关于国有资产交易流转监管体制改革建议

张晓文 祝岩松　刘现伟　郭文娜

为了解国有资产交易流转监管体制发展改革情况，国家发展改革委体管所《国有资产交易流转监管体制研究》课题组先后对国资委产权局、北京市产权交易所（以下简称：北交所）、天津产权交易中心（以下简称：天交中心）、上海市产权管理办公室、上海市联合产权交易所（以下简称：上海联交所）进行了实地调研，在了解和总结国有资产交易流转现状的基础上，分析国有资产交易流转管理体制存在的问题，并提出了相应的改革建议。

一、国有资产交易流转现状

（一）关于 “产权交易机构”性质

从调查了解到，目前我国产权交易机构名称主要分为两类：一类称为“××产权交易所”；另一类称为“×产权交易中心”。这些交易机构成立之初大多都作为政府部门下属事业单位。我国产权交易机构的性质主要有两类：一类仍作为政府部门下属的事业单位，如以天权中心、上海联交所等为代表；另一类是通过后来改制或初始成立就属于企业性质，按公司制运作管理，如以北交所、重庆联所为代表。我国产权交易机构大体为三个层级：一是属于国家层级，经国务院国资委或财政部指定的，作为中央企业和金融企业国有产权转让试点机构，以北京、上海、天津、重庆“四市”的产权交易机构作为首批试点机构，后来又扩大至18家；二是经省级国资监管部门指定，作为省属国有资产交易专门机构；三是经市或区级国资监管部门指定，作为市或区属国有资产交易定点机构。据初步统计，目前我国产权交易机构大约有 300余家。

（二）业务范围不断扩大，交易规模持续增长

目前我国产权交易机构的业务范围不仅局限于为国有资产交易提供服务，而且在适应各类要素市场发展的需求中不断拓展业务范围。如天交中心的主营业务范围，涉及中央、地方企业境内外国有产权转让；中央、地方行政事业单位、金融企业国有产权转让；各类企事业单位物权、股权、债权、知识产权等产权转让；为非上市企业提供产（股）权托管服务及转让；为企业资产重组、增资扩股、投资融资、收购兼并、破产或拍卖提供咨询或投行服务；为客户提供受让登记、信息发布、合同签约、资金结算等综合性配套服务；还作为法院涉诉资产转让的指定机构。

从所调查的“三市”产权交易机构看，近年来，伴随我国经济高速增长而带来的各类要素资源交易流动大量发生，各类要素资源流转的总量规模持续增长。这里既包括企业国有产权，也含有非公经济企业产权；既包括企业资产，还包括各种资源。

（三）完善交易制度，创新交易机制

规范运作是产权交易机构持续健康发展的生命线。建立完善的交易规则体系，是规范交易主体行为，形成良好交易市场秩序的制度保障。从调查的“三市”产权机构看，均建立了较为完善的交易规则体系，实现了“四统一”，即统一信息发布、统一交易规则、统一交易系统、统一监管制度。被调查的“三市”交易借助科学合理的流程，明确责任主体，公开信息操作，可追溯的档案记录，周密的防备措施，为交易过程设置了一道可行的“防火墙”。如天交中心从产权转让开始到完成交易活动，对转让方、经纪机构、交易机构、意向受让方等都作了明确的规定。对交易方式的选择、法律文件签订、交易价款结算、交易凭证的出具等各流程都做出了明确规定。做到过程清晰、程序科学、责任明确、文件齐备、档案追溯可查。北交所分别建立了国有企业产权交易制度体系、企业国有产权交易操作规则，以及与此配套的9个细则4个办法；另外还建立了实物资产交易规则、企业增资扩股附返售权交易规则、非国有产权交易规则等，从而形成了一套较完备的交易制度体系。

二、国有资产交易流转监管体制

（一）关于交易平台建设

近年来，我国产权交易市场作为国有资产交易的指定场所或国有资源交易的重要平台，借助现代通讯及网络技术的有力支撑，注重相关交易信息系统开发创新，不断加大配套设施的投入，为国有资产交易提供了便捷、高效、稳健的系统交易平台。如北交所经政府及相关部门授予指定的专业化市场交易平台有18个；天交中心具有国家级市场、大区域市场、省市级市场及专业市场四级市场体系，八个独资或合资设立的专业市场。通过建立较完备的市场体系和规范配套的管理制度，保障了交易过程的“三公”化。

（二）关于进场交易

从本次调研的京、津、沪三市产权交易机构进场交易的业务品类看，归属国有权益性质类的，包括企业国有产权、金融企业国有产权、技术交易、林权、矿业权、旅游资源、体育产业资源、文化产权、碳排放权等；属于实物资产类的，包括中央或地方行政事业单位资产、中央或地方企业实物资产、涉诉实物资产、罚没资产等。

从进场的交易量看，目前企业国有资产交易规模占比不大，且增长缓慢。如北交所的交易情况，排在第一位的是成品油交易，第二位是金融类资产，第三位才是企业国有产权交易。国有产权交易额仅占交易总额的10%，2014年度国有产权交易额约有1000亿元，其中中央企业为500亿元左右，占全国央企国有企业产权交易额的50%左右，且近年来增长缓慢。从全国大多数产权交易机构国有产权交易情况看，国有资产交易量占比呈缩量趋势。

（三）关于监管体制

目前，对国有资产交易监管，可分为场内监管和场外监管。场内监管是指交易机构或交易市场作为监管主体，通过建立科学完善的监管制度、利用便捷高效的现代化监控手段，建立可控的风险预警及防范机制等，对产权交易市场内国有资产交易行为进行例行监管。场外监管是指资产归口管理部门作为监管主体，依据有关法律法规，通过设定的程序及可行方式，对国有资产交易活动，以及其他利益相关者进行合规性监管。

从归口管理看，目前，中央层面的经营性国有资产中，112家中央企业所属的近2万家国有企业由国务院国资委负责监督管理；79个中央行政事业单位下属的7000余家国有企业则由财政部归口管理；中央金融类国有资产主要是由财政部代表国家對国有控股或参股的金融企业监管。此外，中国对外文化集团公司、中国出版集团公司和中国烟草总公司由国务院作为出资人履行出资人职责，在财政部单列；中国邮政集团公司暂由财政部履行出资人职责。

目前对产权交易机构的监管是由国资部门牵头联合其它相关部门共同监管。如北交所以规范求发展，形成了一整套外部综合监管机制，主要包括：接受国务院国资委牵头的六部委联合评审工作组综合评审；接受中国企业国有产权交易机构协会监督；接受北京国资监管机构的监督；接受北京市金融局对交易场所的监管；面向北京市国资委的信息报送和检查制度 ；面向北京市相关政府部门的双月汇报制度。中央企业国有产权在北京产权交易所的交易信息还要接入国务院国资委的统一监测系统，接受实时监测。

三、存在的主要问题

（一）国有资产：场外交易，疏于监管

根据国资监管部门和财政部门的相关监管办法，必须进入指定交易机构公开交易的资产仅限于企业国有产权，众多其他类国有资产的交易不在强制进场交易的范围。例如，国有企业的金融资产、实物资产、军工类资产、文化类资产、行政事业性资产、矿山、能源資源类产权、烟草行业资产，以及国有控股企业的二、三级企业资产等，这些关系国家和社会公共利益的众多资产，缺乏强制性的监管办法要求入场进行公开转让。

国有企业增资扩股，占场外交易很大的一块。目前，国有企业引入民间资本、境外资本发展混合所有制，更多采用增资扩股模式。增资扩股不进入指定交易市场，导致增资往往面向特定对象，增资股权价格存在很大的人为操作空间。境外国有资产交易也存在监管空白，境外资产的评估、法律等服务尚需要与国内国资监管部门相互衔接。境外国有资产交易尚无法通过国内的交易市场进行。

（二）归口部门：多头监管，各自为政

企业国有资产交易多部门分割管理、政出多门。中央企业国有资产交易以国务院国资委为主监管，并出台了一系列监管办法和操作规则；中央金融企业的国有资产转让以财政部为主进行监管，财政部也出台了相应的监管办法和相关规则。文化类企业是以文化部门为主进行监管。各类企业仍然归属不同的行业主管部门进行监管。

从调研反映，国资部门认为不同类型企业国有资产交易监管体制、交易模式、交易流程几乎完全相同，并没有多少特殊性，多个行业主管部门分别监管各类企业国有资产没有必要，而且多部门的监管办法和规则重复、雷同，造成政府监管资源的重复建设和浪费。

（三）交易市场：行政区划，条块分割

目前除西藏外，全国每个省（直辖市）都设立有产权交易市场。我国产权交易市场自建立之初就是根据当地政府的要求，以服务地方国企改革及产权交易、服务于地方经济融资及发展而建立的，从管理体制上也归各地政府直接管理。这使得产权交易市场明显带有行政区划、条块分割的地方性市场特征。产权交易市场的重复建设，不但导致信息的人为分割，难以发挥市场应有的促进产权信息交流的作用，而且导致交易分散，单个交易机构的交易量较小，部分交易市场难以为继。

（四）中介机构：监管空白，资质受限

目前，我国企业国有产权转让涉及的中介机构包括：经纪机构、审计机构、资产评估机构、律师事务所等。这些中介机构分属于不同的系统和部门进行监管，有些机构甚至没有统一的监管部门。而他们的职业素养及服务水平对资产交易的质量，乃至产权市场的长远发展都会产生重要的影响。包括北交所在内多数产权交易机构都实行会员制。当中介机构成为某一产权交易机构的会员后，并不代表在其他产权交易机构或异地产权交易机构具有代理产权交易业务的资质。据调查反映，这在较大程度上限制了中介机构开展业务的地域范围，限制了产权交易市场业务的开拓，限制了国有资产交易流动的空间，不利于资产的优化配置。

（五）相关法律法规：层级偏低，不够完善

目前有关产权交易的立法层次较低。迄今为止，我国尚无一部产权交易的专项法律。产权交易中心的设立、运行、监管依据，大多是以省部级文件等行政条文和规章，缺少法律法规整体框架。因缺少国家层面的国有资产交易法律，地方性的相关法律法规因缺乏依据也难以配套出台。相应法制建设的滞后，难以适应产权交易市场快速发展的要求，从而使得产权交易中众多新业务、新领域的服务缺乏充足的法律法规作为依据，产权交易市场定位模糊、管理水平参差不齐，降低了市场效率。

四、相关对策建议

（一）强化进场交易

企业国有产权进场交易是企业国有产权交易监管的制度核心。实现企业国有产权进场交易，当前应重点做好三个方面工作：一是严格执行已有的法规制度，执法必严，违法必究。二是及时修改完善相关法律法规不完善之处、不适应之处。依据法律法规的明确规定，保障国有资产进场交易。三是建议由全国人大专门制定《中华人民共和国产权交易法》，并对国有资产交易有关事项单列规定，对统一的产权交易市场的交易行为进行规范。

明确强制进场交易的仅限国资委监管的央企国有产权转让或省国资委监管的地方企业国有产权转让，还有其他大量国有资产交易没有强制进场交易。修改和完善企业国有产权交易监管办法和操作规则，将经营性企业国有资产、金融企业国有资产、文化企业国有资产以及其他政府部门、国有事业单位所属企业国有资产的交易流转，统一纳入新的国有资产交易监管办法和操作规则，并要求所有企业国有产权必须进场公开、公平、公正进行交易流转。 将国有企业增资扩股、境外企业国有资产交易等行为统一纳入新的监管体系中，明确进场交易项目清单，并严格执行进场公开交易。

（二）创新监管体制

按照产权出让者与监管者分开的原则，明确设立统一的监管机构，并独立行使监管职能，以逐步理顺监管体制，形成独立而公正的监管体系。形成国有资产转让主体、受让主体、监管部门、交易机构、中介组织等相关者权责明确、各负其责、规范运作、协调顺畅的新型管理体制。国有资产转让主体重点是明确转让条件及要求，监控转让行为符合规定。交易监管部门主要负责相关管理制度体系的制定、监督交易场所制度执行及规范运行，维护交易市场秩序，防范交易风险。而交易机构应严格按照相关的法律法规、管理制度及内控制度体系的规定，充分体现“三公”原则，为客户提供规范、高效、优质、便捷的服务，自觉接受监管部门的日常监管。

（三）逐步建立全国统一产权交易市场

按照法制化、规范化、市场化、统一化的原则，逐步建立全国统一的产权交易市场，积极推进各大产权交易市场的合作、联合、整合，突破异地交易瓶颈。首先，整合地方设置过多的产权机构，省（直辖市）范围各地产权市场，应整合统一为省级产权交易市场，按照“统一交易平台、统一信息发布、统一交易规则、统一交易凭证、统一收费标准”的原则，加强产权交易市场建设；二是省级产权机构经过一定时期发展和完善，按照市场机制，联合或整合为大区域产权市场；而后，建立全国统一产权交易市场，实现“全国产权交易一张网”的目标。

（四）加强相关中介机构监管

加强经纪机构、审计机构、评估机构、律师事务所等各类中介机构业务监管。一是充分利用企业国有产权交易机构协会的行业监督作用，加强产权交易机构交易操作规范建设和行业自律。依托行业协会，积极探索建立全国统一的国有企业产权交易经纪机构资格认证和管理办法，打破条块壁垒、互补认可的格局。二是加快中介机构诚信建设步伐，建立完善的责任和处罚机制，建立“诚信黑名单”管理制度。三是全面加强中介机构的执业能力建设，创新服务内容，拓展增值服务，提高服务水平。

（作者单位：国家发展改革委体管所）