转型与发展：中国经济与政策十年

■毛振华，袁海霞

（1.中国人民大学经济研究所，北京100872；2.中诚信国际信用评级有限责任公司，北京100031）

转型与发展：中国经济与政策十年

■毛振华1，2，袁海霞2

（1.中国人民大学经济研究所，北京100872；2.中诚信国际信用评级有限责任公司，北京100031）

纵观近十年，中国与全球经济共同走过金融危机，逐步迈入“三期叠加”的新常态，经济发展呈现出与世界经济联系加强等八大特征；宏观经济政策也随之发生一定变化：从“双防”到“四万亿”强刺激，从强刺激到定向调控，从微刺激再到供给侧改革；从过度强调有效需求不足和危机管理向强调潜在供给能力下降和结构性改革，中国的宏观经济政策帮助我们首先从金融危机中走出，也越来越呈现中国特色的宏观调控特点：“三位一体”调控模式更加强化，调控目标的多元化决定了调控手段的泛化，在一定程度过多干预常态，同时也成为宏观经济波动的根源之一等等。而制约中国经济发展的结构性问题依然十分严重，以需求管理为主的宏观经济政策有效性不断降低，破解发展难题必须推进供给侧结构性改革。在推进供给侧结构性改革的同时，必须正确认识宏观调控短期目标与改革长期目标的协调、正确认识处理好政府与市场的关系、正确认识培育、建立中国优势产业体系的长期性等六大问题。

宏观调控；结构性改革；新常态；有效需求不足

纵观近十年，中国与全球经济共同走过金融危机，逐步迈入“三期叠加”的新常态，经济发展呈现出与世界经济联系加强等八大特征；与此同时，宏观经济也适时调整，从“双防”到“四万亿”强刺激，从“强刺激”到定向调控，从“微刺激”再到供给侧改革；从过度强调有效需求不足和危机管理向强调潜在供给能力下降和结构性改革，中国的宏观经济政策帮助我们首先从金融危机中走出，也越来也呈现中国特色的宏观调控特点。当前制约中国经济发展的结构性问题依然十分严重，以需求管理为主的宏观经济政策有效性不断降低，破解发展难题必须推进供给侧结构性改革。但是在推进供给侧结构性改革的同时，必须注重短期目标与长期目标的协调等六大关系。

一、过去十年中国经济呈现出八大特征

过去的十年，中国与全球经济共同走过了复杂多变的十年。中国经济经历了危机前一个周期的高速增长，应对了2008年金融危机时期的经济下滑与大幅的经济波动，随着世界经济进入低速增长与深刻调整周期，中国经济发展逐步迈入“三期叠加”的新常态，经济增速有所放缓（见图1）。但是放眼全球，中国经济依然保持了较高的增长，占世界经济比重和对全球经济的贡献持续攀升；随着改革开放的不断推进，开放体系中中国与世界经济的联系更加增强，对全球经济的影响也日益重要，一些阶段性特征出现了明显变化，外贸、资本流动从“商品输出、资本输入”向“商品服务、资本双输出”转变，产业结构、需求结构也都呈现跨越式的发展，基础设施和社会保障体系不断完善，“信贷—投资”驱动模式下债务规模快速发展等等，总体上，笔者认为中国经济发展呈现出以下八个特征。

特征一：中国经济总量超越日本成为世界第二大经济体，中国从区域经济大国向全球大国转变。

2006～2016年，中国经济飞跃发展，各项经济指标数倍增加。这十年，中国经济总量增长3倍多，虽然经历增长不断放缓，但年均增长依然到达9.5％，远高于同期世界经济的平均增速3.7％。2010年，中国经济总量超越日本，在世界经济中的排名从2006年的第4位上升至2010年的第2位并保持至今，成为仅次于美国的全球第二大经济体。

随着经济快速增长和经济规模的扩大，中国经济对世界经济的贡献日益提升。按照世界银行的测算，使用购买力平价计算，中国经济总量在世界经济总量的占比，从2006年的9.68％提高到了2015年的16.86％；中国对全球经济增长的贡献（汇率法计算）从2006年的14.86％提升至超过25％。IMF的数据也反映了这一趋势，2000～2005年中国经济对全球经济的增量的贡献率约7％，2005年至2010年增量贡献率上升至21％，2011年至2015年这一指标又进一步上升到了29％（见图2）。

图1　过去十年中国经济增长轨迹变化的三个阶段

图2　中美日经济总量占全球GDP比重（按照购买力平价计算，2005～2015年）①资料来源：根据东方财富数据库，中诚信国际、人大宏观课题组整理。

中国从区域性大国向全球性大国转变，在资本市场等各方面对全球的影响也不断加深。全球金融数据提供商迪罗基公司最新公布的数据显示，2016年第一季度，中国已公布的外向并购总额达922亿美元，再创新高；2月，中国化工集团公司宣布愿以约430亿美元的价格收购瑞士农业化学和种子公司先正达。这是有史以来最大规模的收购瑞士企业的交易，也是有史以来最大规模的中国境外交易；从数据来看，一季度中国已经成为全球跨境并购中的最大收购国，占全球30％的市场份额。

特征二：中国经济增长与全球高度同步，宏观经济景气由繁荣进入萧条的调整周期。

无论是经济增长、宏观经济景气、贸易状况抑或是工业生产等，中国经济始终与全球经济保持高度同步，经济增长从高速增长进入次高速增长，宏观景气从繁荣阶段进入萧条阶段。

从GDP增长来看（见图3），金融危机前，中国经济保持两位数以上的高位增长，世界经济也延续5.5％左右的速度较快增长；2008年以来，中国经济和世界经济增长继续下滑，分别从2007年的14.2％、5.67％下滑至2009年的9.2％和0.01％，世界经济几乎陷入了停滞。随着全球“反危机”政策的实施，中国和世界经济逐步走出危机，并进入“低增长、低贸易、低通胀和低利率”的新常态，宏观经济景气由危机前的繁荣进入到萧条阶段（见图4）。

进出口贸易、工业增加值等指标的情况也反映出中国与世界走势基本一致（见图5和图6）。

特征三：中国从“商品”输出国转向“资本、商品”双输出国。

资本流动从纯流入状态逐步向流出态势转变。从过去十年的情况来看，2005～2008年，这一时期中国经济延续过去30年来的高速增长，总体投资回报率处于全球较高水平，外商直接投资虽然增速放缓，但实际利用金额远高于中国对外直接投资，相比而言，这一时期中国对外直接投资还处于缓慢增长的平台期。2008年以来，我国境内企业主体在对外直接投资加快增长，尤其是2008年，在金融类投资加快增长的带动下，我国境内投资者对外直接投资加快增长，中国对外直接投资净额559.1亿美元，较上年增长111％，占比70％以上的非金融类对外直接投资同比增长高达63.6％。到2014年底，中国对外直接投资达到1 231.2亿美元的历史最高值，同比增长14.2％③，为全球第三大对外投资国。中国1.85万家境内投资者设立对外直接投资企业近3万家，分布在全球186个国家（地区）。对外直接投资存量前20位的国家（地区）存量占总量的近90％，对“一带一路”沿线国家的直接投资流量为136.6亿美元，占中国对外直接投资流量的11.1％。与吸引外资相比，当年外商直接投资实际利用额达到1197.1亿美元，中国实际已经迈入净资本输出国。

图3　中国经济增长与世界经济增长高度同步（2006～2015年）

图4　中国进出口贸易与世界贸易基本同步（2006～2015年）

图5　PMI先行指标和工业生产均进入低迷态势

图6　近十年我国外商直接投资实际利用额和对外直接投资变化（2005～2014年）②

对外贸易增长由两位数以上的高位增长逐步过渡到与世界贸易同步增长，贸易大国地位凸显。2009年成为世界第一大出口国，2013年中国已成为世界第一货物贸易大国，贸易与服务贸易在全球中的贡献均呈现出逐年上升趋势。根据WTO的数据，2012年以来，我国货物贸易出口占全球比重排名第1，货物进口额占全球货物进口的9.8％，居世界第2位，仅次于美国，服务贸易进出口居世界第3④。从贸易结构来看，进出口货物贸易结构有所改善，加工贸易的占比有所下降，机电产品和高新技术在进出口中的比重均呈现上升态势；服务贸易中，无论是进口还是出口运输、旅游以及其他商业服均为贸易主体，但旅游和其他商业服务的占比有所下降，而建筑、通讯、保险、金融等比重虽有所上升，但总体占比较小。

特征四：经济增长动力转换与结构发生大变异。

1.需求动力更加倚重内需，最终消费中居民消费支出占比小幅提升

从需求来看，需求结构呈现外需贡献减弱，内需对经济增长贡献增强的特点，由2005年的89％波动上升至2014年的98.7％，内需中尤其是最终消费需求是经济增长的稳定器。外需经历过金融危机时期的最低谷后，总体对经济增长的贡献趋弱。金融危机期间，受全球经济形势恶化、贸易下滑严重，外需对经济增长的作用从危机前的10.3％下滑至2009年的-44.8％，达到了1985年以来的最低值；2014年该指标为1.3％，比2005年下降9.7个百分点。随着危机后投资增长高位趋缓以及投资效率下降，资本形成总额对经济增长的贡献由54.2％下降至48.5％。而最终消费对经济增长的贡献超过了50.2％，波动相对资本形成总额、货物和服务净出口而言比较稳定（见图7）。

从最终消费支出结构来看，政府消费支出占比呈现先波动上升而后下降的态势，尤其是2016年以来，在限制“三公消费支出”等影响下，政府消费支出比重总体有所下降，2014年为26.26％，基本回归至2005年的水平；而随着城镇化的不断推进，居民消费支出结构中城镇居民消费构成稳步上升，由2005年的42.64％波动上升至2014年的超过77％；农村居民消费支出构成不断下降，由2005年的27.36％下降至了2014年的22.47％（见图8）。

2.产业结构发生积极变化，产业结构从“二、三、一”转向“三、二、一”，传统产业与新兴产业增长分化

产业结构发生积极变化，产业结构从“二、三、一”转向“三、二、一”；2005～2008年，在投资高速增长的带动下，钢铁、水泥、建材等原材料和技术装备的产量迅速上升，许多产品的产量均位居世界前列，第二产业的比重基本维持在47.5～48％之间；在房地产、金融等相关行业的带动下，第三产业的比重由2005年的40.5％上升至41.9％。2008～2012年，从经济危机到次萧条阶段，在“四万亿”刺激作用下，“大规模的投资在一定程度扭曲了经济结构，也阻碍了产业间结构调整”。第二产业和第三产业比重关系出现短期逆转，第二产业和工业对经济增长的贡献在2010年达到了近十年的峰值，分别为56.84％和46.54％，2011年以后在外需低迷、产能过剩等影响下，工业尤其是制造业下行压力不断加大，增速持续下滑，第二产业在经济总量的比重也持续下滑。2013年以来，随着第二产业调整压力加大，产业结构的“三进二退”趋势进一步发展，2013年第三产业比重超过第二产业，2015年第三产业比重超过50％，对经济增长的贡献进一步增强。

图7　需求对经济增长的贡献

图8　最终消费支出构成变化

从产业内部结构来看，传统产业增长减速，新兴产业增长持续较快，战略性新兴产业占GDP比重有所提升。2005年的2010年战略性新兴产业占比不足4％，2015年已经达到8％，装备制造业占工业的比重从2005年的28.7％提升至2015年的31.8％，高技术制造业占比也达到11.8％左右，新能源汽车、智能手机、机器人制造等新兴产业有所发展；与此同时，服务经济中现代型服务业的占比也有所提高。

特征五：物价水平总体波动逐步趋缓。

价格水平经历两次通胀，总体从通胀转向工业领域的通缩，波动逐步趋缓；从2005年以来的十年轨迹来看，中国经济经历过两次明显的通货膨胀。第一次是2005年至2008年上半年，伴随着经济保持两位数的高速增长，投资过热、大宗商品价格快速攀升等带动下，价格领域呈现结构性上涨向全面上涨的趋势；第二次是2010年左右，随着“四万亿”刺激的实施，“信贷—投资驱动的增长模式下，新一轮的物价上涨和资产价格飙升”，尤其是房地产再次成为资产泡沫化的重灾区。随着中国经济增速迈入中高速过度，通胀水平出现较快回落，而通缩则形成新的风险。从波动水平来看，无论从反映总体供求状况的GDP平减指数，还是居民消费价格指数和工业领域的价格指数来看，价格水平总体波动趋缓（见图9）。

特征六：社会保障体系进一步完善、基础设施快速发展，为未来发展打下良好基础。

基础设施不断完善。从健全城乡居民最低生活保障制度，开展新型农村社会养老保险试点，到支持廉租住房、棚户区改造等保障性安居工程建设。如“四通”覆盖面逐渐扩大，城镇地区通路、通电、通电话、通有线电视已经接近全覆盖，农村地区的“四通”也得到大幅改善。教育水平得到进一步提升。2007年，对农村义务教育学生全部免除学杂费和免费提供教科书，成为中国教育发展史上的一个重要里程碑。此外，学生资助体系不断健全，覆盖面显著扩大。教育体制改革不断深化，促进教育事业不断发展。覆盖城乡居民的社会保障体系不断完善。目前，我国社会保障体系框架初步完成，形成了以社会保险为主，包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和社会慈善事业在内的社会保障制度框架，制度运行总体平稳；各项社会保障制度覆盖范围逐步扩大，从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员、从城镇居民向农村居民扩展；社会化管理服务体系逐步建立，减轻企事业单位的社会事务负担。

图9　GDP平减指数和CPI、PPI波动趋缓

与此同时，劳动者报酬增速持续高于经济增长，城乡居民收入水平不断提升，带动了消费支出的增加与结构的改善，教育、医疗等发展需求、享受需求持续提高。

特征七：衰退式泡沫与金融扭曲叠加进一步加剧，局部风险进一步扩大。

1.衰退式泡沫进一步集聚

十年期间，货币投放总量激增，催生资产价格泡沫的同时带来金融系统风险的不断累计和释放，资金“脱实就虚”的流动不时表现为不同类型的“衰退性泡沫”，各种泡沫危机接连发生。从2010年至2011年的温州和鄂尔多斯民间借贷危机，到2011年至2012年的“城投债”危机，到2013年年终的流动性危机“同业拆借利率飙升”，到2014年的“超日债”等公司债危机，再到2015年上半年的“天威债”危机、年中的“大股灾”和下半年的汇率恐慌，乃至今年上半年债券市场信用风险的释放、局部的房地产泡沫等等，各种衰退式泡沫所引发的危机接连发生，每次危机的爆发都会对市场信心和金融系统产生一定的冲击。

2.债务规模快速扩张，总体债务水平适中，但非金融企业债务风险较高

近十年，随着经济形势和发展阶段的变化，我国债务总规模呈现快速扩张的态势，债务率经历了危机前略有降低，之后快速攀升的态势，债务率总体适中，但结构性问题突出，非金融企业部门债务水平较高。根据国际清算银行的数据，2015年9月，我国总体税务水平为248.6％，与世界主要国家相比，整体处于适中水平（日本的债务水平为400％、法国为280％、英国为238％、美国为233％）。分部门看，我国政府部门的债务率为43.5％，居民部门的债务率为38.8％，相较其他国家处于较低水平；非金融企业部门为166.3％，高于大部分国家（美国非金融企业部门的债务率仅为70.9％、英国为70％、法国124.5％、日本101.8％等），也远远超过90％的国际警戒线。因此，总体来看，我国总债务水平适中，但结构性问题突出，主要是非金融企业部门的债务率过高（见图10）。

3.传统行业过剩与局部供给不足持续存在

随着我国经济发展进入新常态，原有的制度红利和人口红利渐失、劳动力成本不断攀升、资源环境发展约束不断增强、而生产领域的大面积过剩与部分领域（尤其是服务业领域）的供给长期不足等结构性矛盾进一步激化。2015年，我国水泥、粗钢、平板玻璃、电解铝等行业的产能利用率在67％、67％、68％、78％左右。与此同时，部门领域比如医疗、基础设施等仍然存在供给不足。

4.房地产由原来高速发展进入调整周期，行业发展不确定带来一定波动

2013年，由于人口结构变化，对经济发展和民生领域影响都极为重要的房地产行业已经迎来了发展拐点进入调整期，由于供求关系影响，分化发展趋势将延续；按照去年的销售速度，未来还需4～5年去库存。在高库存的压力面前以及行业调控反复（根据过去“十年九调、逢调必涨”以及近期调控政策的反复）不定预期中，行业发展仍面临一定不确定性，对经济波动和宏观调控均会生产重要影响。

图10　中国三部门债务水平变化

5.汇率与利率之间的联动更为紧密，金融市场波动加大

随着我国资本项目的放开，跨境资本流动的阶段性特征已发生改变，由原来的净流入转变为流入、流出更为频繁；2015年中国跨境资金流动总体呈现净流出态势，全年银行结汇较2014年下降9％，售汇增长24％，结售汇逆差4 659亿美元。而随着人民币汇率形成机制更为市场化，汇率与利率之间的联动影响也更为密切，这加大了我国金融市场的波动以及增加货币政策调控的难度（2015年8月以及2016年初，人民币汇率的走势、全球金融市场的波动等都说明了这一新特征）⑤。

特征八：国有经济资源配置中的地位进一步加强，总体经济效率所有下滑。

近年来，随着经济结构调整和国有企业改革推进，国有经济在国民经济中的比重虽然有所下降，但在资源配置中的地位却是不断增强的。虽然国有企业的总资产贡献率明显低于私营企业，而信贷资源却大多投向国有企业，体现在国有企业（尤其是地方国企和平台公司）的债务风险快速累积；今年以来，在大宗商品价格低位反弹等多种因素影响下，工业企业利润增长由负转正，但国有企业经济利润持续下滑，其利润走势相对其他所有制经济而言几乎是最差的，这说明整体资源配置效率在不断下滑。与此同时，以政府为主导的投资，在一定程度也挤占了民间投资的空间，今年以来民间投资增速大幅下滑。

二、宏观调控和经济政策呈现六大特征

纵观十年，我国的经济增长由两位数的高位，经历金融危机期间的波动加剧，逐步迈入“经济增长换挡期、结构调整的阵痛期以及前期政策消化期”的三期叠加的新常态；宏观调控政策也随着调整，从“双防”到“四万亿”强刺激，从强刺激到定向调控，从微刺激再到供给侧改革；从过渡强调有效需求不足和危机管理向强调潜在供给能力下降和结构性改革（见表1）。中国的宏观经济政策帮助我们首先从金融危机中走出，也越来越呈现以下特征。

特征一：反危机的经济政策，体现了凯恩斯需求管理为主的理论基础，具有逆周期性。

宏观经济政策被理解为更多的关注短期波动（凯恩斯曰，长期而言我们都将死去），而西方以财政政策和货币政策为主的宏观调控政策，也是以“熨平短期波动”为主要任务。无论是危机时期“四万亿”刺激政策，还是走出危机后期的几轮微刺激政策，都体现了“扩大需求”尤其是扩大内需的调控主线；而这些政策通常也是国际上应对危机是主要采取的措施。具体来看，主要有：第一，全面落实积极的财政政策。如2008年，出台“四万亿”投资计划，扩大基础设施建设；所得税等税制改革；2009年，地方债开始发行增值税转型改革，2010年，修正个人所得税法，减轻税负。近年来，由扩大营改增试点到全面推进营改增等，扩大财政赤字至2.3％等等。第二，实施适度放松或稳健的货币政策。如2008年，稳健的货币政策转向适度宽松，年内5次降息，4次降准，降低央票发行规模和频率；近两年的降准降息以及存款准备金考核制度改革等等。第三，大规模推进产业调整及创新政策。如，危机时期出台了十大产业振兴计划；近年支持发展移动互联网、集成电路、高端装备制造、新能源汽车等战略新兴产业；等等。第四，简政放权与结构性减负措施相配合，降低企业负担。具体包括：2009年，取消和停征行政事业收费；2013年，暂免征部分小微企业增值税和营业税，为超过600万户小微企业带来实惠。取消或免征了34项中央级行政事业性收费和314项地方行政事业性收费；2015年，《关于推进价格机制改革的若干意见》和《中央定价目录》公布等。

表1　近十年中国宏观经济政策及其定位

特征二：从以需求为主的管理逐步向强调供给侧结构性改革转变。

国际金融危机实行了比较大力度的扩大内需政策，这在当时传统产能的市场需求还有空缺的情况下是有效的。随着经济发展进入新常态，原有的制度红利和人口红利渐失、劳动力成本不断攀升、资源环境发展约束不断增强、而生产领域的大面积过剩与部分领域（尤其是服务业领域）的供给长期不足等结构性矛盾进一步激化，低成本学习模仿、技术进步的后发优势随着我国要素成本提升以及金融危机后全球需求低迷而丧失等等；消费结构升级并向多样化、高端化、服务化需求转换，传统产能接近或达到上限规模，原有的供给结构已经越来越不适应市场需求结构变化，再简单用扩大投资的办法化解供需矛盾，投资的边际效应就会明显递减，对经济增长的拉动作用将趋于减弱，还会使现有矛盾和问题后延，使潜在风险进一步积累。

针对这一系列结构性问题，中央提出供给侧改革。在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，提高供给体系质量和效率，提高投资有效性，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，增强经济持续增长动力。对于我国而言，供给侧结构性改革的推进，关键是提高经济增长质量和效益，全面提升中国各方面的要素生产力。党的十八届三中全会以来，这种思路已经在推进的改革和调控中有所体现，“十三五”期间，简政放权、放松管制、加快金融业对外开放和改革、国企改革、土地改革以及提高创新能力等改革将不断推进，促进资源优化配置，提升全要素生产率；与此同时，通过产品价格和要素价格改革，引导资本和劳动在不同部门的优化配置，实现过剩产能的出清以及经济结构的调整。经济结构的调整体现在存量调整和增量调整两个方面，存量方面加大过剩行业的去库存和去产能，增量调整则表现为短缺供给的部门尤其是加大各类服务业的供投资给以及新兴产业的培育。

总体上，任何一次经济危机和危机调整都是总量因素与结构性因素、趋势性因素和周期性因素叠加的产物，经济下行的核心不仅仅是周期性力量的作用，主要是周期性、结构性、趋势性力量共同作用的结果，尤其是当前经济发展呈现周期性、结构性与趋势性下行的经济新常态，发展转型与促进结构调整是当前阶段不可逾越的重要目标，仅仅依靠“以需求”管理为主的政策是行不通的，需要“供给侧”改革与之并重双管齐下。

特征三：调控理念和调控工具不断创新。

宏观调控是党的十四大确定市场经济体制首次正式在政府文件中提出，党的十六大以来，中央多次强调完善宏观调控体系，从“宏观调控主要采取经济办法……建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制”到“综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”，“综合运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展”，新的表述明确了以财政政策和货币政策作为主要宏观调控手段，并提出宏观调控机制化，体现了决策层理念的创新。

近三年来，中国经济下行压力较大，微刺激政策形成了一个“经济增速下滑—微刺激—小幅反弹—再下滑”的循环圈。如此循环，宏观调控就需要守住下限。2013年中央创新宏观调控目标定位，提出了区间调控的新思路，确定经济运行合理区间的“上限”是通胀率目标，“下限”是增长率目标和失业率目标。只要经济运行在这一区间，就保持宏观经济政策的稳定，把工作重点放在调结构、促改革上来，一旦滑出这一区间，则坚决进行相应的调整，防止危及改革发展稳定大局。区间调控的实施对于市场预期的平稳，对于市场主体信心的稳定都起到了极为重要的作用。2014年又在区间调控的基础上提出了定向调控。通过对不同部门、不同群体有针对性降税、降费、降准、降息，着力解决小微企业、“三农”和新型行业的经营困难，增强他们的活力。从调控手段来看，与以往相比，除了运用行政性文件公告，宏观调控更为灵活地运用经济、法律和技术手段，创新宏观调控方式，分类指导，有保有压，有扶有控，根据实际情况灵活、有差别化地制定调控政策，同时宏观调控的市场化特征也越来越明显。如货币政策方面，除了灵活使用再贴现、再贷款、常备借贷便利、差别存款准备金率等工具稳定流动性，还通过冻结续做长期票据、常备借贷便利等创新调控组合，处理好短期流动性与长期流动性关系。

特征四：从以短期调整为主向侧重中长期调整转变，政策连续性不断增强。

近十年尤其是党的十八大以后，短期调控与长期改革相结合，寓改革与宏观调控调控之中的特点越来越明显，政策连续性不断增强。一方面，政策的出台，不仅注重巩固前期政策的效果，也密切紧密结合形势变化。比如，地方性政府债务问题，2008年以来快速增长地方政府债务规模以及其不透明和复杂是我国经济运行中的重要风险和国内外关注中国主权风险点之一。从《2014年地方政府债券自发自还试点办法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》、新修订《预算法》到《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，从“代发代还”到“自发自还”、再到地方债务置换以及限额管理，这些政策不仅是通过改革使得我国地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化，部分债务风险通过债务延期得以缓解，同时也体现了政府债务发行和管理规范机制的探索形成。政策的连续性也通过规划文本内容进一步体现，从党的十八届三中全会（《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）到四中全会（《中国中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》），再到“十三五”规划文本，都体现了全面改革推进的连续性、一致性⑥。另一方面，宏观政策更注重长期与短期衔接，短期政策调控效果与长期领域改革推进衔接。如在价格领域，进一步推进资源性产品价格改革，成品油价格形成机制更加市场化和透明；金融领域，继2012年调整贷款利率区间后，全面放开金融机构贷款利率上限，积极推进利率市场化；对外开放方面，以自贸区为突破点，进一步推动金融等相关产业以及外向型经济升级等等。

与此同时，政策实施更加重视政策的协调性，通过财政政策、货币政策、产业政策、贸易政策等组合拳的方式来共同发力。如支持实体经济发展尤其是小微企业发展方面，通过加大结构性减税力度、差别化信贷政策以及扩大资产证券化试点、盘活存量等，加强信贷政策、税收政策与产业政策的协调配合。

特征五：央行的独立性不强，货币政策的有效性不断下降。

一方面，由于央行的非独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率；预期管理的重要前提是央行具有足够的独立性，才能避免政治周期以及时间不一致等因素影响，但由于目前央行的独立性不强，导致预期管理手段难以被有效实施；另一方面，货币政策需要从数量型调控向价格型调控转变，货币政策工具在可控性、可测性以及经济增长和物价水平等最终目标的相关性上越来越弱，有效性不断下降。

特征六：调控目标和对象多元化，多部门调控降低政策效果。

从历年中央政策的工作报告和相关文件来看，我国宏观调控的目标和对象界定比较宽泛（卢峰，2016）⑦，不同于发达国家宏观经济政策只将经济稳定与金融稳定作为主要目标，过去十年中国宏观调控不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要而灵活地扩充目标。比如，淘汰落后产能与抑制房价过快上涨等目标均曾在过去十年中被列入宏观调控的目标之中。随着新常态下经济运行态势的不断复杂，宏观调控又针对性地加入“惠民生”“抓改革”“防风险”等目标。新近出台的“十三五”规划又将未来五年内宏观调控的目标调整为“扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境，更加注重引导市场行为和社会预期，为结构性改革营造稳定的宏观经济环境”，可见，宏观经济政策的调控目标一直延续了多元化的特点。多元化的目标需要产业政策等多样化的工具（丁伯根法则），同时政策实施主体上也必然表现为多部门参与，从而形成了宏观调控手段的泛化和多部门调控主体。而宏观经济政策调控目标与工具宽泛化造成了以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生，突出表现为产业政策通过项目核准审批及目录指导等方式替代市场机制，发挥对资源的配置功能。

三、破解发展难度、推进改革尤其是供给侧结构性改革需要正确认识六大问题

（一）正确认识短期目标与中长期调整目标的矛盾处理

从十年宏观调控和经济发展来看，在金融危机时期，为了稳增长，“促转型、调结构”的目标有所放缓；而危机时期积累的问题和风险，也增加了“后危机”时期调结构的困难。

经济不景气、经济增长的短期波动几乎都是需求侧的问题，而不是供给侧的问题，短期稳增长扩大总需求、反周期的措施仍是需要的。但是中国经济放缓不仅仅是周期性因素，也是结构性、趋势性力量共同作用的结果。因此，从本质上讲，必须依靠结构性改革、调整来解决结构性矛盾。但是需要考虑的是，推动结构性改革的时候也要对结构性改革的各种措施进行梳理分清轻重缓急，处理好短期目标和中长期目标的矛盾。当前，在一定程度上，短期宏观经济调控与长期结构性调整任务有一定的混淆，强调通过调结构和去杠杆这种长期政策来消除经济下行压力，客观上却容易造成忽略短期任务的急迫性。从长期来看，供给侧改革是有利于推动我国经济发展转型，促进结构调整。结构性改革主要解决长期问题，但不能忽视短期问题。结构改革和需求管理是解决两个不同层面的问题，前者解决长期潜在增长下降，后者主要解决档期经济增长下降，产能过剩等。

（二）正确认识政府与市场的关系

在外部冲击作用下的危机时期，稳定经济增长必须依赖政府调控，但调控过度又容易滋生更多的问题，如何确保有限政府，促进市场机制有效发挥作用。宏观调控实质上是政府对市场的干预，这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上，坚定不移地推进市场化改革，从而夯实宏观调控的微观基础。党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须尊重市场规律，更好地发挥政府的作用。而推进经济体制改革，处理好政府与市场的关系，最重要的是在更大程度、更大范围发挥市场在配置资源的基础性作用。从经济增长的驱动来看，资本因素仍是我国经济增长的最大贡献者，稳增长关键在于资本效率的提升，而目前资本效率偏低，根源是政府主导型的经济发展方式，而高效率的民间投资并未充分启动。产业政策通过项目核准审批及目录指导等方式替代市场机制，发挥对资源的配置功能。产业发展方向不断调整、新兴产业陆续出现产能过剩问题及落后产能陷入“越淘汰越过剩”的怪圈均是突出的表象。由于宏观调控与微观干预之间的关系未得到清晰界定，在宏观调控中滥用行政审批权力的问题始终存在。由此强化了寻租环境并带来了腐败的恶果，进一步损害了经济运行效率。

（三）正确认识货币功能的有效性与有限性

为应对金融危机冲击以及促进经济稳定较快增长，我国以快速增加的人民币新增贷款等方式不断扩大货币投放，2015年贷款余额比2008年底增长209.7％，远远超过GDP实际增长，M2增速虽然从2010年的19％持续下滑至2015年的13.3％，显著低于1988年以来中国M2的平均增长率（20％），但是M2存量已经全球第一，M2/GDP持续攀升，从政策效果来看，我国扩大货币投放的效果在逐渐减弱，信贷刺激对经济增长的边际作用越来越小，而大量增加的货币也带来一系列问题但是对资产价格（尤其是房地产价格、股市波动）的影响越来越大。因此，对于货币功能，需要正确认识滥用和慎用的界限。

（四）正确认识培养和建立中国产业优势的中长期性

调结构、促转型是我国相当长一段时期的主要任务和目标之一，但是产业结构的调整以及产业优势的培育建立，都不是一朝一夕的事情。回顾近十年的产业政策，相关政策部门就试图从各个产业中挑选出要重点发展的先进技术或产品进行扶持，并淘汰落后的技术或产品。由此，中央与各省份发布的相关产业目录数量达百余部。然而，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，依靠政府力量频繁干预经济只会扰乱市场秩序而降低市场对资源的配置效率。这就会导致经济结构反而“越调越乱”，产业发展方向不断调整、新兴产业陆续出现产能过剩问题及落后产能陷入“越淘汰越过剩”的怪圈均是突出的表象。一方面，产业落后导致的受制于人，抗风险能力差，政府宏观调控滞后与投机心态，导致了资本的过度集中，热钱涌入加剧了行业泡沫，通货膨胀；另一方面，反过来资本的过度集中与产业结构失衡又加剧了其他产业的落后，如此反复、恶性循环，才导致了矛盾的爆发。因此，要正确认识培养和建立中国产业优势的中长期性，由于产业升级是个长期的过程，缩短差距也不是一朝一夕，而促进技术创新与产业升级，提高自身能力才能不再依附于人，把落后的劳动密集型产业向技术革新方向发展，这样在国际竞争中才能有话语权。

（五）正确认识不能在风险的释放过程中积累风险

2008～2012年间应对危机的前五年是债务风险、资产泡沫风险、金融风险等各类风险不断积累的五年，同时也给中国经济创造了新的困难；应对危机中，货币投放量以及债务规模的快速扩张，加大了金融风险；而大量的投机性货币在股市、债市以及房市中伺机流动，催生了股市泡沫、债市泡沫以及房市泡沫。而汇市与股市的连通，更是加大了系统性风险提升的概率。自2010年开始，各路资金爆炒农产品，“蒜你狠”、“豆你玩”随之出现；2013年，大量资金流向“非标”；2015年上半年股市飙涨，年中股灾随之而来；8月和12月，人民币汇率贬值预期上升，资本流出压力加大；2016年初一线城市商品房价格暴涨，同时大宗商品期货价格暴涨，同时债券市场信用违约多点多元爆发；股市与汇市联动加强，系统性风险发生概率提升；可以说，目前正处于各种风险不断释放的过程中，在这个过程中，财政政策和货币政策都有一定的空间，财政赤字率和政府负债率与全球相比依然较低（最近几年财政赤字率基本在2.3％以内，2016年目标为3％，与巴西、阿根廷、日本5％以上的赤字率相比较低，政府负债率41.5％，低于欧盟60％的警戒线，也低于当前主要经济体和新兴市场国家水平），名义利率离零利率和负利率尚有距离，可以利用现有的政策空间进行结构调整和改革，通过杠杆转移缓释风险，但是如果在这个过程中，已有的风险进一步积累，那么系统性风险发生的概率会大大增加。

（六）正确认识当前改革的艰巨性和诸多困难

我国的改革已走过30多年历程，当前正在进入深水区和攻坚期。与以往相比，改革的艰巨性、复杂性和深刻性前所未有。改革的深刻性前所未有。正如习近平总书记所说，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。全面深化改革无论是在深度上，还是在广度上，都是过去任何时期、任何阶段的改革所无法相比的。改革的复杂性前所未有。现阶段的改革是全面的改革，不仅要深化经济体制改革，还需要深化政治体制、文化体制、社会体制、生态体制、国防和军队体制以及加强和改善党的领导等诸多方面，实质上是把伟大事业和伟大工程都包括在内的改革。各种改革之间相互交织、相互掣肘，改革的综合性较强、复杂性较高，对改革方案的专业性、系统性要求更高，实施和推进改革的困难较大。改革的艰巨性前所未有。在多年改革发展中，收入分配、资源利用等各个领域均或多或少形成了某种既得利益群体，而且这些固化的既得利益又往往与政府部门自身的利益相关联，渗透到经济社会生活的多个方面。

［注释］

①如无特殊说明，文中所用数据资料均来源于东方财富数据库、中诚信国际数据库以及人大宏观课题组整理资料。

②数据来源，历年《中国统计年鉴》，中国统计局出版社，差值根据中国外商直接投资实际使用金额与对外投资净额相减而得。

③自2003年中国发布年度对外直接投资统计数据以来，连续12年实现增长，2014年对外直接投资净额是2002年的45.6倍，2002～2014年的年均增长速度高达37.5％。

④据统计，2012年中国货物出口额占全球货物出口的11.2％，居世界第一位；货物进口额占全球货物进口的9.8％，居世界第二位，仅次于美国。在服务贸易方面，中国仍是全球服务贸易第三大国。2012年中国服务出口1 900亿美元，同比增长4％，占全球服务出口的4.4％，居世界第五位；服务进口2 810亿美元，同比增长19％，占全球服务进口的6.8％，居世界第三位；服务进出口总额4 710亿美元，仅次于美国和德国。与上年相比，中国服务出口占比没有变化，进口占比提高0.7个百分点。2015年，中国货物贸易出口继续居全球第一位，为2.27万亿美元，占全球份额的13.8％；其后依次为美国、德国、日本、荷兰、韩国和中国香港。在全球货物贸易进口排名中，美国居第一，中国排第二位，其次是德国、日本、英国。相比之下，中国在商业服务贸易的进出口方面略显滞后，其中进口排第二位，出口则排第五位。美国的商业服务贸易进出口均排全球首位。

⑤2015年8月以及2016年年初，人民币汇率延续了去年底快速贬值的趋势，跨境资本流出规模加大，在一定程度引起了我国金融市场乃至全球金融市场的波动；尽管后期随着监管部门的干预、美国加息预期的减弱、美元走低等，人民币兑美元汇率走势由大幅波动转为相对稳定，但无疑汇率波动对金融市场的稳定影响作用加大。虽然近期数据显示经济呈现小周期回暖，但从国际环境来看，美国经济数据向好，7月份美联储加息预期又起，美元由前期的走势出现小幅回升，人民币汇率仍面临贬值压力和风险。如果人民币过快贬值，将与资本流出与国内股市波动形成恶性循环，压缩货币政策操作空间，有可能使货币市场利率上升，引发债市风险（如2016年1月份的情况）。同时，还会使企业海外负债成本增加，可能造成部分企业出现短期偿债风险。

⑥在加快转变政府职能方面，推动政府制动从研发管理向创新服务转变，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与；另一方面深化行政管理体制改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务等；与此同时，发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。在坚持和完善市场经济制度方面，除了坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，更提出“鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好激发非公有制经济活力和创造力”，民营企业是市场经济中最有活力的经济主体，对于就业等多方面具有重要带动作用，鼓励民营企业发展，对于激发市场经济活力具有重要作用；与此同时，优化企业发展环境，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制等。在加快完善现代市场体系方面，一方面，减少政府对价格形成的干预，全面开放竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格；另一方面，依法推进土地经营权有序流转，深化农村土地制度改革，完善农村集体产权权能等。在构建开放型经济体系方面，一方面，推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合。另一方面，加快服务业对外放开力度，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入；近几年服务业的快速发展带动我国经济发展进入以服务经济为主的结构发展演变，服务业的对外开放有利于进一步提升产业发展质量，提升第三产业发展体量。与此同时，积极推进“一带一路”战略实施，加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全、经济稳定增长。等等。

⑦卢锋，《宏调的逻辑——从十年宏调史读懂中国经济》，中信出版集团，2016年1月。

［1］毛振华，袁海霞.近年来中国宏观调控与经济政策特征分析［J］.中国人民大学学报，2016（5）.

［2］毛振华，袁海霞.通过大腾挪实现“杠杆转移”［J］.投资北京，2016（6）.

［3］史蒂芬·罗奇.向中国学习宏观调控［N/OL］.金融时报中文网，［2012-03-09］.http：//www.ftchinese.com/story/001043569.

［4］张小晶.主流经济学的危机与未来［J］.经济学动态，2009（12）.

［5］张小晶，李成，常欣，张平.后危机时代的中国宏观调控［J］.经济研究，2010（11）.

［6］陈璋.中国经济增长方式基本特征的方法论视角［J］.中国人民大学学报，2007（6）.

［7］陈璋.范式之争、中国经验与宏观经济理论创新［J］.经济学家，2008（5）.

［8］陈璋.中国宏观经济问题研究方法论［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［9］袁海霞.中国宏观经济调控方法论研究［J］.中央财经大学学报，2007（6）.

［10］袁海霞.2013年宏观政策特点及2014年宏观调控取向判断［J］.当代经济管理，2014（4）.

［11］袁海霞.十三五规划点评［Z］.中诚信国际工作论文.

［12］卢锋.宏调的逻辑——从十年宏调史读懂中国经济［M］.北京：中信出版集团，2016.

［13］黄志钢，刘霞辉.中国经济中长期增长的趋势与前景［Z］.首届中国宏观经济论坛论文集，2014.

Transformation and Development：The Recent Decade of China's Economy and Policies

Mao Zhenhua1,2，Yuan Haixia2
（1.Renmin University of China，Beijing 100872，China；2.China Chengxin International Credit Rating Co.LTD，Beijing 100031，China）

Looking back into the recent decade，China has gone through the financial crisis with the rest of the world，and is entering a"Overlapped Three-Phase"new normal，while its economic growth exhibits eight characteristics including strengthened linkages with the world economy；macroeconomic policies are showing corresponding changes：from"Double Prevention"to the strong stimulation of"Four Trillion"，from strong stimulation to directed control，from micro-stimulation to supply-side reformation，China's macroeconomic policies have facilitated a relatively easy transition from the financial crisis，and presenting more country-specific characteristics on the macro-control at the same time：with the "Trinity"control mode enhanced，more diversified control targets lead to more generalized control methods，which can cause over-intervention and macro-economy fluctuation to some extent.It's worth noting that critical structural problems that refraining China's economy from developing still exist，the effectiveness of macroeconomic policies that focus on adjusting demand keeps decreasing，pushing forward the supply-side reformation seems to be the only solution for economic development in this stage.While doing so，it's necessary to realize six issues such as how to coordinate short-term macro-targets and long-term reformation goals，correctly understanding the relationship with government，establishing Chinese enterprises with long-term advantage，etc.

macro control；structural reform；new normal；lack of effective demand

F12

A

1673-0461（2016）10-0008-12

10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.10.002

（责任编辑：张积慧）

2016-08-04

http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160929.1415.002.html

时间：2016-9-29 14：15：50

毛振华，中国诚信集团创始人，中国人民大学经济研究所所长、博士生导师，中诚信国际信用评级有限责任公司首席经济学家；袁海霞（1981-），女，河南人，经济学博士，高级经济师，中诚信国际信用评级有限责任公司研究部高级经理、高级分析师，研究方向：宏观经济、货币政策、产业经济。