从“增量增产”到“减量增效”：农户施肥调控政策演变及走向

李新华，巩前文，

（1. 北京林业大学人文社会科学学院，北京100083；2. 北京林业大学中国农村土地问题研究所，北京 100083）

从“增量增产”到“减量增效”：农户施肥调控政策演变及走向

李新华1，巩前文1，2*

（1. 北京林业大学人文社会科学学院，北京100083；2. 北京林业大学中国农村土地问题研究所，北京 100083）

化肥是重要的农业生产资料，是粮食的“粮食”，但是，日益凸显的农户过量施肥已经发展成为农业绿色生产形成的限制性因素，抑制农业生产中化肥使用量快速增长已经在政府和学界形成共识。通过对改革开放以来政府制定并实施的一系列农户施肥调控政策比较分析发现，调控政策目标经历了从“增量增产”到“减量增效”的历史演变。从农户施肥行为国家调控政策的演进逻辑上看，改革开放以来中央政府出台并实施的农户施肥调控政策涵盖了三个历史演进阶段：化肥增量增产阶段、化肥增量调结构阶段、化肥减量增效阶段。在对农户施肥行为国家调控政策演进逻辑的分析基础上，形成了引导农户增施有机肥、耕地轮作休耕、从技术调控向制度调控倾斜等国家调控政策演进方向的判断。

农户施肥；调控政策；增量增产；减量增效；政策演变

李新华， 巩前文. 从“增量增产”到“减量增效”：农户施肥调控政策演变及走向［J］. 农业现代化研究， 2016， 37（5）: 877-884.

Li X H， Gong Q W. Trend and direction of China’s development of regulatory policies preventing over-fertilization in farming: From “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（5）: 877-884.

化肥是重要的农业生产资料，是粮食的“粮食”，长期在提高粮食单位面积产量，保障粮食安全中发挥着重要作用。但是，逐年增加的单位面积化肥使用量推高了农业生产成本、造成了日益严重的环境污染，威胁到农业可持续发展。2015年农业部制订发布《到2020年化肥使用量零增长行动方案》是政府积极探索产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展之路的重要举措，对引导农民科学施肥，实现适销对路和供需平衡具有重要的政策引领作用。问题是“零增长方案”与已有化肥调控政策的区别何在？是已有化肥施用调控政策的延续，还是一项全新的政策，其政策逻辑是否有变化？关注并研究这些问题，对深化认识农业供给侧结构性改革背景下农业绿色生产的政策供给逻辑和走势具有重要意义。

国内学者对化肥使用调控政策给予了高度关注，不仅有从经济学理论上研究化肥调控政策对施肥行为的影响，如龙文军（2006）［1］运用经济学基本原理中的限制价格理论分析了化肥市场运行规律和政府限价行为，发现政府采取一定的手段限制化肥市场价格以保护农民的利益是非常必要的，但从长期看，政府要逐渐退出价格限制，转向为化肥市场提供服务；也有从实证角度专注研究政府调控政策手段对化肥市场价格及农户消费的影响，如葛继红和周曙东（2011）［2］利用1999-2009年间省际面板数据，发现国家对化肥行业的价格管制政策以及国家对农民实施补贴的财政支农政策导致了化肥要素市场扭曲的存在，且对化肥农业面源污染物排放有显著的激发作用。但是，少有文献将我国农户施肥行为同施肥调控政策联系起来进行综合分析。为此，本文在统计分析改革开放以来化肥使用量与结构演变的基础上，全面梳理改革开放以来国家对农户施肥行为调控的政策，归纳农户施肥行为国家调控政策的演进逻辑，进而判断未来国家施肥调控政策走势。

1　改革开放以来化肥使用量与结构演变

改革开放以来，我国粮食产量实现了跨越式增长，化肥使用起到了不可替代的作用。但是，无论是使用总量还是单位面积使用量的持续增长，都带来了农业生产成本的增加和环境的污染，不利于主要农产品的有效供给和农业可持续发展。为此，2015年农业部下发了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》，提出到2020年力争实现农作物化肥使用量零增长。

1.1化肥使用量和施用强度不断增长，但增速逐渐放缓

化肥是粮食的“粮食”，化肥在农业种植业生产中的广泛使用对提高主要农产品产量发挥了重要的作用。1980-2014年35年间，我国化肥使用量由1 269.4万t增加到5 995.9万t，单位面积化肥使用量也以相同趋势变化（图1）。

1980-2014年我国施肥总量和单位面积施肥量较大且呈上升趋势。1980-1994年为促进农作物迅速增产，充分发挥化肥在农业增产中的作用，化肥施用总量和单位面积化肥施用量迅速增长，平均每年增长率分别高达7.10%和7.01%。1995-2004年随着社会主义市场经济体制以及可持续发展理念的确立，化肥生产进一步反映市场供需关系，化肥施用总量和单位面积化肥施用量虽继续增长，但增速放缓，平均每年增长率分别为2.87%和2.60%。2005-2014年在粮食逐年增产的背景下，由于大部分地区过量施肥造成农业面源污染加重，农业可持续发展受到威胁，国家启动实施了测土配方施肥补贴项目等调控政策，化肥使用总量和单位面积施用量增长率进一步放缓，年均增长率分别为2.58%和1.88%。

图1　1980-2014年全国化肥施用量动态Fig. 1　Change in the total amount of fertilizer and the amount per unit area （1980-2014）

1.2化肥施用结构逐步调整，复合肥地位迅速提升

1980-2014年化肥工业生产结构不断调整，高浓度化肥和复合肥产量持续增长，加之我国对微量元素的试验与推广，我国农户化肥施肥结构也发生了明显变化（图2）。

图2　1980-2014年化肥施用结构变化Fig. 2　Changes of fertilizer structures （1980-2014）

1980-2014年氮肥和磷肥在农户施肥中所占比重总体呈下降趋势，钾肥和复合肥呈上升趋势，且复合肥增长速度较快。通过《中国统计年鉴》中对各种化肥施用量统计数据显示：1980-1994年氮肥在农户施肥中所占比重最大，每年都高达55%以上，但总体呈下降趋势；磷肥所占比重为17%-23%；复合肥所占比重由最小到逐渐超过钾肥，但仍小于磷肥所占比重。1995-2004年钾肥和复合肥所占比重持续增长，其中，复合肥所占比重上升幅度较大，并在1995年超过磷肥；磷肥所占比重逐渐下降；氮肥所占比重由1995年的56.26%下降到2004年的47.92%。2005-2014年氮肥所占比重继续下降，2014年氮肥所占比重为39.91%；复合肥地位迅速提升，在2014年农户施肥中所占比重接近氮肥为35.29%；磷肥所占比重虽有所波动，但整体呈缓慢下降趋势；钾肥所占比重缓慢增长。可见，我国施肥结构正逐渐改变以往以氮肥为主的局面。

2　改革开放以来农户施肥调控政策演进

农户施肥量和施肥结构在农作物生产中的变化不仅与耕地面积和施肥技术有关［3］，也与我国所实行的农户施肥调控政策息息相关。虽然化肥的使用为我国农作物增产、农民增收以及保障国家农业安全、社会稳定发挥了巨大作用，但是广泛存在的不合理化肥施用，已经造成严重的农业面源污染，给生态环境带来压力［4］，威胁到农业生产的可持续发展。事实上，早在1979年，我国就确立了用地养地相结合的理念，通过出台一系列农户施肥行为调控政策，在农产品增产和生态环境保护之间寻求平衡。总体来看，我国农户施肥调控政策主要经历了3个阶段：1980-1994年化肥增量增产阶段；1995-2004年化肥增量调结构阶段；2005年至今，化肥减量增效阶段。

2.1化肥增量增产阶段

改革开放初期，为了满足农作物生产对化肥的需求，确保粮食增产，国家对化肥生产和流通的各个环节实行全面而严格的计划管理［5］。1984年国家经贸委下发《工业品生产许可证试行条例》，文件规定：“凡实施工业产品生产许可证的产品，企业必须取得生产许可证才具有生产该产品的资格”。而化肥作为重要的工业产品，也被列入到国家工业品生产许可管理产品名录当中。

在计划经济与市场经济相结合的体制下，国家通过对化肥市场的流通管理调节化肥供应。1985年国家对化肥价格开始实行“双轨制”，即计划内价格由国家统一制定，计划外价格实行市场调节，这是第一次同一种化肥产品出现两个不同的价格［6］。由于原材料价格上涨和化肥供不应求，计划外的化肥市场价格上涨较快，因此，化肥生产企业为了获取更大的利润，都积极地参与到化肥生产当中。为了进一步缓解市场需求压力、刺激化肥生产，以调动农民生产积极性，国务院同意商业部、农牧业部、石化总公司出台的《关于粮食合同定购与供应化肥柴油挂钩实施办法》，规定“1987年中央安排一些化肥、柴油与粮食合同定购挂钩，每50 kg贸易粮拨付优质标准化肥3 kg，柴油1.5 kg”。

尽管国家的一系列鼓励政策促进了化肥的生产，但是农业生产的快速发展还是使得化肥市场出现了供不应求的局面。因此，一些不法商人为了获取更大利益，通过倒卖计划内化肥购买指标使得化肥价格大幅上涨，出现了农民购买平价化肥难的局面。为了抑制化肥价格“双轨制”带来的市场混乱现象，1988年9月国务院发出《国务院关于化肥、农药、农膜实行专营的决定》，由中国农业生产资料公司和各级供销合作社的农业生产资料经营单位专营化肥，结束了供销社系统一家独自经营化肥业务的历史，以保证农民对化肥的需求。同年，在《中共中央国务院关于夺取明年农业丰收的决定》中继续将整顿农村经济秩序、加快农业发展作为了工作的重点，“将增加化肥及其生产所需的原料、能源优先保证供应作为工作重点，充分发挥化肥厂的生产能力，并加速小化肥厂的改造”。

进入20世纪90年代以来，随着农业现代化理念的发展，农用工业作为农业现代化的重要标志，国家出台了一系列支持化肥工业的政策。1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》中指出：“要保证化肥、农药等农业生产资料的供应量逐年增加，并努力调整产品结构，提高质量，降低成本。有计划的新建一批大化肥厂及化学矿山，加快改造中小化肥厂”。为此，1992年化学工业部系统继续坚持把为农业发展服务作为首要任务，化肥生产建设获得较快发展，化肥产量在当时仅次于美国。

尽管当时我国化肥产量已经有了质的飞越，但在市场经济条件下，化肥供求矛盾依然突出且生产成本不断上升，化肥价格持续上涨。由于化肥限价政策和化肥企业优惠补贴政策，是政府实现“鼓励化肥生产和消费”政策目标的两项重要的政策工具。因此，为遏制价格过快上涨，促进化肥市场有序发展，切实保护农民利益，国务院于1992年和1993年先后发布《关于加强化肥农药农膜经营管理的通知》和《关于加强农业生产资料价格管理以及对其主要品种实行最高限价的通知》，并在1994年提出改革化肥价格管理办法，取消了化肥价格“双轨制”，初步建立起由市场决定化肥价格形成的机制。

此外，在对化肥生产的能源和原材料补贴方面，1994年化工部部长顾秀莲在化工部召开的全国化肥生产电话会议上宣布了国家扶持化肥生产的五条优惠政策：一是国务院决定安排化肥、农药淡季储备金贷款25亿元；二是国家决定对小化肥、农药的生产、批发、零售全部免征增值税；三是国务院已决定不再调整化肥铁路运价，仍按现行优惠价格执行；四是对小化肥厂生产用电继续实行优惠，维持现行价格水平；五是在化肥生产用煤、磷矿运输和天然气价格等方面，要求有关部门给予大力支持。这样，在一系列优惠政策的扶持下，化肥产量由1980年的1 232万t增长到1994年的2 272万t，施用量由1 269万t增加到3 317万t，使我国一跃成为世界上最大的化肥生产国和使用国之一，化肥逐步成为肥料的主体。

化肥增量增产阶段的农户施肥调控政策的出台经历了计划经济时期、计划经济与市场经济相结合的时期以及社会主义市场经济体制完全建立3个时期，政策手段由对化肥生产实行计划管理、对化肥的流通管理和价格管理，再到对化肥工业及与之相关的能源、原材料实行优惠，其政策目标都是为了保证农户对化肥的需求，促进化肥生产，充分发挥化肥施用对农业增产的作用。因此，在这一阶段，我国化肥施用量获得较快增长，氮肥作为重要的农作物增产肥料，在农户施肥结构中占据重要位置。

2.2化肥增量调结构阶段

随着社会主义市场经济体制的深入发展，国家继续提出一系列政策改革措施促进化肥生产。一是继续贯彻化肥生产企业已享受的优惠政策，如1995年为了确保化肥企业开足马力，增加有效供给，化工部、国家计委和国家经贸委对1994年化肥生产企业已享受的优惠政策做了进一步明确，并要求继续贯彻落实；2003年国家发展改革委、铁道部对化肥的铁路运价仍执行原优惠政策，并继续免征铁路建设基金［7］。对于化肥生产用电价格，国家明确不做调整，同时继续保留地方原来出台的化肥企业的优惠电价政策。

二是利用价格政策和税收政策搞好农业生产资料供应和市场管理。2004年国家恢复对尿素生产企业增值税先征后返50%的政策，并要求对未列入定价目录的国产化肥出厂价格、进口化肥港口交货价格和化肥批发、零售价格进行干预［8］。采取规定最高限价、进销差率、调价备案制度等措施，确保化肥价格基本稳定，使国家给予化肥生产经营企业的价格和税收优惠政策的好处真正落实到农民手中。为保证化肥价格政策的落实，国家发展改革委先后下发《关于立即开展全国农业生产资料价格专项检查的通知》和《关于在全国开展农业生产资料价格和涉农收费专项检查的通知》，要求各地切实加强化肥价格监督检查。

由于价格管制政策以及国家对化肥工业实施的补贴优惠政策对化肥农业面源污染物排放有一定的刺激作用［9］。因此，这一阶段在保证农作物产量逐年增加的条件下，我国的施肥调控政策已经不单纯追求化肥产量和施用量的增长，开始将政策的重点放在提高化肥质量和调整化肥施用结构上。长期以来，我国磷肥施用有一定缺口，钾肥缺口较大，高浓度氮肥和磷肥比例偏少，国产化肥主要以单元素肥料为主，多元素复混肥料不足［10］。因此，在“用地养地”相结合的理念下，我国从改革开放以来，就注重优化配方施肥，对微量元素进行研究与试验，支持化肥工业增加高效、多元、复合肥的产量，并加大对优化配方施肥技术和我国主要复（混）合肥料品种的肥效机理研究与施用技术推广工作。最终，在政策手段和技术手段的推动下，1995年我国复合肥施用量首次超过磷肥施用量，并在此后呈快速增长态势。

此后，我国不断调整化肥施用结构，1997年按照《关于抓好当前化肥生产，确保春耕用肥的通知》中要求的“增加总量、调整结构、提高质量”的原则，通过组织好生产，努力增加有效供给，不仅遏制了化肥经营下滑的被动局面，而且优质化肥产量有了较大增加，高浓度化肥产量有所增长，化肥结构进一步优化。2002年《全国生态环境保护“十五”计划》中又首次提出了“积极推广实施复合配方和测土施肥等技术，加强化肥使用的环境安全管理”。所以，氮肥施用量增速逐渐放缓，在农户施肥结构中所占比重逐渐下降，复合肥地位明显提升，说明我国的化肥施用结构调整取得了一定成效。

而针对我国长期存在的土壤环境污染问题，农业部从1995年夏季开始在全国实施以积极制造有机肥为主要内容的“沃土计划”，充分发挥有机肥在培肥土壤，提高地力中的作用［11］。2004年《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中指出“中央和省级财政要较大幅度增加农业综合开发投入，新增资金主要安排在粮食主产区集中用于中低产田改造，建设高标准基本农田。增加投入，加大土壤肥力调查和监测工作力度。推广测土配方施肥，推行有机肥综合利用与无害化处理，引导农民多施农家肥，增加土壤有机质”。这样，通过工业化肥内部各元素的调整以及有机肥的利用，农户的施肥结构得到进一步改善。

为了确保农业增产在维护国家稳定中的重要作用，在化肥增量调结构阶段，我国继续实施对化肥增产增施的优惠与鼓励政策。但是，长期存在的化肥施用结构不合理带来的化肥施用效率低、环境污染严重等突出问题，加速了对调整化肥施用结构政策的持续出台。因此，这一阶段，我国的施肥调控政策侧重点开始转向调整化肥施用结构，增施有机肥，并在政策、财力和技术上给予扶持，推动了农户施肥状况的转变。

2.3化肥减量增效阶段

转变农业发展方式，实现农业生产的绿色化和现代化是未来农业发展的必由之路。鉴于我国广泛存在的过量施用化肥造成的农业面源污染，已经威胁到农业增产、农民增收和经济的可持续发展。为了破解农业发展面临的矛盾和问题，提升农业产业质量、效益和竞争力，我国将化肥减量增效作为当前农户施肥调控政策的首要目标。

首先，调整化肥生产结构，发展专用肥、缓释肥。我国利用税收手段优化化肥生产结构，提高高技术含量产品的比重。2007年调低硫酸铵、硝酸铵、氯化钾等近30种肥料的出口退税率；2008年又提高尿素等产品的出口关税税率，从而引导企业调整投资方向，加大对高附加值和高技术含量产品的研发，避免盲目投资和产能过剩［12］。此外，使用专用肥和缓释肥可以提高肥料利用效率，实现农作物增产，为此，我国出台相关政策促进其生产与推广，如2007年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“农用工业是增强农业物质装备的重要依托，要优化肥料结构，加快发展适合不同土壤、不同作物特点的专用肥、缓释肥”。这样使化肥生产在提高产量的同时也提高产品质量，全面满足粮食生产的需要［13］，实现新型农用工业与现代农业相结合的综合效应。

其次，组织实施测土配方施肥项目。我国于2005年开始在全国大规模开展测土配方施肥［14］，对减少肥料污染，提高农产品品质和农业可持续发展发挥了重要作用［15］。2006年中央1号文件提出：“要大力加强耕地质量建设，实施新一轮沃土工程，科学施用化肥，引导增施有机肥，全面提升地力，增加测土配方施肥补贴”［16］。在这一年，农业部确定将测土配方施肥工作由技术措施提升为一项支农惠农的政策措施，由部门行为提升为政府行为，利用加大农业补贴的方式提高农户采用测土配方施肥的积极性。

为充分发挥农业企业在测土配方施肥工程中的重要作用，2008年农业部颁布《关于进一步推进企业参与测土配方施肥工作的意见》，开始积极引导企业生产供应“大配方”肥，指导农民“小调整”施肥。2012年农业部启动实施“百县千乡万村测土配方施肥”整建制推进行动，各地按照《农业部办公厅关于印发〈2012全国农企合作推广配方肥试点实施方案〉的通知》，开展农企合作推广配方肥试点工作［17］，取得了显著成效，对促进粮食稳定增产、农业节本增效和农民持续增收发挥了重要作用。

近年来，随着我国新型农业经营主体的发展壮大，除了农业企业积极参与测土配方施肥项目，2014年《农业部办公厅、财政部办公厅关于做好2014年测土配方施肥工作的通知》中按照“结构合理、总量控制、方式恰当、时期适宜”的施肥原则，组织实施以推进配方肥应用和施肥方式转变为重点的新型农业经营主体科学施肥示范工程，并根据不同地区农村经济发展阶段和科学施肥水平，因地制宜推广以农民为主体的市场“按方抓药”模式、以智能化配肥设备为依托的“中草药代煎”模式、以规模化经营主体为服务对象的“私人医生”模式和以“大配方、小调整”为主要技术路线的“中成药”模式。

此外，在测土配方施肥项目实施作物种类和实施区域范围扩展方面，除了在粮食作物中推广测土配方施肥，经过不断发展，2010年将测土配方施肥范围扩大到经济作物和园艺作物，补贴范围也扩大到几乎所有县级行政区。2013年农业部发布《小麦、玉米、水稻三大粮食作物区域大配方与施肥建议（2013）》，区域大配方的制定，统筹兼顾了配方的科学性和企业生产的可行性，为配方肥区域化需求和规模化生产找到了结合点，提高了大中型企业参与的积极性，实现了配方肥的大规模生产、大范围推广和大面积应用。

最后，制定并落实总量控制目标。2015年农业部相继发布一系列有关化肥减量施用的调控政策，力求在2020年实现化肥使用零增长目标。2015年1月农业部在《2015年种植业工作要点》中将开展化肥使用量零增长行动作为节约利用资源，推进种植业可持续发展的重要方式。并继续在《农业部关于大力开展粮食绿色增产模式攻关的意见》中坚持“粮食增产与资源节约相结合”的原则，力争“到2020年化肥、农药利用率提高到40%以上”以及“实现粮食和农业生产的化肥、农药使用量零增长”。此后，农业部紧紧围绕“稳粮增收调结构，提质增效转方式”的工作主线，大力推进化肥减量提效、农药减量控害，积极探索产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展之路，并制定了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》，将推进测土配方施肥、施肥方式转变、新肥料新技术应用和推进有机肥资源利用、提高耕地质量水平作为重点任务，并确立了不同地区的施肥原则。

有机肥的使用作为减量施肥的重要手段，我国向来给予高度重视，通过减免税收、提高奖励、增加补贴的方式推广有机肥使用。2008年财政部和国家税务总局联合下发《关于有机肥产品免征增值税的通知》，规定自2008年起，纳税人生产销售和批发、零售有机肥产品免征增值税，从而促进有机肥的生产和销售，发挥其改良土壤、促进农业生产的作用。此外，又在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中指出“鼓励开展农民增施有机肥、种植绿肥、秸秆还田奖补试点”。这样，通过物质奖励以及由点到面的策略创新了有机肥推广方式。2013年农业部、财政部继续组织实施土壤有机质提升补贴项目，大力推进秸秆还田，改良土壤，培肥地力。并根据近几年土壤有机质提升补贴项目实施情况，结合耕地质量建设实际，制定《2013年土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》，以土壤有机质提升补贴项目为依托，通过技术物资补贴方式，鼓励和支持农民应用土壤改良、地力培肥技术，促进秸秆等有机肥资源转化利用，减少污染，改善农业生态环境，提升耕地质量。

3　农户施肥调控政策演进方向

改革开放以后实行的家庭联产承包责任制，改变了我国农村旧的经营管理体制，解放了农村生产力，调动了广大农民的生产经营积极性。与此同时，化肥在农业生产中的广泛使用，进一步促进了生产力的发展，提高了粮食产量，对保障国家粮食安全发挥了重要作用。但是，化肥使用是把双刃剑，一方面提高了农产品产量，另一方面大量使用化肥导致农用地土壤板结、酸化，阻碍农业可持续发展。为此，国家在充分尊重我国人多地少、粮食安全保障压力大等基本国情基础上，农户施肥调控政策从“增量增产”逐步演变到“减量增效”，体现出国家调控政策制定上对可持续发展理念的尊崇和实践。从前文的分析，未来我国农户施肥调控政策将在坚持和强化总量的前提下，更加重视引导农户增施有机肥，改良土壤增肥力；实施耕地轮作休耕制度，避免施肥增量不增产；从技术调控向制度调控倾斜，实现制度控量。

3.1更加注重引导农户增施有机肥，改良土壤肥力

改革开放以来，我国化肥工业迅速发展，化肥使用量逐年增加，形成了从“以有机肥为主，化肥为辅”转变为“以化肥为主，有机肥为辅”的局面，土壤盐化板结加剧，生态环境破坏凸显，因此，增施有机肥，改变无机化肥和有机肥之间的施用结构已经形成共识。提高有机肥在农业生产中的使用量，离不开政策的引导和鼓励。

一是出台扶持补贴政策，增加有机肥的市场商业化供给。牲畜养殖逐步从小农户中退出，以及农业机械的广泛使用，农家肥的来源渠道被截断，需要依赖市场化的商业性供给，保证市场充足的、成本有竞争力的有机肥销售。

二是培育和扶持低碳农业、循环农业，重点推进秸秆直接还田。通过低成本技术研发、推广使用等多环节的扶持，综合使用堆沤还田、过腹还田、秸秆直接还田等多种方式，提高土壤有机质含量。

三是推进有机肥使用环节的补贴，提高有机肥市场竞争力和市场份额，逐步置换出一部分无机化肥。有机肥长期受制于生产成本较高，导致市场竞争力不足，农民购买的意愿也不强。补贴将从生产、流通、使用这三个环节进行，有效降低有机肥的生产、流通成本，提高农民的使用意愿。

3.2更加重视实施耕地轮作休耕制度，避免施肥增量不增产

长期以来，我国习惯藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉的策略，这不仅带来了高额的仓储费用，形成了巨大的财政负担，同时也影响了其他作物的发展和农民收入的增加，如果连续几年歉收，就会给粮食供应带来很大压力［18］。因此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，实行“藏粮于地”，即在粮食供过于求时，采取轮作休耕使一部分土地减少粮食生产数量，粮食紧缺时又将这些土地用于生产粮食。但是，休耕并不代表让土地荒芜，可以在休耕土地上种植绿色植物，培肥土地；也可以采用秸秆还田方法，利用粉碎、深埋等技术形成有机肥，促进土壤有机质的改善［19］。

因此，未来要更加重视实施耕地轮作休耕制度，至少需要在两个方面加强政策体系建设：一是制定实施休耕项目的耕地认定标准，优先安排化肥使用量大，造成土壤污染严重的地区实施休耕。率先在部分地区进行试验，积累经验后，由国家出台专门的耕地轮作休耕的指导意见，指导耕地轮作休耕有序进行。二是农户参与休耕项目的补偿政策。农户退出部分耕地的农业生产，会直接造成农业经营损失，尤其是以农业经营收入为主的农户，需要通过休耕补偿稳定家庭收入，补偿不仅包括农业生产损失补偿，也需要把农户休耕后的地力培植和耕地保护补偿纳入补偿范围。

3.3更加强调从技术调控向制度调控倾斜，实现制度控量

测土配方施肥试图从技术上解决农户过量施肥和化肥使用效率低下等问题，但是据农业部统计数据，截至2014年年底，已经为1.9亿农户提供测土配方施肥服务，技术推广面积9.33×107hm2，项目区2012年化肥利用率达到33%，比2005年提高5个百分点，粮食作物单产提高6%-10%、累计减少不合理施肥1 000多万t，年均减少100万t，仅占当年化肥使用量的1.5%［20］。据此数据，即使测土配方施肥项目能推广到全国所有的耕地，也就只能减少化肥使用量的2%，相对于我国目前15%-35%的化肥利用率来讲，远远未能解决化肥流失、农业污染问题。这意味着，仅从技术角度解决农户过量施肥难以达到总量控制的目标，还需要从制度建设上进行突破。

一是农户减量施肥的政策引导。除了正向的激励政策以外，国家需要研究制定约束性政策，如税收政策，征收消费环节的化肥税在一些国家已有实行，在我国仍旧需要深入研究，适时推出化肥税，实现激励约束双管齐下，引导农户减量施肥。

二是化肥生产的供给侧结构性改革。针对目前无机化肥供过于求、有机化肥产量过低的现实，需要通过政策引导供给侧结构性改革，优化化肥生产结构，包括品种结构和地区结构。

三是完善测土配方施肥政策。通过出台政策吸引更多农户实质性参与测土配方施肥项目，使用配方肥，提高化肥使用效率。

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（责任编辑：童成立）

Trend and direction of China’s development of regulatory policies preventing over-fertilization in farming: From “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”

LI Xin-hua1， GONG Qian-wen1，2
（1. College of Humanities & Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China；2. China Center for Land Policy Research， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Proper fertilizer application is critical to increasing crop production. However， over-fertilization is a major problem in green agriculture. Therefore， limiting the use of fertilizer has become a new long-term goal of both the government and the academia in China. This study tracked how goals related to fertilizer use have been developed by analyzing gradual changes in relevant government policy. We found that the policy was modified from “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”. From the perspective of modifying the goals of national farmers using fertilizer， the following three stages of government policy development were identified: 1） increasing the amount of fertilizer used to increase crop output； 2） increasing the amount of fertilizer used， but adjusting the chemical structure of fertilizer； and 3） decreasing the amount of fertilizer used and improving the efficacy of fertilizer. Based on the results， this paper suggests that future government policy will focus on: increasing the use of organic fertilizer； implementing a policy of crop rotation and fallow field management； and using legislation instead of technology to control the use of fertilizer.

fertilizers application； agricultural legislation； incremental fertilizer and output； fertilizer decreasing and efficacy improving； policy making

the Fundamental Research Funds for the Central Universities （RW2015-23）； National Natural Science Foundation of China（71303227）.

GONG Qian-wen， E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn.

21 March， 2016；Accepted 6 June， 2016

F320

A

1000-0275（2016）05-0877-08

10.13872/j.1000-0275.2016.0069

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（RW2015-23）；国家自然科学基金青年项目（71303227）。

李新华（1991-），女，河北保定人，硕士研究生，主要从事生态经济与政策研究，E-mail: cindy19910305@163.com；通讯作者：巩前文（1982-），男，安徽池州人，博士后，讲师。主要从事生态经济与政策研究，E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn。

2016-03-21，接受日期：2016-06-06