中国页岩气产业扶持政策建议★

邓　智 　 吴国代

(1.国土资源部页岩气资源勘查重点实验室，重庆　400042；



中国页岩气产业扶持政策建议★

邓智1,2,3吴国代1,2,3

(1.国土资源部页岩气资源勘查重点实验室，重庆400042；

2.重庆市页岩气资源与勘查工程技术研究中心，重庆400042；3.油气资源与探测国家重点实验室重庆页岩气研究中心，重庆400042)

在借鉴美国页岩气产业扶持政策的基础上，梳理查找了我国页岩气产业扶持政策中存在的问题，并结合页岩气产业特点及我国勘探开发页岩气的现状，提出了我国页岩气产业扶持政策建议，有利于推动我国页岩气产业的全面发展。

页岩气产业，勘探开发，扶持政策，税收

0　引言

自页岩气成为我国第172号矿种以来，我国相关部门积极推进相关政策的制订。到目前为止，我国已出台了一些相关政策法规12项，促进了页岩气产业的发展，但目前页岩气勘探开发突破仅限于局部地区、个别层系，区域上尚未展开。我国页岩气产业发展面临着一些挑战：

1)资源类型多、成因复杂，基础理论研究薄弱，勘探风险较大；

2)我国已出台页岩气开发利用的财税减免及补贴政策缺乏针对性，覆盖面较窄，未到达推动产业发展的目的；

3)与我国地质特点相适应的页岩气勘查开发技术体系尚未形成，开发成本较高。

我国页岩产业发展的核心问题是技术研发和产业政策的缺乏和不完善，因此，在总结美国页岩气产业成功的经验的基础上，结合我国产业特点及现状，探索完善相关扶持政策，解决勘探开发中存在的问题，促进页岩气产业健康快速发展。

1　美国页岩气勘探开发扶持政策

1.1长期、稳定的财税优惠政策

税收减免及财税补贴是美国支持页岩气勘探开发最重要的政策之一。美国国会通过《天然气政策法案》《能源意外获利法》《能源政策法案》及《纳税人减负法案》等相关法律、法规明确了页岩气财税优惠政策，其中包括了勘探开发企业钻探费用扣除、财政补贴以及石油管道公司的税收减免，除联邦当局的税收减免政策外，地方政府也制定了相应的税收减免政策。美国对页岩气的税收减免政策实行了23年，这些政策的出台极大的调动了勘探企业的积极性,促进了页岩气产量的连续增长[1]。

1.2完善的科技配套资金，互补的科技战略

早在20世纪70年代，美国能源部、能源研究和开发管理局启动了东部含页岩气项目，持续至1992年，项目支出达到1.37亿美元[2]，该项目进行基础性研究，产生了大量的科研成果。另一方面，1976年美国创办的非盈利性组织——美国天然气研究院(GTI)，20世纪90年代，年均预算高达2亿美元[2]，与美国能源部页岩项目注重基础研究不同，GTI致力于技术的应用和转让。

1.3良好的科技创新环境，灵活的技术服务模式

美国页岩气商业化的成功，很大程度是由于产业初期较低市场准入门槛，鼓励中小公司不竭的推动技术革新，促进了相关技术的进步，有效推动了页岩气产业高速、规模发展。另外，在开放竞争的环境下，美国培育了大量的页岩气专业化技术服务公司，鼓励其自主创新，以满足不断增加的勘探开发难度和技术需求。

长期、稳定的财税扶持政策调动了勘探开发及相关产业投资者的热情，完善的配套资金及良好的科技创新环境为投资利润的增加创造了条件，正是两者的相互结合和补充在很大程度上推动美国页岩气产业的健康、高速成长。

2　我国页岩气勘探开发扶持政策

2.1财政补贴来源唯一，补贴周期未考虑我国页岩气勘探开发现状

目前，我国只有中石油和中石化成功的实现了页岩气的开发利用，获得了《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知(财建[2012]847号)》规定的0.4元/m3中央财政补贴，但随着财建[2015]112号的发布，财政补贴实行了阶梯式递减，进度缓慢的企业实现开发利用后享受补贴标准将减少，现行的补贴周期及标准缺乏对非油公司勘探开发现状的考虑，影响大部分开发企业信心。另一方面，财建[2012]847号文中提及“地方财政也可对页岩气开发利用给予适当补贴”，但我国各省市政府没有出台具体补贴标准和办法，未形成稳定的补贴政策，与美国联邦与地方相互补充的补贴政策相比，我们财政补贴来源单一。

2.2税收政策体系不完善，缺乏针对性

资源税是调整资源级差而征收的一种税，不受产品价格、成本和利润变化的影响，我国页岩气资源情况各不相同，勘探难度具有较大的差别，勘探开发成本差异较大，即使同一个勘探开发企业在不同勘探开发区块其利润也存在较大差异，而页岩气按常规油气统一标准征收资源税缺乏对页岩气资源情况和开发成本的考虑。

我国页岩气勘探开发较美国、加拿大等国家起步晚，理论认识深度不够、技术设备攻关不足、页岩气开采技术要求高等因素是页岩气较常规油气投入成本高的主要原因，但我国针对页岩气出台的财税政策较少，沿用常规油气类标准进行执行，缺乏对页岩气产业特点的考虑，针对性不强[3]。

2.3享受税收减免的主体单一

从1978至2011年间，美国先后出台了一系列政策法规，制定了相应的税费优惠政策，享受优惠的对象涉及勘探开发企业、管网建设商、小生产商等。相对来说，除落户西部的LNG制造商可享受企业所得税的减免优惠政策外，我国页岩气税费优惠的对象是页岩气勘探开发企业(详见表1)，与美国的税收减免政策相比，享受减免的对象单一，未完全覆盖页岩气勘探开发的相关企业，不利于页岩气产业规模的发展。

表1　中美主要财税优惠政策对比

3　页岩气产业扶持政策建议

3.1考虑页岩气产业特点，制定页岩气税收优惠政策

1)考虑目前页岩气勘探开发较常规油气勘探开发投入大的特点，制定不同于常规油气的税收缴纳标准。

2)考虑地质因素、开发难度，根据不同区块勘探开发利润高低综合制定企业资源税缴纳标准，对于页岩气勘探开发利润高的企业，根据常规油气缴纳标准上调资源税缴纳标准，对于页岩气勘探开发利润低的区块下调缴纳标准。

3.2调整页岩气财政补贴周期及标准，拓宽页岩气税收优惠扶持面

针对我国目前页岩气勘探开发局部突破、整体进展缓慢的现状，建议根据区块勘探开发进程灵活制定财政补贴周期及标准，避免进度缓慢的企业将错失补贴红利，调动各类型勘探开发企业的积极性。

1)在统一补贴标准和补贴周期的情况下，对于勘探开发进程较慢的区块补贴期限延后；

2)建议补贴标准的递减方式以区块产量为依据，当产量达到一定标准后开始补贴标准递减。

页岩气勘探开发是一个系统工程，涉及上游勘探开发、中游钻井采气及下游储运等多种产业，吸取美国页岩气产业税收优惠涉及面广的特点，加大页岩气相关产业的税收优惠政策，可借鉴《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》中相关规定，若企业当年度主营的页岩气相关业务收入占该企业收入总额70%以上，经企业申请，主管税务机关审核确认后，该企业将按15%的税率征收企业所得税。

3.3营造稳定的科研环境，构建市场技术服务体系

借鉴美国天然气研究院(GTI)以收取的天然气销售附加费作为技术研发和管理经费的运作模式，将勘探企业缴纳的所得税、资源税等税收按一定比例拨付相应科研机构，作为其项目研究及管理经费，营造以非盈利为目的的稳定科研环境。

充分利用市场化的杠杆，采用灵活融资方式，鼓励各级研发机构与页岩气勘探开发企业加快设备研发和技术创新，实现研究成果转化；鼓励通过整合研发、技术服务、投资决策、项目管理等方面的资源，构建起适合我国页岩气勘探开发特点及高度分工的技术市场服务体系。

4　结语

我国页岩气勘探开发尚处于起步阶段，产业扶持政策面临着不完善，借鉴美国页岩气产业成功经验，结合我国页岩气产业特点及勘探开发现状，调整页岩气勘探企业税收缴纳标准及财政补贴周期、加大页岩气相关产业的税费优惠、创新机制营造稳定的科研环境，以望解决页岩气勘探开发投入大、技术难度高等问题，推动页岩气产业持续、全面发展。

[1]张宇驰，郝洪.非常规天然气财税激励政策：美国的经验与借鉴[J].国际石油经济，2011，19(11)：33-36.

[2]王忠民，艾伦·克鲁普尼克.美国页岩气开发回顾性调查：是什么促成了页岩气的繁荣[EB/OL].中国能源网，2014-03-05.http://www.china5e.com/energy/news-862237-1.html.

[3]赵国泉.国外页岩气产业政策及其对我国的启示[J].中国煤炭，2013(9)：41-45.

China shale gas industry support policy recommendations★

Deng Zhi1,2,3Wu Guodai1,2,3

(1.MinistryofLandandResourcesofShaleGasResourcesSurveyKeyLaboratory,Chongqing400042,China;2.ChongqingShaleGasResourcesandExplorationEngineeringTechnologyResearchCenter,Chongqing400042,China;3.OilandGasResourcesandExplorationStateKeyLaboratoryofShaleGasResearchCenter,Chongqing400042,China)

In reference to America’s shale gas industry support policies, this paper carded and look for the existing problems in China’s shale gas industry support policies, and combining with the characteristics of shale gas industry and the status quo of our exploration and development of shale gas, put forward the policy recommendations to support China’s shale gas industry, conducive to promote the comprehensive development of China’s shale gas industry.

shale gas industry, exploration and development, support policy, tax

1009-6825(2016)23-0231-02

2016-06-08★：中国地质调查局项目“页岩气产业发展扶持政策及环境保护政策研究”([2014]第325号)

邓智(1984- )，女，硕士，工程师

P621

A