两网融合——破解垃圾围城促进再生资源跨跃转型的现实路径——访中国再生资源回收利用协会副会长兼秘书长潘永刚

记者 / 张化冰

两网融合
——破解垃圾围城促进再生资源跨跃转型的现实路径——访中国再生资源回收利用协会副会长兼秘书长潘永刚

Interview of Pan Yonggang ， the Vice President and secretary general of China recycling of renewable resources association

记者 / 张化冰

当前中国再生资源回收体系网络与垃圾清运体系网络两网分离，而造成中国生活垃圾处理模式较为落后的原因，主要正是城乡生活垃圾回收处理体系方面存在多种障碍和困局所致

自古以来垃圾与人类都如影随形，而且随着人类生产、生活水平的不断提高，垃圾数量也在急速增长。在中国，巨量生活垃圾已经造成了国家范围的“垃圾围城”与“垃圾围村”困局。

据中国再生资源回收利用协会核算，2014年中国城市生活垃圾产生总量2.41亿吨；而环保部《2015年中国大中城市固体废物污染环境防治年报》显示，当年仅中国244个大、中城市的生活垃圾产生量便已高达1.68亿吨。

当前，中国城市生活垃圾堆放量占土地总面积已达5亿平方米，约折合75万亩耕地；而中国的耕地面积也仅有不足20亿亩，相当于每1万亩耕地就有3.75亩用来堆放城市生活垃圾。

如果说，工业固废在远离城区的郊野荒山堆积成山，那么城市生活垃圾则是在居民的身边生成堆积，并在时时刻刻挤压着人类的生存空间。

现状：垃圾围城

从累计堆存量看，中国城市生活垃圾历年堆放总量高达70多亿吨，而且每年以约9%速度递增，很多城市已经找不到土地用于垃圾堆放和填埋，形成了“垃圾围城”困局。

此外，据中国再生资源回收利用协会核算，中国农村生活废弃物、农业废弃物每年产生量保守估计在1.5亿吨以上，大量的厨余废弃物、废塑料类、废玻璃、牲畜粪便、农药包装废弃物、旧鞋破衣堆积在村头田尾，占用农地，污染土壤、地下水和空气，形成了农村版的“垃圾围村”。

中国再生资源回收利用协会副会长兼秘书长潘永刚介绍，目前中国城市、乡村生活垃圾处理模式都较为落后，形成了以填埋为主、焚烧为辅的终端处置格局。

以2014年为例，当年中国城市生活垃圾产生总量24090.94万吨，其中填埋量12286.4万 吨，占 比 51%；焚烧量5300万吨，占比22%；回收量6504.54万吨，占比27%。

“这6504.54万吨回收量主要是那些市场价值较高的再生资源，如废铁废金属、旧书报旧板纸、塑料瓶（桶）、废旧电器等。这部分品种的回收主要由市场驱动，即由拾荒大军和回收公司在收集。”

潘永刚说：“进入终端处置——即填埋和焚烧的垃圾，两项合计占生活垃圾总量的73%，两项合计量17586.4万吨。”

据广州市城管委技术分析中心研析，进入终端处置的城市生活垃圾主要由三大类成份构成：

第一类是低值可回收物如废塑料袋、软包装物、废玻璃、废电池灯管、废纺织品、旧木质家具等，约占进入终端处置量的40%。

这一类数量大、价值低，还含有一定有毒成份和有害物质，对环境具有长期隐蔽性危害，但是回收处理成本高于自身价值，拾荒大军和回收企业对其不予收集，最终全部进入终端处置系统，给焚烧和填埋造成巨大压力。

第二类是餐厨废弃物，约占进入终端处置量的40%。这一类水分大，且因居民混投而分离困难，进入焚烧厂后使焚烧难度大增，提高了焚烧成本、增加了有害烟气排放。

第三类是没有利用价值的真正垃圾，即各种混合物，约占终端处置量的20%。

潘永刚指出，相对于城市，农村生活垃圾的处理更为落后：“仅有一部分省市在农村建立了以环卫部门为主体的垃圾收运系统对农村废弃物进行收集和填埋，但大部分地方没有完整的农村垃圾收运系统，只能任由垃圾在村头、田尾陈年堆积，有毒成份长期在自然环境中发酵、扩散，已经直接威胁到了国家粮食和食品安全。”

他就此指出，造成中国生活垃圾处理模式较为落后的原因，主要是城乡生活垃圾回收处理体系方面存在多种障碍和困局所致：

生活垃圾混合投放。中国目前还缺乏生活垃圾分类的制度体系支撑，主要依靠宣传教育来提高居民的分类意识，而中国民众普遍存在“看客心态”，对环境保护和资源循环的认识水平也较低，极大影响了居民垃圾分类投放行为。

生活垃圾混合收运。目前再生资源回收隶属于商务系统的回收体系、而垃圾清运体系隶属于政府管理的环卫系统，再生资源回收体系网络与生活垃圾清运体系网络两网分离。

此外，在垃圾清运系统中缺乏对生活垃圾分类收集、分类运输的流程设计，甚至有的社区试点分类投放、但却在收运过程中出现“先分后混”——已经完成初步分类的可再生资源与其他垃圾在收运过程中被再次人为地混为一体，大量低值可回收物最终进入了填埋和焚烧终端处置系统。

就此潘永刚强调，在垃圾回收利用产业链上、尤其是对那些低值可回收物，缺少后端的加工利用链条来承接前端的资源回收，同时也缺乏相应的扶持政策支持：“由于低值可回收物的环境属性远远大于其经济价值，因此仅靠市场价值规律是非常难以驱动的。”

他认为，目前以填埋为主的垃圾处置模式存在着天然缺陷和隐患，由于垃圾填埋占用大量土地，很多城市已经、或即将出现“无地可填”的尴尬局面。

“以广州为例，早在2011年时其垃圾填埋场便已仅剩余一年半的容量——即到2013年广州的填埋场便容量全满，而此后广州将找不到土地用于填埋。”

他说：“不仅如此，建设垃圾焚烧厂不但投资大，还受到‘邻避效应’的影响，在选址和建设上面临困境，有时候会成为社会不稳定的因素；而且大量低值可回收物被一烧了之，也不符合资源节约和循环发展理念。”

此外，在更为广阔的农村地区，诸多农业废弃物如农用地膜和秸秆，由于分布面广、体积篷松、收集困难，以及运输费用大、利用成本高、综合利用率低等因素，存在普遍的焚烧和随地废弃现象，严重地污染着大气并破坏了土壤。

破解：两网融合

党的十八大提出建设生态文明发展战略，中共中央在“十三五”规划建议中提出绿色发展理念，要求在“十三五”期间坚持节约资源和保护环境基本国策，把绿色、低碳、循环发展作为建设生态文明基本途径，解决人民大众改善生态环境的基本要求。

“2015年12月20~21日召开的中央城市工作会议提出，要不断提升城市环境质量，城市垃圾处理设施要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。”

“中央这些发展战略和精神，要求我们加强推进城乡人居环境整治，提升城乡生活垃圾处理模式，找出一条突破垃圾围城和垃圾围村的路子，还给城乡居民一个天蓝、地绿、水净、气清的生态环境。”

潘永刚就此指出，解决城乡环境问题、突破“垃圾围城”、“垃圾围村”的关键，是要对生活垃圾进行减量化和资源化，把占进入终端处置量40%的低值可回收物和40%的餐厨废弃物从垃圾中分离出来，纳进资源回收轨道，成为循环利用的再生资源，从而把进入终端处置的真正垃圾量减少到20%的长远目标，最大程度地减少填埋和焚烧。

他强调，要实现生活垃圾的减量化和资源化，就必须要建立与完善“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的生活垃圾处理体系。

潘永刚表示，在这个体系中“两网融合”是支撑体系有效运行的关键——即把再生资源回收网络楔进环卫系统的垃圾清运网络，达到两网高度融合、高度协同，形成突破“垃圾围城”、“垃圾围村”战车上的两个轮子。

据介绍，建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”垃圾处理体系，实行“两网融合”，主要包括5个环节的内容，就此潘永刚以广州市为例做了说明：

明确生活垃圾处理原则和技术路线。确定“先减量、分类回收、资源化利用，后无害化焚烧、生化处理，最后填埋”的垃圾分类处理技术路线，对垃圾分类管理全流程进行系统梳理、总结，融合环卫系统、再生资源系统的功能。

潘永刚指出，这个环节必须要明确各环节的工作内容、部门职责，构建生活垃圾分类管理全流程设计，推动各职能部门联动合作：“其中最主要的部分，是推动城管环卫系统与供销社再生资源回收系统的协同联动，还要调动宣传、商务、发改委、街道、社区、物业等部门联动。”

建立分类投放模式。这个环节的要点是采用宣传、奖励、惩罚等多种措施，引导居民分类投放生活垃圾。

潘永刚介绍，对此广州市政府确定了“能卖拿去卖、有害单独放、干湿要分开”的垃圾分类原则，在全市780多个社区开展“定时定点”生活垃圾分类投放试点，将生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四大类，并设置相应的投放容器，引导、约束居民按规范要求分类投放垃圾。

“广州市供销社把再生资源回收网络与环卫系统垃圾收运网络相融合，在全市设立3100多个可回收物回收站（点），这些回收站（点）与垃圾收集站合并设置。”

“此外，广州市供销社还在环卫压缩站和垃圾转运站旁配套建立再生资源中转站，在街（镇）建立专业或综合再生资源分拣中心，将传统再生资源回收站点和垃圾收运点进行功能上的整合，实现垃圾与低值可回收物分类收集和储运。”

建立分类收运体系，改混合收运为分类收运。广州在城市生活垃圾收运方面，是由政府出资购置454台餐厨垃圾专运车和有害垃圾专运车对分类投放的垃圾实行分类收运，共优化分类收运线路704条，升级改造压缩站91座，建立有害垃圾临时储存库60个，强化有害垃圾监督管理。

在完善农村垃圾收运体系方面，广州36个农村乡镇已全部完成“一镇一站（压缩站）”建设，6268个自然村基本建成了1个以上生活垃圾规范收集点，建立了“户分类、村收集、镇运输、市（区）处理”的农村垃圾收运体系。

在协同收运工作机制方面，广州市供销社将社区回收站点免费交给环卫工人使用，而低值可回收物则由城管收运系统分类收集和分类运输、由供销社再生资源企业按市场价格收购，回收企业与政府共担相关费用。

“市供销社把政府对低值可回收物每吨90元的补贴分配到分类、回收、处理环节，居民、环卫工人、企业等全都共享了利益，其中环卫工人在分类收运可回收物中增加了收入，而供销社企业也减少了运输成本，实现了多方共赢。”

潘永刚指出，通过参与垃圾和环境整治，处理低值废弃物的传统再生资源企业由于突出了环境要素而也在向环保企业转型，同时也能相应获得地方政府的土地及财政的优惠政策支持：“在当前再生资源行业持续低迷的现状下，来自于政府购买的服务性收入可谓雪中送炭。”

建立分类处理体系。分类投放是源头，分类收运是枢杻，分类处理是目的。

广州在低值可回收物的循环利用方面，是由市供销社建设3个废玻璃资源化处理中心、1个废塑料（袋）资源化处理项目、4个木质废弃物资源化处理中心、1个大件废旧家具拆解中心和园林废弃物回收处理中心，对废玻璃、废塑料袋、废木质、旧木质家具和园林废弃物等低值可回收物进行系统化拆解、加工和循环利用。

市供销社这些项目建设，充分保证了分离出来的低值可回收物有去处，与此同时还大力发展“互联网+社区垃圾回收”模式，运用APP移动平台对居民垃圾分类定时、定点、投放积分和预约上门回收。

据悉，在生活垃圾资源化、无害化处理设施建设方面，广州市新建或即将开建的垃圾焚烧厂有7座，餐厨垃圾处理设施9座。到“十三五”末，广州生活垃圾日焚烧处理能力将达到1.6万吨，餐厨垃圾日处理能力将达到4800吨。

建立政策支撑体系。生活垃圾分类投放涉及千家万户，这就要求政府在宣传引导之外，还要出台有约束性的法规，对公众的垃圾投放行为加以规范和约束。

在回收处理环节，由于低值可回收物单靠市场价值规律难以驱动，政府必须出台财政补偿措施，以支撑低值可回收物的分类处理可以持续运作。

为此，广州市政府先后出台了《关于完善广州市生活垃圾分类处理制度体系工作方案》、《广州市生活垃圾分类管理规定》、《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》等政策法规。

这些政策，对生活垃圾分类管理的目标、原则、要求、方法、义务与权利以及管理全过程予以规范，确定了以减量为目的的《生活垃圾计量阶梯收费》、《生态补偿办法》以及《限制商品过度包装管理暂行办法》等，出台了对低值可回收物每吨给予90元补贴作为政府购买企业回收处理服务的标准，并鼓励再生资源回收企业进入垃圾分类前端进行回收业务。

潘永刚指出，这个体系在广州市的实践中已被证明是比较科学合理的。

转型：再生资源现实路径

当前中国经济发展已进入新常态，国际、国内大宗商品需求萎缩，近年来传统行业纷纷在淘汰过剩落后产能的同时开始艰难进行结构调整。

受国际大宗价格走低影响，中国再生资源主要品种价格全面下跌，平均跌幅超过50%，废钢价格甚至跌破到白菜价以下。

此外，中国税负较重且劳动力成本多年持续上升，再生资源企业经济效益大幅下降，行业已进入有史以来最艰难的阶段，大量企业停工或退出。

“当前再生资源行业的退出率已接近20%左右，而停工率更高，至少有200万农民工不再从事再生资源行业、而是回到农村待业。”潘永刚预计，2016年、2017年再生资源行业仍然会持续低迷，前景堪忧。

他指出，在此种严峻形势下，再生资源行业急需转型升级：由单纯专注资源利用向环境服务与资源利用并重转型，由传统再生资源企业向环保领域新型服务商转型。

潘永刚强调，只有痛下决心、彻底转型，将再生资源企业的角色和价值进行重新定位，才可以获得新的生存发展空间：“比如，开展低值可回收物资源化利用便非常符合再生资源行业的公益属性定位。”

他指出，低值可回收物的分类回收和资源化利用涉及到千家万户的人居环境和城市环境质量，因其属于劳动密集型产业、且涉及到底层农民工的工作岗位和收入，因而具有显著的社会公益属性。

潘永刚表示，在经济新常态下，再生资源行业的社会公益属性和环境属性已经远远大于资源属性，因此实行两网融合、开展低值可回收物分类回收和资源化利用，对再生资源行业而言可谓责无旁贷。

对于再生资源行业，低值可回收物的回收处理包含了垃圾分类、资源回收、分拣加工和资源化利用各环节，是一条环环相扣、有机联系的完整产业链。这些资源虽然经济价值不高，但经过一定工艺的处理可成为媲美原矿的再生材料，甚至比原生资源节能、经济，具有相当可观的资源价值。

而再生资源企业通过两网融合购买政府服务，把垃圾分类与再生利用进行产业链衔接，既为改善人居环境、提高城市环境质量、建设美丽城乡做出贡献，又能在传统业务之外开拓新的发展路径，获得新的发展动力。

以广州市为例，政府通过供销社系统对低值可回收物的回收处理给予每吨90元的补贴，并鼓励第三方购买政府服务，开展PPP合作模式。

“供销社拥有独具中国特色的组织和服务体系，组织成分多元、资产构成多样、地位性质特殊，既体现党和政府政策导向、又承担政府委托的公益性服务，而且供销社从事再生资源回收利用工作几十年，已经建立了覆盖城乡的回收网络并积累了丰富的行业经验，具备了相当的工作基础。”

潘永刚说：“因此，开展低值可回收物资源化利用工作也是新常态下城市供销合作社功能定位的必然选择——当然，其他再生资源企业也同样具备参与的条件和基础。”

事实上，低值可回收物资源化利用最基本的功用是可以促进前端垃圾的分类减量；反之，垃圾分类的根本目的就在于利用——只有后端利用渠道打通，建立起再生加工、循环利用产业链，使前端分类出来的低值资源有去处、可利用，才能长久促进和保持前端分类的积极性。

因此，必须顺应产业发展的规律，建立既从关键环节突破、又探索各环节有机协调的运行机制，形成完整的垃圾分类、回收、加工、利用产业链，如此才能保证生活垃圾减量化和资源化体系的持续运行；而建立后端加工利用产业链，则正是再生资源企业的业务长项。

不仅如此，“两网融合”也是能够充分发挥地方财政积极性的有效手段。

就此潘永刚指出，当前以“营改增”为主要内容的国家税收政策正在实施中，中央为充分调动地方政府的财政积极性，专项转移支付在初步减少，包括财政部、商务部颁布的《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》中补贴的对象和内容都有很大的调整，原来固定比例直接补贴再生资源行业的部分在分配上变化很大。

“地方进行自主分配的幅度越来越大，如何通过有效手段参与到这部分资金的分配中来，是我们应该着重考虑的，而‘两网融合’正好提供了这样一个机遇。”

他认为，广州市的政策具有在中国推广的可复制性：“北京、上海、广州、深圳等一线特大城市由于地方财力强、人口集中度高、垃圾处理成本高等特点，决定了‘两网融合’的模式会首先在这样的城市出现，因此可待模式逐步成熟后再向其他城市推广。”

香港、澳门两地根据各自实际情况制定了全面的中长期垃圾分类处理发展规划，在规划引领下，香港推动了家居废物源头分类计划（2005 年）和工商业废物源头分类计划，建成了占地300亩再生资源回收利用环保园和3座总库容13.5万吨的新界堆填区（填埋场），香港环境局正在按法定程序推进人工岛焚烧处理设施建设。

澳门建成投产了设计处理能力1728吨/日（两条生产线，一用一备）的垃圾焚烧发电厂，垃圾处理设施的超前规划及按部就班建设，确保两地垃圾处理可持续发展。

香港垃圾处理形成以源头分类为抓手的回收利用和填埋处置并重的垃圾分类处理体系，澳门则以焚烧处理为中心。此外，两地注重不断提高垃圾处理设施建设与营运水平，注重作业规范和管理。比如，推行垃圾分类物业管理者责任制。

香港家具废物分类和工商业废物分类都由物业管理者组织，充分发挥物业管理者的作用。香港垃圾桶配置体现了属地管理者负责原则，例如公共场所的垃圾桶所由政府相关部门配置；而马路、公共广场等公共场所的垃圾桶则由食物环境卫生署配置，免费开放的休闲场所（如浅水湾沙滩）由康乐及文化食物署配置等。

与此同时潘永刚特别强调，推行“两网融合”也存在许多必须要注意的问题：“一旦有了政府的相关补贴、废弃物的价格就会相应提高，相应的就应该严防以往在实施如‘家电以旧换新’等产生的‘骗补’等系列问题，这就要求地方市政管理部门做好基础数据的统计和相应的监督管理工作。”

事实上，垃圾分类回收、减少填埋在业内已经是不争的事实，但随着垃圾围城的威胁越来越大，“两网融合”可能不一定是最优处理办法——但毕竟这种模式已经出现，同时也是国际的通行做法，在一些城市事实上减少了垃圾的产生，能够资源化利用一部分低值废弃物，而且有了可以复制和借鉴的模式。

就此潘永刚着重指出，垃圾分类与资源化利用的产业链衔接是再生资源新的发展路径，而“两网融合”则是再生资源跨跃转型的现实路径，希望在实践中这种模式能够走的更远。

“在经济新常态下，传统再生资源主要品种市场萎缩，价格下跌、利润下滑、且税负沉重，经营难以为继；而低值可回收物品类杂、数量大，既是生活垃圾减量的重点、也是难点，给垃圾终端处理造成巨大压力。”他说：“因此两者的结合不仅是势在必然，而且也是水到渠成。”