促进农村学前教育普惠性发展的财政政策分析

孙华东

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉，430079)



促进农村学前教育普惠性发展的财政政策分析

孙华东

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉，430079)

财政政策对以普惠性为目标的农村学前教育发展具有基础作用。普惠性学前教育财政政策改进的核心在于保障农村适龄儿童的平等受教育权利，难点在于农村适龄儿童所受学前教育质量县(市、区)域内相对均衡。为应对农村普惠性学前教育发展的财政保障重心过低且财政投入不足等突出问题，建立"以县为主、省级统筹"财政体制，实现县域内统一的学前教育教师编制和工资标准，推动民办学前教育分类管理、乃至择优管理，促进学前教育经费保障立法，确保公办和民办普惠性学前教育共举以及制定农村最不利社会经济条件适龄儿童的精准扶智方案将是顺应农村学前教育普惠性发展目标的财政政策改进着力点。

农村学前教育；普惠性发展；财政政策

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(2010年)指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性(要求)多种渠道加大学前教育投入，将学前教育经费列入财政(各级政府)财政预算”。教育部、财政部在2012年联合召开农村学前教育工作会议也强调要“落实政府投入，千方百计扩大普惠性资源，要把扩大农村普惠性学前教育作为实施项目的重中之重，着力解决长期以来农村幼儿‘无园上’的问题”。《关于加快改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(2015年)指出要“充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，支持乡村两级公办和普惠性民办幼儿园建设”。2016年3月，“十三五规划”明确提出要“促进社会公平正义的现代财政制度，加强农村普惠性学前教育”。政策资料表明普惠性是农村学前教育发展的重要目标，财政政策系其基本工具。但是，2015年11月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)》中期评估报告指出了“学前教育‘公益普惠’程度不高，民办幼儿园占比较高”等严重制约学前教育普惠性发展的问题。在这种背景下，农村学前教育由于长期以来缺乏政府应有的财政保障而处于学前教育边缘地带，以促进普及、提高质量和保障公平为特征的农村学前教育普惠性发展离不开财政政策的改进。在农村，普惠性学前教育具有哪些特征？其发展存在哪些财政政策方面的问题？如何应对这些问题？

一、普惠性学前教育基本特征

《现代汉语词典》对普惠性学前教育的解释是：普即普遍、全面；惠即恩惠；给予好处。[1]普惠性学前教育涉及“普及和质量”两大内涵，其基本特征有：在生源上，保障3～6岁适龄儿童平等受教育权利；在办学体制上，既要立足公办园，也要调动民办园积极性，即确保公办幼儿园和普惠性民办幼儿园共举；在教育质量上，为适龄儿童提供一定区域内相对均衡、教育质量大致不差上下的教育供给；在经费保障上，加大财政性教育经费保障力度，提高财政保障重心，明确各级政府主导财政投入责任。

就农村地区而言，普惠性学前教育财政政策改进的核心在于保障农村适龄儿童的平等受教育权利，难点在于农村适龄儿童所受学前教育质量县(市、区)域内相对均衡。

二、财政政策目标与农村普惠性学前教育发展目的相统一性

学前教育的重要性不言而喻，若干年的早期生命体验不仅会对儿童的体、脑发育及开发产生重要影响，而且在儿童的语言能力锻炼，自我意识和思维习惯塑造，学习方式和人际关系构建，自我认知及社会交互，情感和情绪体验等方面亦有深远意义。[2]学前教育是人生发展的奠基性教育，是基础教育的基础，对义务教育质量、国民素质提高和社会发展具有重要的奠基性作用。[3]普惠与公平性、公益性相联系，强调的是涵盖各类弱势群体适龄儿童在内的所有学前教育适龄儿童相对均等的入园机会。学前教育高度的公共产品属性毋庸置疑，普惠性的目标是农村学前教育发展的基本逻辑。财政政策是指政府以特定财政理论为依据，运用各种财政工具，为达到一定的财政目标而采取的财政措施的总和。公共性是财政与生俱来的本质属性，而公益性是学前教育的根本性质。作为政府宏观调控重要工具，以公共性为根本旨归的财政政策则是促进农村普惠性学前教育发展的当然选择。

教育经费来源可以且应该多元化，但是，政府积极而稳健的财政投入是保证所有适龄儿童接受学前教育机会公平性和学前教育质量稳定性的有效保障。将学前教育纳入公共服务体系，主导学前教育事业的健康、有序发展是现代政府的重要责任。[4]因此，促进农村普惠性学前教育的发展，不仅是政府解决农村学前教育适龄儿童“所入幼儿园普惠性程度不高”等问题公共职责所在，也是作为政府所利用的财政政策促进社会福利增进和维护教育公平的内在本义。

学前教育因具有很强的正外部性、公共性和福利性而在许多国家被视为“准公共产品”，受到政府的重视。美国20世纪60年代以来就主张“地方政府应加大(对学前教育)投入，发展面向全体儿童的学前教育”[5]；英国颁布的确保开端儿童中心(Sure Start Children’s Center)普惠性学前教育项目则主张“发展学前教育学前教育要以弱势群体儿童及其家庭为发展基点，并有赖于高素质从业者及相关机构的紧密合作，更需要长期多元化的评估及相应的法律、法规配套。”[6]可见，以财政政策来促进学前教育的普惠性发展既符合财政政策的根本旨归和内在性质，也是政府在学前教育领域增进公益的公共职责所在，更是英美等主流国家的一贯做法。

三、普惠性农村学前教育财政政策问题

(一)县乡两级政府共管财政体制导致农村普惠性学前教育供给严重不足

《幼儿园管理条例》规定：农村幼儿园的举办、停办，由所在乡、镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案。农村学前教育由乡(镇)和县两级人民政府共同管理，过低的财政投入重心不仅致使农村学前教育囿于县、乡财力而缺乏经费保障，而且“共管”必然衍生出县、乡两级政府财政权、责划分模糊不清问题。在农村，普惠性学前教育由县乡两级政府共同管理，其天然教育产品供给责任主体一般应为县、乡两级政府部门或县域内的企事业单位和村集体举办。但是教育部《2013教育统计数据》显示：2013年，全国民办幼儿园共计约13.35万所，总体占比约67.2%，民办幼儿园在校生数量为1990万人，占比51.1%，可见，学前教育在我国更符合“准私人产品”属性而非“准公共产品”。占绝对优势权重的民办学前教育不仅反映出市场力量对这片公共产品应有之地的深度介入，更需对由现行经费保障重心过低且权责划分模糊不清的学前教育“县、乡共管财政体制”所导致的农村学前教育普惠性发展缺乏稳定且充足的财政经费保障等深层次问题保持清醒。

(二)财政投入不足，且财政投入结构失衡

学前教育经费占GDP的比重以及学前教育经费占教育经费比重是衡量财政投入的主要量化指标。学前教育在校生人数占全部在校生人数的比重约为17.45%(2013年)，但是，财政对学前教育投入占GDP的比重一直在0.03%～0.06%之间低位徘徊[7]；学前教育经费“约占教育经费1.3%”[8]，反映出来的根本问题是学前教育经费的极度不成比例的匮乏。没有总量充足、结构均衡和增幅稳定的财政经费保障，遑论教育存续。此外，学前教育的现状是中国教育发展的缩影，其财政投入结构失衡表现在3个方面：城市、乡村之间学前教育投入失衡；重点幼儿园、非重点幼儿园教育投入失衡与公办、民办幼儿园投入失衡。在农村，非重点的、民办的学前教育是农村学前教育重要供给主体，事实上地承担着农村普惠性学前教育发展的重任，但是学前教育投入总体不足和财政投入结构失衡的现状使得农村学前教育的普惠性发展根本无从谈起。长期的投入不足、优质资源的过度集中[9]的财政保障格局亟待改变。

(三)民办学前教育财政投入及其办学质量均无保障

在学前教育领域，民办学前教育占全国学前教育机构比重及其在校生数占全国学前教育在校生数比重分别高达67.21%和51.10%，远高于其他任何阶段的民办教育(详见表1,2013年)。在农村，民办学前教育的比重大致符合全国的总体情况，民办教育的以营利为主要办学目的的基本发展理念并未改变，因而仅有约3.7%(2011年)[10]的民办学前教育机构的办学经费得到政府财政支持也就无可厚非，但是这会导致农村学前教育适龄儿童及其家长担负着过重的、不合理的学前教育成本。不仅如此，民办学前教育机构的专任教师比重仅占其教工总体的约1/2(详见表1，2013年)，反映出学前教育机构教师队伍的整体上的不稳定性。没有结构合理和稳定的教师队伍，民办学前教育的教育质量根本无法得到保证。

表1　各级民办教育机构基本情况

(四)学前教育财政保障机制的立法进程滞缓

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“全面深化改革，必须全面推进依法治国。”法制化的路线、方针、政策的国家治理制度具有普遍性、强制性、长效性、可诉性等特点[11]，这既便于普通群众遵守，也利于国家机关执行。但是，随着《中华人民共和国义务教育法》(1986年，2006年修订)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)和《中华人民共和国高等教育法》(1998年)的陆续颁布、实施，目前仅学前教育无专门的部门法。现有《幼儿园管理条例》等行政性管理条例由于等级过低而缺乏普遍且长效的约束力；此外，与学前教育关联紧密的《中华人民共和国民办教育促进法》(2003年)不仅本身存在重大问题、更鲜具指导价值。农村学前教育适龄儿童平等受教育权利及其所需财政经费缺乏法律保障。

四、促进普惠性农村学前教育发展的财政政策改进

(一)建立“以县为主、省级统筹”财政体制，明确各级政府财政投入责任

学前教育普惠性的发展是继九年义务教育普及之后普及学前教育的重要体现，其财政体制可参照义务教育财政体制的经验，即建立“以县为主、省级统筹”学前教育财政体制。农村学前教育普惠性发展根本上需要总量充足、结构合理和稳定增长的财政投入，完善的财政投入还需明确各级政府财政投入责任，即：在中央和地方的关系上，明确地方政府发展农村学前教育的主体责任；在地方各级政府的关系上，明确县级政府为农村学前教育的首要主体责任，加大省级政府对省内各县(市、区)的学前教育发展所需经费的统筹力度；完善中央对于县级政府发展普惠性学前教育的奖励力度，完善农村学前教育普惠性发展的转移支付制度，做到学前教育的县(市、区)域内教育质量均衡。

(二)加大农村学前教育财政投入，制定公办学前教育教师县域内统一的编制与工资标准

农村发展学前教育既要重视普及，又要重视学前教育质量县(市、区)域内相对均衡。百年大计，教师为先。教师质量的均衡是教育质量均衡的核心衡量标准，实现县(市、区)域内学前教育有质量的“普及”、进而实现农村学前教育的普惠性发展必须首先实现县(市、区)域内学前教育教师质量的相对均衡。人类是一种利益群体，因为利益而走到一起，也会因为利益而各自为政。可见，没有数量充足、结构合理的财政投入，遑论农村学前教育教师队伍的稳定、充足和结构均衡，农村学前教育的普惠性发展更无从提起。为吸引更多更优秀的人才进入并长期留在农村学前教育教师岗位，在“以县为主，省级统筹”财政体制下，各级政府应切实加大经费投入，把切实提高工资待遇作为教师队伍建设的第一要务。相应地，必须要建立县(市、区)域内城、乡统一的公办学前教育教师编制及平均工资标准，逐步提高农村学前教育教师队伍的稳定性。

(三)加强对民办学前教育进行“营利”与“非营利”的分类管理

抛开民办学前教育谈普惠性农村学前教育发展是不切实际的，推动公办幼儿园与民办幼儿园共举是实现普惠性农村学前教育发展的基本要求。2015年12月，《中华人民共和国民办教育促进法》修正案草案第二次审议稿公布，其中，第18条增加“民办学校可以自主选择登记为非营利性或者营利性法人”；第37条改为“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，并向社会公示。”可见，自主登记营利性与非营利性已成为民办教育立法趋势，更是制定民办普惠性学前教育标准的关键依据。世界主要国家民办学前教育管理经验是“强化政府在学前教育供给中的主导责任；引导并支持私立学前教育向多元化、非营利性方向发展。”[12]为提高财政经费使用效率，在实施农村民办学前教育营利与非营利管理的基础上，财政政策同时应关注办园水平高、生源稳定的营利性农村学前教育，“逐渐转向择优和重点扶持”[13]。

(四)推进学前教育立法，建立农村学前教育普惠性发展的长效机制

法律通常是国家权力机关制定并具有广泛强制约束力的行为规则，立法是指国家权力机关按照一定程序制定或修改法律。制定《学前教育法》，以法定形式明确农村中各类适龄儿童平等受教育权利以及各类学前教育机构、各级政府职能部门权力和责任，制定学前教育财政投入量化指标，比如学前教育经费投入要坚持“两个提高”和“三个增长”，学前教育经费占GDP比重、财政性教育经费占学前教育经费比重和学前教育经费占教育经费比重，以及学前教师工资标准等方面，这将为学前教育的财政投入提供坚实的经费保障。充足的投入是一国学前教育事业发展的基础，而通过立法加以明确和规定则是保障学前教育投入的行之有效的做法。

(五)学前教育成本共担，实现农村公办和普惠性民办幼儿园共举

《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》等颁布实施以来，很多地方地方政府提出“以公办幼儿园为主，以公办教师为主，以公共财政为主”的“三为主”发展模式，但是对于全国大多数地方来说，需要考虑本地实际情况慎重选择与创新发展学前教育模式。在明确政府主导责任基础上，探索建立县级财政与家庭、省级财政统筹和中央财政专项资金转移支付相结合的学前教育成本分担机制很有必要。结合农村学前教育实际，普惠性民办幼儿园是普惠性农村学前教育发展的重点，在实践中为扩大普惠性学前教育资源，可通过“政府购买服务，通过限价和提质并举，使民办园也能为老百姓提供普惠性学前教育服务”[14]等具体做法。

(六)精准扶智，加大对最不利经济社会地位农村适龄儿童的资助力度

所谓精准扶贫，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。全国妇联2013年发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》[15]显示：全国农村留守儿童共有6102.55万，其中，两岁留守儿童占比最高，达44.1%。另外，以地处西部、且国家级重点贫困县占所辖县级行政单位比重高达60%左右的贵州省为例，该省(2013年)农村留守儿童共约有240万人，学龄前留守儿童约有150万人，占留守儿童总数的60%。扶贫先扶智，在“以县为主、省级统筹”学前教育财政体制下，针对性地对那些“贫困县占比大、学前教育适龄留守儿童占比高的省份或地区以及在农村中处于最不利社会经济地位的适龄儿童”研究制定精准扶智系统工程或方案将是通过财政政策促进农村学前普惠性学前教育发展的又一工作重点。

五、结论与讨论

财政政策目标的公共性是发展普惠性农村学前教育的理论依据和现实选择。在城乡分割和区域发展不均衡的背景下，对农村学前教育适龄儿童来说，坚持农村普惠性学前教育发展思路具有极强的建设性，与之相配套的“以县为主、省级统筹”等财政改进措施对以“提高普及、增进质量、保障公平”等为主要特征农村学前教育普惠性发展的积极作用相当值得期待。“以县为主、省级统筹”农村学前教育财政体制具有先导性的基础作用，这种农村学前教育财政体制不仅参照了义务教育经费保障的经验，也是对未来将学前教育纳入法定义务教育之前的有益探索，更会为农村普惠性学前教育发展提供相适应的财政经费保障。

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An Analysis of Universal Preschool Education Fiscal Policies in Rural Areas

SUN Hua-dong

(College of Education，Central China Normal University, Wuhan 430079,China)

Universal preschool education has been the policy goal of pre-school education in rural areas for years. Under this situation, fiscal policy must play the fundamental role. To the universal rural preschool education, improvements of fiscal policy lies in the core that is to guarantee the equal rights of rural preschool-age children, and the difficulty is the relative balance of pre-school educations’ quality within a county(or district). To deal with the low level of financial security and so on，fiscal policy should pay more attentions to such aspects as defining fiscal responsibility of the governments at all levels, increasing financial input in rural pre-school education, exploring private pre-school educations’ classified management, promoting the legislation, guaranteeing the development of both public and private universal pre-school education and targeted poverty alleviation for the most unfavorable SES of preschool-age children in rural areas.

rural pre-school education；generalized system of p

；fiscal policy

2016-04-30

孙华东,硕士研究生，从事教育经济与管理研究。

G637

A

1009-1734(2016)06-0006-05