浅析“小官巨腐”的监管机制

庞坤缺

摘要：在反腐问题上，反腐败需要“打老虎”，也需要“拍苍蝇”，二者不可偏废。从近来通报的群众身边腐败典型案例中可以看到，一些基层干部权力不大，但胃口很大，贪污受贿数额惊人，形成“小官巨腐”现象。这种现象的产生有多方面原因，诸如基层权力配置不合理、权力监管存在漏洞、群众参与监督渠道不畅等。我们应该针对这些问题，加大监管整治力度。本文从干部自身，制度建设，外界监督三个维度对“小官巨腐”的监管机制进行了剖析，并从六个要点给出了具体的监管机制，最大限度剜除基层腐败的“毒瘤”，遏制“小官巨腐”。

关键词：小官巨腐；原因分析；监管机制

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）10-0044-03

八项规定出台之后，在中纪委通报的违反八项规定案例中，基层官员、乡科级官员占据较高比例。2015年四轮中央巡视，“小官巨腐”问题频频被爆出，范围涉及全国多地。“小贪巨腐”问题直接威胁基层百姓的切身利益，不仅败坏社会风气，损害党群、干群关系，党和政府的形象，而且严重影响社会的和谐。因此，“小贪巨腐”问题绝不能小觑，应该作为今后反腐的重点之一，常抓不懈。

这些所谓的小官，有的掌握着特殊资源，比如供水、国土，有的控制着垄断行业，比如车管、医保，时刻面临着各种诱惑，腐蚀。一些手握大权特权的“小官”，在基层肆无忌惮，疯狂敛财，原因何在，这究竟该怎么治，怎么管，是一个值得我们深思的课题。

一 、“小贪巨腐”频发的症结所在

治理“小官巨腐”，不能仅仅限于事发后该受到什么样的惩罚，我们更要注重从源头上治理，这些基层干部为什么敢于利用公权力，上下其手，贪腐惊人，破坏一方的政治生态，症结有以下几点：

（一） 失范官员政治素质低，防腐拒变意识淡薄

随着城乡改造拆迁、新农村建设、惠民款发放、道路修造等等，今天的基层正发生着翻天覆地的变化，一方面，庞大的基层干部队伍存在着学历低、受教育机会少等问题，加之党性教育跟不上时代形势的发展，导致“小官”在利益面前很容易冲昏头脑，迷失方向。另一方面，基层干部法律意识淡薄，思想道德水平较差，意气用事，政治素质不高，贪占心理和侥幸心理较为严重。

从这些年基层反腐败的案件中，“裙带式”腐败和“帮派式”腐败频发。这些都是基层干部反腐拒变意识淡薄的表现。

领导干部子女亲属以及身边人的腐败我们称之为“裙带式”腐败，这一腐败模式在基层具有相当的普遍性，即便有的领导干部个人没有腐败行为，也会被子女亲属拖下水，或者直接是亲属参与干部职务犯罪活动，干部是“权钱交易所所长”，分工协作，形成“一荣俱荣、一损俱损”的腐败利益共同体，整个家庭都卷入贪腐的泥潭，可见家风不正的后果之严重。

所谓“帮派”式腐败，主要是指以某人、某行业或者某区域为中心形成的群体腐败。这些案件中的腐败分子，在特定范围内形成关系紧密、相互影响的利益共同体，使得他们狼狈为奸，相互勾结，形成的小团体。

（二）基层权力配置不尽合理，制度建设不完善

近年来，基层腐败案件在资金密集、审批权集中的重点领域、关键岗位多发易发，这反映了重点领域和关键岗位的权力配置不合理，制度建设还不完善。基层权力配置不尽合理，制度建设不完善主要表现在两个方面：

一是关键领域、关键岗位权力过于集中。随着城镇化的高速发展，一些乡镇机关工作人员少，特别是工程建设、财务管理等业务性强的专业人员缺乏，这样就使得一些工程项目、财政补贴的申报、审核、监督等关键环节通常只由一个人负责，造成权力过于集中，极其容易受到拉拢腐蚀。

二是缺乏轮岗交流机制。基层现行的干部人事制度中，缺乏相对常态化的普通干部岗位交流机制，“一次分配定终身”的“终老”现象比较突出。干部在一个岗位上“深耕细作”多年很容易形成庞大的关系网和“利益输送”系统，造就贪腐的“温床”。

（三）权力监管存在漏洞，监督机制不健全

当前，我国基层的行政体制改革正在有序推进，但一些地区和行业的管理体制仍未彻底改变。主要表现有两方面：

一是权利监管分工不明晰。在一些领域存在多个部门交叉管理的问题，致使各个行政主管部门管理责任不明晰，管理力度不到位，而一些地方纪检监察机关认识不到位，不敢放手管理。基层党风廉政建设和反腐败工作机制有待于进一步理顺，基层党风廉政建设主体责任有待进一步落实，增强纪委的监督作用，要彻底清除反腐败死角。

二是监督机制不健全。 古语有云，“山高皇帝远”，越到基层权力越集中，监督也越松懈。基层一把手掌握当地实权，“土皇帝”“一支笔”横行当道，监督机制不健全，违法成本较低，这样，在他们面前监督管理体制形同虚设，公款就如同自己的私房钱，使得手中的权力成了脱缰的野马，肆意滥用。这些极大地危害了广大人民群众的利益，破坏了我国的法治进程，因此，我们必须下决定堵住监督漏洞，健全监督机制。

（四） 群众参与监督意识不强，监督渠道不畅

在政府的重视支持和群众的积极配合下，群众监督工作深入开展，并取得了一定成效。但是，我们也应该看到，与其他形式的监督相比，群众监督还存在一些问题，具体主要表现在两个方面：

一是群众监督意识不强，放弃监督。有的群众觉得基层单位的“一把手”大权在握，一言九鼎，自己说了无济于事，只要没有损害到自己的利益，就少一事不如少一事，不闻不问，或者是息事宁人。还有人担心监督风险过大，怕遭到打击报复，迫于强权，不敢监督。

二是监督运行渠道不畅。这直接导致群众监督无门，大大影响了群众监督效果。主要表现在群众监督的法规制度不健全，群众监督与党内监督、媒体监督、法律监督相互配合不够，群众监督缺乏其他监督形式的有力保障，直接影响了群众监督的效果，同时也挫伤了群众监督的积极性。

二、“小官巨腐”的监管机制剖析

有权利的地方就有利益，有利益的地方就可能会有交易，要不要交易，关键看内心的道德律，能不能交易成功，关键看制度的约束力，因为人性的弱点，内心的道德律有时候并不十分可靠，所以也要靠制度的约束力。

因此，只有多措并举，狠出重拳，扎紧制度的“藩篱”，以“壮士扼腕”的勇气剜除基层腐败的“毒瘤”，才能遏制“小官巨腐”，还基层一个风清气正的“政治晴空”。然而，“藩篱”如何构筑，可以从干部自身，制度建设，外界监督三个维度着手：

（一）提高干部自身素质，提高防腐拒变能力

奢靡之始，危亡之渐。党风和作风问题关于党的存亡，基层干部的思想道德状况是赢得群众认可和信任的基础，是党的作风建设的重要表现。增强干部的思想道德和作风建设，主要有以下两个方面：

1.培养基层干部的法制思维

培养基层干部的法制思维，是我国建设法治社会的要求。培养基层干部的法制思维，提升基层干部的法制观念，要从以下三个方面着手：

一是要提高干部的学法愿望。引导基层干部自觉学习和掌握必要的法律知识，特别是对宪法和干部本职工作相关的法律法规要认真学习和掌握，这是提升法制观念的前提。

二是要增强干部的守法意识。任何践踏法律尊严的行为都是不容许的，基层干部要增强守法意识，要做到“法无授权不可为”，这是行使职权的边界。

三是要提升干部的用法能力。用法是一个动态的过程，它是考验干部执政能力的标尺和准绳，“不作为”“滥作为”都要不得，基层干部要切实提升用法能力，做到科学决策。

2.加强基层干部的作风建设

要建立基层干部的作风建设长效机制，常抓不懈，要求基层干部不仅要加强自身的作风建设，还要管好“身边人”。

一是要加强自身作风建设。领导干部要慎独慎微，谨言谨行，问民掌权，为党奉献；要树立正确的政绩观、名利观和是非观；要真正沉下去，深入群众，深入生产和工作的第一线；要有敢为人先的奉献精神和牺牲精神；要始终站在群众的立场上想问题，办事情，切实做到“在其位，谋其政”。

二是要管好“身边人”，树立良好家风。习近平总书记在民主生活会上指出，中央政治局的同志“对亲属子女和身边工作人员，要严格教育、严格管理、严格监督，发现问题及时提醒、坚决纠正。”总书记的讲话为那些纵容、庇护“身边人”的党员干部敲响了警钟。基层干部除了要管好自己，也要管好“身边人”，不能曲意袒护“身边人”贪腐，更不能纵容“身边人”利用自身的公权力贪腐。我们要树立良好地家风，尤其是领导干部。因此，遏制“身边人”腐败现象，正家风是根本。

（二）加强基层制度建设，织密反腐“牢笼”

党的十八大以来，党中央在党风廉政建设和反腐败工作方面提出了一系列新理念、新思路、新举措，让全社会感受到了从严治党的决心与成效。从各地的反腐成效来看，要有效遏制“小官巨腐”，就要不断加强基层反腐制度建设。

1.健全官员的财产申报制度

“官员财产申报制度”是一种防止官员贪污腐败的措施。国外成功的实践经验也证明，这一制度是反腐倡廉最为根本的制度保障。

领导干部报告个人有关事项制度已经实施了十余年，其涵盖范围不断扩大，相关规定也不断细化，包括要求领导干部应当报告，其配偶、共同生活的子女投资理财等情况。但是，由于相关监督核查机制欠缺，此项规定未能发挥最大的作用。要解决家族式腐败的问题，首先要解决官员家庭的财产申报，要积极推行官员财产公示制度，让官员家人及其财产也走到阳光下，接受群众监督举报，才有可能解决腐败家族化的问题。

官员的财产申报制度的不断推进使干部的个人信息，财务状况步入“大数据”时代，这一制度在全面从严治党中是一项基础性工程，在反腐败斗争中也发挥了重要作用。经过多年强力的打虎拍蝇，反腐败已经进入了一个攻坚期、深水区。在这一阶段，让反腐败走入制度化的轨道，是必然的选择。从申报、抽查到问责，这样的“三部曲”，也可看出反腐的制度链条是环环相扣的。领导干部个人有关事项的报告和抽查核实，可以防微杜渐，让更多人干干净净做人、清清白白为官、勤勤恳恳做事。

2.保障基层权力公开透明运行

公开是最好的防腐剂。解决好基层权力“最后一公里”问题，就要秉持“公开决策、公开用人、公开问责、公开执行”的原则。

从一些“小官巨贪”案件中可以发现，民生资金领域是重灾区和多发区。国家下发的各种补贴补助和低保金、养老金等民生资金，是一些基层干部贪占的主要对象，这是由于这些资源的分配主要靠基层干部落实，某些干部长期负责某项业务，形成特定利益关系，很容易发生贪腐。权力行使过程中的信息不对称，不公开，不透明，也给一些基层干部欺上瞒下、徇私舞弊提供了机会。

解决这个问题，需要改革基层行政管理体制，让权力公开透明运行，铲除“小官巨腐”滋生的土壤：按照政经分离原则，理顺基层资金分配权限；强化信息公开，增加基层管理透明度；公开人事管理，规范物资分配，防止一些基层工作人员徇私舞弊。通过多种举措，不断完善基层财务清理、基层事务公开等制度，从源头堵住基层腐败。

（三）完善各方监督机制，让腐败无处遁形

完善对基层官员的监督机制是为了更好的防止基层干部“一手遮天”，防止干部在权力行使过程中“一支笔”。完善监督机制，需要社会各界共同努力，只有这样，才能让腐败无处遁形。

1.加大对基层人大、纪检、审计等监督机构的问责力度

加强监督部门的监管力度，使潜在的贪官不敢腐、不能腐。积极采取各种措施，加大对基层人大、纪检、审计等监督机构的问责力度。一是积极建立健全整改跟踪检查机制。认真开展审计回访和整改跟踪工作，并将整改情况及时向政府汇报，同时注重多部门加强协作，形成整改合力。二是采取各种措施提高整改效能，并及时通报结果。三是坚持审计结果公告制度。全国审计机关向社会发布的每一篇审计结果公告中，详细列出了存在的问题和相关整改情况，这充分尊重了社会公众的知情权和监督权。

2.健全群众监督机制

群众是最敏锐的监督眼，群众监督是反腐败的有力武器。要破除一些地方“反腐全靠巡视组”的诟病，就得充分发动群众，并利用好网络、信件、媒体等监督举报渠道，建立畅通的监督机制，完善群众监督渠道。

针对基层存在的问题，进行群众监督，增强民主监督力量，可以采取以下措施：第一，纪检监察机关可以派出专门的巡视组，直接听取群众的意见，让群众在家门口反映意见。第二，推行领导干部挂牌、群众点名接访制度，推行民情直通车、民情恳谈会等制度。第三，利用现代信息技术，比如政府网站，政务微博、微信等渠道，搭建群众监督的网络渠道和平台，探索鼓励群众参与监督的新方法、新措施，更好发挥群众监督作用。

阳光是最好的防腐剂，通过积极引导群众对基层权力进行监督，可以将官员的权力、财产曝晒在阳光之下，公开、透明的接受社会舆论监督，才能消除腐败的土壤，挤掉贪腐生存空间。

综上所述，反腐败需要“打老虎”，更需要“拍苍蝇”，二者不可偏废。只有扎紧制度的“藩篱”，织密反腐的“渔网”才能更好的遏制贪腐；只有让公权力在阳光下运行，蝇营狗苟、“小官巨腐”才能无处遁形，才能建设风清气正的政治生态。

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[责任编辑：褚永慧]