收益为R。相应条件下，企业如果不发展文化科技产业，所承担的处罚为P。在政府消极规制政策下，企业如果不进行文化科技产业创新，政府要实现的公共目标为D（g）；在政府实施鼓励支持规制政策时，企业也积极进行文化科技产业创新，则政府积极规制政策收益一定大于消极规制政策收益，也就是aD（g）+R-M-s>bD（g），其中a代表企业投入、政府积极政策的放大系数，b代表企业投入、政府消极政策的放大系数，且a>b。

2.模型的构建

根据上述对政府、企业双方博弈的策略的假设，可以得出在文化科技产业中，政府规制与企业的博弈表现在：

在政府选择积极规制政策下，如果企业进行文化科技产业创新，则企业的收益为i*dl（a，β，M）-L1C，政府的收益为aD（g）+R-M-s，其中a>1。若企业不进行文化科技产业创新，则企业收益为M-P，政府收益则为D（g）+R-M+P-s。

在政府选择消极规制政策下，如果企业进行文化科技产业创新，企业的收益会变为i*d：（a，β）-L2c，政府收益变为bD（g）其中b>1。如果企业不进行文化科技产业的创新则企业的收益为0，政府收益为D（g）。

根据以上推理，政府与企业之间的博弈矩阵如表2所示。

根据文化科技产业中政府规制与企业发展选择博弈演化可以推出：企业在选择积极的文化科技产业创新与不创新的概率分别为：

则y的期望值为：E=yE（y）+（1-y）E（1-y）

企业随着科学技术、经济发展水平的提升必然会朝着一定的方向演化发展，用微分方程表示这样的演化过程，即

根据弗里德曼一般均衡理论分析，一个微分方程表示系统的群体动态，其平衡点的稳定性可以由此系统的局部的雅克比矩阵稳定性来分析获得。在这里，我们可以对（1）、（2）方程求解得到均衡点分别为（0，0），（0，1），（1，1）其雅克比矩阵为：

则文化科技产业中政府规制与企业创新动态博弈的演变均衡点有（0，0），（0，1），（1，1）三个，对应（企业不创新，政府消极规制政策）、（企业不创新，政府积极规制政策）、（企业创新，政府积极规制政策）三种均衡状态。这三种均衡状态又对应了文化科技产业中企业发展的三个不同发展阶段即企业文化科技产业萌芽期、成长期与发展成熟期。通过企业发展三个不同时期与政府规制的演变可以有效解释政府规制缺失的本质原因。

（二）政府规制问题成因分析

文化科技产业的发展是一个循序渐进的过程，产业的企业规模、市场需求、技术创新、抗风险能力的发展决定了企业是否进行文化科技产业创新。政府对企业的规制主要基于政府对产业发展的认识，在不同阶段表现出对产业的不同认识，政府的认识常常滞后于产业的发展，这导致了政府规制的缺位、越位和错位。政府规制的完善是一个对产业发展不断加深认识的过程，也是一个渐进的过程。

1.在文化科技产业萌芽阶段（0，0）（企业不创新，政府消极规制政策）

在文化科技产业初期，企业的技术还较为落后，产品的文化科技产业水平较低，仅能满足消费者的一般需求，企业经营范围小，销售渠道少。在这种情况下，企业进行文化科技产业创新风险高、回报率低，企业缺乏创新机制和动力。此时，我国正处于计划经济向市场经济转型时期，政府对文化产业的规制还停留在对文化事业的行政规制上，对文化产业的发展认识有限，对进入文化市场的企业设置严格的市场壁垒。另外，技术的有限也导致了政府的观望态度，虽然这时候文化科技产业已开始萌芽，科技与文化的交融在一些领域已经初露端倪，但多数地方政府受“唯GDP”的影响，碍于文化科技产业投入资金大、周期长的特点，采取了消极的规制政策。

2.文化科技产业成长阶段（0，1）

（企业不创新，政府积极规制政策）

由于技术的飞速发展，文化科技产业吸收了新技术，新产品更具便捷性也更符合大众的消费习惯。产品质量的提升，增加了消费者的购买量，带动了整个产业的发展壮大。产出规模不断扩大，使得生产成本和价格大幅下降，反过来又吸引了大量的中小企业投资。“十一五”之后，我国政府对相关产业进行了调整，制定了文化产业发展战略，进一步加深了对文化科技产业的认识。在2010年10月，国家把文化科技产业创新确定为战略性新兴产业。各级政府积极响应中央号召，加大了对文化科技产业的投入。政府对文化科技产业的投入既转变了经济增长方式，又会促进地方经济的发展，当政府对文化科技产业的规制收益大于成本时即M+s

3.文化科技产业发展成熟时期（1，1）（企业创新，政府积极规制政策）

这个时期是文化科技产业步入快速发展的成熟期，科技产业已经由新兴的产业发展阶段过渡到国民经济的支柱产业发展阶段。政府从完善对文化科技产业基础设施建设、加大资金投入、人才引进、完善知识产权保护体系、建立文化科技产业交流服务平台等方面改善文化与科技融合的外部环境。良好的外部环境和企业自身对文化科技产业创新的追求共同促进了文化科技产业的发展。这一时期，政府逐步放松了对文化科技产业的经济性规制，消除市场、技术壁垒，转变为社会性规制，利用行业协会、社会团体的力量来促进文化科技产业的发展。随着文化科技产业创新的不断深入，技术的提升导致产品更新，需求增长，企业对市场份额占有的竞争将会越来越激烈。高技术文化产业的发展加大了企业在技术和品牌领域的竞争，促进企业不断创新，更加注重文化产品技术和内容的双重创新。而政府也在积极的规制政策实施下，获得了比消极政策更大的收益，进一步满足了人民的物质文化需要。

四、完善我国文化科技产业政府规制的路径选择

市场的信息不对称和不完全在政府规制和被规制企业之间都存在，政府也存在着失灵的风险。结合国外发达国家政府规制经验，应从法律建设保障、政府规制机制创新、减少经济性规制、实现政府规制有效性四个方面着手，来完善我国文化科技融合政府规制的路径和措施。

（一）健全文化科技产业法律保障体系

我国文化科技产业政府规制中普遍存在政策多而法律少的现象，而法律保障是从事各项工作的基础。综观世界文化科技产业发展得好的国家，尽管各国发展的途径不尽一致，但强调法律规范的重要作用是各国促进文化科技产业发展的共同的重要经验。因此，当务之急是要构建一套统一、系统的文化科技产业法律体系为文化科技产业政府规制提供法律依据；另一方面应完善知识产权及相关产权归属法律法规，防止创新企业和个人的知识产权及相关权利被侵犯。

（二）创新政府规制机制

为了适应文化科技产业的发展趋势，构建合理“适度”型的文化科技产业规制体系，就必须健全规制主体。首先，要设立独立的规制机构，要把政府宏观调控和微观治理的职能界定清楚，分离开来。将政府职能分类分组，合理规划，让权力尽可能的集中起来。其次，要对企业职能和政府职能的界限划分清楚，做到政企分开，不要让规制者和被规制者产生利益上的连带关系，有效降低腐败的可能性。其三，设立主要由政府主导的相对独立的规制机构，进行统一执法，保证权责一致，形成政府为主导、行业协会非政府组织广泛参与的新型文化科技产业政府规制体系，如图1所示。

长期的制度性问题导致我国文化科技领域一直没有成立一个真正独立自主的规制机构，面对文化科技产业发展的深入，原来单一主体的规制机制已经不能适应文化产业发展，需要形成多主体共同监督的新型监督体制，政府规制也应该从单一的经济性规制向社会性规制转变。

（三）减少经济性规制

文化科技产业的发展离不开完善的市场机制。从发展趋势看，尽管选择市场主导是文化科技产业有效性发挥的保障，但政府的有效作为也是必不可少的，在以市场为主导的文化科技产业管理中必须加入政府规制。目前我国政府规制大体分为两种：一种为经济性规制即在自然垄断、信息不对称的生产部门，政府运用一定的经济手段调节资源浪费和无效率运行的行为，经济性规制在一定阶段可以有效防止企业的无效率运行，同时保证资源的合理利用；另一种为社会性规制，社会性规制主要表现在对消费者及劳动者的健康、医疗、安全、环境保护等方面的重视，社会性规制是解决负外部性的一个重要手段。我国现阶段的规制主体还存在明显错位、越位、漏位的问题，这对文化科技产业进一步融合发展产生了一定的阻碍作用。为此，我们应该调整政府规制范围，减少经济性规制，积极发挥社会性规制作用，加强激励力度。

要转变文化科技产业管理思想，实现从管制型政府向服务型政府转变，明确政府自身在解决信息不对称、机会主义等公共性问题的主导功能，管好文化科技产业发展规划问题，利用手中资源优化文化科技产业的结构调整和布局。

（四）实现政府规制的有效性

政府规制是一种具有强制性的特殊权力，要在根本上防止、纠正规制的无效性，就需要规制主体也就是政府有关部门进行有针对性的规制。要构建一整套对规制主体的监督体系，督促规制主体优化资源配置，提高规制成效。

1.建立对政府规制机构的监督机制

为了使政府规制可以达到公平、公正和高效，需要设立专门的规制监督部门，审查规制的程序是否合法，规制裁量权的应用是否合理，建立对规制决策失误的问责机制，对规制决策失误进行追究，对政府规制的权力加以限制，进而监督规制主体是否按照社会利益最大化的要求进行规制。

2.规制相关部门要实施信息公开制度

必要的信息公开是保证规制有效性的重要手段，规制部门应该从保护公共利益角度出发，公开必要的规制活动，实行公开决策，公布决策的实施过程，接收人民监督，避免暗箱操作。

3.加强政府规制的公众参与

许多发达国家的政府都尝试对规制机构本身进行约束，主要措施有：鼓励专家学者和普通民众参与规制政策的制定，加强规制的科学性；简政放权，精简规制权力机构，限制规制机构的数量；制定规制预算，强化公众对文化科技产业政府规制的监督机制。