县级政府公务员依法行政动机研究<br/>——基于23个省市自治区的实证调查

县级政府公务员依法行政动机研究
——基于23个省市自治区的实证调查

2016-10-27姚锐敏王杰

中共宁波市委党校学报 2016年5期

关键词：依法行政动因公务员

姚锐敏王杰

（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉340079）

县级政府公务员依法行政动机研究
——基于23个省市自治区的实证调查

姚锐敏王杰

（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉340079）

深入研究县级政府公务员依法行政的动机对于有效增强县级政府依法行政的内在动力、加快法治政府建设进程具有重要意义。实证研究结果显示，从总体上看，县级政府公务员推进依法行政存在多种动机因素，这些动机因素大致可以归纳为文化、政治、经济和社会4种基本的动机类型或取向，各种动机类型的动机水平存在一定的差异。因此，调动县级政府公务员推进依法行政的积极性，有效增强县级政府依法行政的内在驱动力，需要采取综合的激励措施，同时应该突出激励的重点。

县级政府；公务员；依法行政；动机

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府。县级政府依法行政是建设法治政府的重要基础，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，县级政府依法行政工作取得了明显进展。但是，与国家、社会的期望以及法治政府建设的总体要求相比还存在较大差距。因此，有必要深入研究县级政府公务员依法行政的动机。威尔逊（James Q.Wilson）教授指出：“政府机构不是在各种势力和利益作用下四处滚动的弹子球。当官员们可以自由选择一个行动方案时，他们的选择就反映了作用于他们身上的各种动机：有些反映了对工作量进行管理的需要，有些反映了工作场所的同事以及其他地方的专业同行们的期望，另一些则反映了他们自己的信念。还有一些选择反映了客户的需要，也就是那些被机构的行动严重影响的人和团体的需要”。［1］县级政府公务员选择依法行政也是由某种动机决定的，如果我们不能全面了解和正确认识这些动机，不仅无法对县级政府在依法行政中的表现做出科学合理的解释，更重要的是无法采取有效措施调动县级政府公务员依法行政的积极性和主动性，增强县级政府依法行政的内驱力，提高县级政府依法行政的总体绩效。

本文试图在实证调查基础上，通过探索性研究，考察县级政府公务员推进依法行政的动机因素，分析县级政府公务员推进依法行政的动机取向和动机水平，为改善县级政府依法行政的激励措施，增强县级政府依法行政的内驱力提供理论依据和政策建议。

依法行政的动机，是指引起和维持依法行政活动，并使依法行政活动朝向法治政府建设目标的心理倾向或内部驱力。“人类行为是多种动机混合的产物，动机因时而异”。［2］政府官员的行为同样是多种动机因素共同作用的结果。按照安东尼·唐斯（Anthony Downs）的观点，政府官员的行为驱动力包括权力、货币收入、威望、便利、安全等“自利动机”和个人忠诚、认同特定的行动计划或“使命责任感”、为良好的工作绩效而自豪、渴望服务于“公共利益”等“更广泛的动机”。［3］

那么，县级政府公务员依法行政的内驱力主要是由哪些动机因素构成的呢？为了解县级政府公务员推进依法行政的动机，2013年7～8月，我们在湖北、江西、安徽、河南、山东等23个省、市、自治区对县级政府公务员进行了问卷调查，共回收有效问卷1252份。调查样本的人口学特征如表1～3所示。

表1　调查对象的性别构成

表2　调查对象的年龄构成

在问卷调查的基础上，我们还对部分公务员进行了深度访谈。调查结果显示，县级政府公务员推进依法行政存在着多种动机因素，这些动机因素大致可以归纳为文化动机、政治动机、经济动机、社会动机四种基本的动机取向。

表3　调查对象的学历构成

一、县级政府公务员依法行政的文化动机

依法行政的文化动机是指出于一种满足行为者主体精神需要的目的而推进依法行政的心理倾向和内部驱动力。文化动机大致可以分为两个层面：一是理想信念动机，即政府官员源于一种坚持和维护自身的信仰、价值观、伦理道德观念而推进依法行政的动机；二是政治责任感动机，即政府官员基于对组织的义务感和责任感而推进依法行政的动机。按照心理学的动机分类，依法行政的文化动机属于一种内在动机，内在动机是由活动本身产生的快乐和满足所引起的，它不需要外在条件的参与，政府官员追逐的奖励来自依法行政活动本身，即践行依法行政的原则和精神本身就是对政府官员最好的奖励。因此，文化动机往往能够产生很强和持久的依法行政推动力。

C县M书记：“总起来说，（依法行政）一是国家的宏观要求；二是人民群众的要求；三是法治信仰……县级政府首先要听中央的，中央要怎么搞，省里要怎么搞，市里要怎么搞，你就要怎么搞。依法行政是国策，国家的治国方略，你地方政府不得不听”。①

X县Z县长：“法律这个东西是国家意志，尽管与老百姓的想法有一些差距，作为政府还是要依法行政。国家意志必须执行……作为国家的行政机构，执行国家的法律，这是天经地义的。法律是国家公平的秤，虽然法律还有一些问题，但是现在就是这个秤，我依据的就是这个秤，必须要有这种理念，不然的话国家没办法治理。”②

问卷调查结果也证实了依法行政文化动机的存在。在关于县级政府依法行政动因的调查中，有90.4%的受访公务员认为对法治的信仰是推动县级政府依法行政的动因，其中58.6%的受访者认为是很重要和比较重要的动因。认为公务员的政治责任感和使命感是县级政府依法行政动因的受访者比例为92.5%，其中66.1%的受访者认为是很重要的动因和比较重要的动因。见表4和表5。

表4　公务员的法治信仰对依法行政的影响

表5　政治责任感和使命感对依法行政的影响

二、县级政府公务员依法行政的政治动机

从一般的意义上说，政治动机是“激励个体从事政治活动而产生政治行为的内在心理过程，是政治行为的直接动因”。［4］调查发现，县级政府公务员推进依法行政除了受法治信仰和政治责任感等因素的影响外，更多的是出于某些政治利益需求方面的考虑，这些政治利益需求从积极意义上说主要是指希望产生对行为主体有利的后果，包括职务晋升、权力扩大、政治声誉提升等等；从消极意义上说主要是指避免产生对行为主体不利的后果，比如，受上级组织的批评、影响官员的仕途、降低在政治系统内的声誉、被追究责任等等。

C县M书记：“你要瞎搞，不依法行政，可能就给你免了”。③

X县Z县长：“依法行政，说个自私的话，本身也是一种自我保护的需要”。④

E市L局长：“可以说，推进依法行政最直接的动因是要保护干部，不出问题”。⑤

E市Z局长：“因为我想进步，我就必须把我的工作做好。我是执法部门，如果我不严格依法行政的话，那肯定最终要出事，今天不出事，明天可能要出事。工作做得越细，就可以防患于未然”。⑥

从问卷调查情况看，绝大多数公务员肯定了推进依法行政有政治利益方面的考虑。88.9%的受访公务员承认“赢得上级的表彰奖励”是县级政府积极主动推进依法行政的动因，其中有50%的人认为这是很重要的动因或者比较重要的动因。90.8%的受访者认为“避免被问责或被通报批评”是县级政府积极主动推动依法行政的动因，其中认为是很重要或比较重要的动因的比例达61.4%。见表6和表7。

政治利益需求之所以能够构成县级政府依法行政的动机，是因为只要存在合适的外在刺激或诱因，依法行政就可以在不同程度上满足县级政府公务员的政治利益需求。首先，依法行政有助于县级政府官员的职务晋升。为了加快法治政府建设，中央明确提出要“加强依法行政工作考核……将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”。“要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”。在这种背景下，追求职务晋升的官员的理性选择必然是在其职责范围内努力做好依法行政工作。其次，依法行政有利于提升和扩大行政机构（官员）在行政系统内部的声誉和影响。《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出，要“加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评”。由于依法行政工作成绩突出而受到上级的表彰奖励，即使对于没有职务晋升追求的政府官员来说，也是一种乐见的荣誉激励。再次，依法行政可以避免政府机构（官员）的既得利益受损，实现官员的职业安全利益。因为在监督考核机制不断完善的情况下，依法行政工作不力不仅可能受到上级的通报批评，还会影响政府的政绩考核成绩。对于官员个人来说，则有可能因此失去现有的职位，严重的甚至被追究法律责任。

表6　为赢得上级的表彰奖励而推进依法行政

表7　为避免被问责或被通报批评而推进依法行政

三、县级政府公务员依法行政的经济动机

县级政府推进依法行政的经济动机是指为了获得更多的经济资源或经济利益而引发的心理倾向或内在驱动力。县级政府推进依法行政的经济动机集中表现为通过优化投资环境吸引外资，促进县域经济发展。

经济动机与政治动机有密切关联，在某种意义上甚至可以说经济动机源于政治动机。在以经济建设为中心的宏观政策背景下，县域经济发展的速度与水平在很大程度上影响着当地政府官员在“政治锦标赛”中的成绩及其他政治利益需求的满足。

即使不从政治利益需求方面考虑，发展县域经济也具有充分的理由和动因。在“分灶吃饭”的财政体制下，只有大力发展县域经济，县级政府才能获得足够的财政收入，增强解决民生和社会问题的能力，比如增加就业，提高社会保障水平，加强基础设施建设等等。从政府官员个人的角度说，随着县域经济发展和财政收入的增加，公务员的工资福利等经济待遇也会得到保障和提高。

经验证明，发展地方经济最直接最有效的途径和措施是招商引资。而在资本总量既定的条件下，地方政府之间必然会围绕招商引资展开激烈的竞争，优化投资环境便是这种竞争的重要内容。“投资环境是指决定和影响资本增值的各种政治、自然、经济和社会因素相互作用而形成的对立统一体”。［5］政府的表现和行为方式是投资环境的重要组成部分。从总体上讲，政府是否能够严格依法行政，是影响市场主体投资决策的重要因素。因此，为了优化投资环境，吸引外来投资，县级政府必须高度重视依法行政工作。

L市法制办W主任：“为什么我们要大力推进依法行政呢？因为书记市长强调法治为经济服务，要营造一个好的经济发展环境”。⑦

E市H局长：“如果真正依法行政只会促进经济发展，不会有影响。现在人们希望提高政府的公信力。你真正严格依法行政，政府公信力自然就体现出来了，不是长官意志，体现了公平公正公开透明，对经济发展绝对是有利的。真正好的企业希望政府依法行政，希望一视同仁”。⑧

L市C局长：“严格执法并不影响经济社会的发展。相反，严格执法才能够让大家都遵守统一的规则和程序，这样经济社会发展可能还会更好一些。从我们的角度讲，加强对违法犯罪的打击力度，加强社会管理，外地来旅游的也好，投资的也好，真是比较多了，他们反映社会治安良好。现在到我们这里来租房子住和买房子住的人不少。规范执法实实在在的说对经济社会发展还有好处”。⑨

在问卷调查中，肯定“优化投资环境，吸引外来投资”是县级政府积极推进依法行政动因的受访公务员比例高达90.8%，其中61.4%的受访者认为这是很重要或者比较重要的动因。见表8。

表8　为了优化投资环境、吸引外来投资而推进依法行政

四、县级政府公务员依法行政的社会动机

从广义上讲，社会动机是指由人的社会属性所引起的，以人的各种社会需求为基础的动机。本文中所说的社会动机主要是指县级政府及其公务员为获得社会认同、社会支持、社会赞誉而引发的推进依法行政的心理倾向或内驱力。调查表明，追求维护良好的政府形象，提升公众对政府的满意度，是县级政府推进依法行政的重要动机因素。

根据党的十八大提出的建设人民满意政府的总体要求，近年来各级政府越来越重视对政府工作群众满意度的测评，一些县级政府建立了比较规范的群众满意度或行风测评制度，定期对各个部门的工作进行群众满意度测评。这种测评对激发行政机关依法行政的动机具有明显的作用。因为虽然影响群众对政府的满意度的因素是多方面的，但依法行政无疑是其中的一个重要因素，对于那些以行政执法为主要职责的政府部门而言尤其如此。

E市L局长：“我2008年调到这里来，一开始有一个月时间我不知道怎么搞。社会对我们部门的评价这么低，怎么办？经过思考，我召开全系统的职工动员大会，确定了一个主题，叫做‘依法行政，文明执法，转变作风，我为行业树形象’，围绕这个主题开展工作”。⑩

L市W局长：“我们的执法对象也要求我们依法行政。如果我们不依法行政，不按照法律的规定和要求去办事的话，人民群众不会放过我们。老百姓不会赞同我们”。

问卷调查结果也表明，维护政府形象、提高群众满意度是县级政府推进依法行政的重要动因。89.0%的受访公务员认为“获得社会公众的好评”是县级政府主动推进依法行政的动因，其中认为是很重要的动因和比较重要的动因的公务员比例为51.6%。见表9。

县级政府依法行政社会动因的内在作用机理在于：首先，从总体上讲，县级政府坚持依法行政原则，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，善于运用法治思维和法治方式解决社会矛盾和管理公共事务，可以树立良好的社会形象，赢得人民群众的信任和支持。其次，依法行政是建设服务型政府、使政府为人民服务宗旨得以实现的重要保证。为人民服务是我国政府的根本宗旨，能不能为公民提供优质高效的公共服务，直接影响老百姓对政府的评价和满意度。建设服务型政府、实现为人民服务的宗旨，一方面需要政府公务员树立服务行政的观念，另一方面需要健全法制，通过严格依法行政，将政府公共服务纳入制度化、规范化，法治化的轨道。只有这样，才能有效保证老百姓的公共服务需求得到满足。再次，依法行政有利于保护公民合法权益不受非法侵害。保护公民的合法权益不受非法侵害是法治政府的“第一职责”，也是公民对政府的底线要求，如果政府做不到这一点，社会公众对政府的评价就会受到影响。要有效保障公民合法权益，政府必须严格依法行政。一方面，通过依法行政将行政权力关进制度的笼子，行政机关只能严格按照法定权限和程序行使权力，这样就可以防止行政权的滥用，从而减少和避免损害公民合法权益的现象发生；另一方面，正如美国联邦最高法院马歇尔法官在审理马伯里诉麦迪逊案时所说：“公民权利的精髓在于公民受到侵害时，每个公民都有权请求法律保护”。［6］而为受到行政权侵害的公民提供法律救济和保护是政府依法行政的题中应有之义。政府可以通过各种法定的行政监督和救济机制及时纠正违法行政，使公民受到损害的权益得以恢复和补救。只有如此，才能恢复公民对政府的信任。

表9　为了获得社会公众的好评而推进依法行政

五、县级政府公务员依法行政的动机水平

为了确定县级政府公务员依法行政的动机因子和动机取向的相对重要性，我们运用SPSS统计软件对县级政府公务员依法行政动机因子的平均值进行了统计分析。统计结果见表10。

统计结果显示，县级政府公务员依法行政的6种动机因子的统计均值都超过3.0，说明它们均具有较高的动机水平。从动机取向上分析，文化动机的平均分最高（法治信仰得分均值为3.40，政治责任感使命感得分均值为3.59，两项平均值为3.49）。这表明县级政府公务员对依法行政、建设法治政府具有较高的认同感，在很大程度上已经将其作为自己的一种精神追求。这种调查统计结果与现实情况基本是吻合的。改革开放以来，尤其是确立依法治国基本方略以来，在党中央和国务院的大力推动下，各级政府围绕全面推进依法行政、建设法治政府开展了广泛深入持久的宣传教育和实践活动，这些宣传教育与法治实践活动必然对县级政府公务员产生积极影响，使他们的法治观念和法律意识不断增强，对依法行政、建设法治政府的正当性、合理性、重要性和紧迫性的认识逐步提高。这在我们的多项问卷调查中得到了佐证。比如，75.2%的受访公务员表示希望县级政府严格依法行政；63.3%的受访公务员认为要求政府严格依法行政符合中国国情；34.7%的受访公务员表示当上级领导的指示与法律规定不一致时会选择按法律规定办；46.6%的受访者表示会参与和自己个人没有直接利害关系但有利于推进依法行政的活动。

表10　县级政府公务员依法行政动机因子得分均值

动机取向得分均值排在第二位的是政治动机，包括积极政治动机——赢得上级的表彰奖励和消极政治动机——避免被问责或被通报批评。政治动机的综合得分均值为3.27。政治动机背后实际上反映的是政府系统内部上下级之间的互动关系。政治动机的水平与来自上级的刺激方式和强度直接相关。3.27的政治动机综合得分均值，表明在现阶段加强自上而下的外部刺激可以有效地增强县级政府依法行政的动力，同时，也比较客观地反映了当前县级政府依法行政动力构成中组织推动作用的实际情况。从政治动机本身的构成来看，消极动机的得分均值高于积极动机，前者为3.43，后者为3.11。导致这种结果的原因可能是，对于县级政府公务员而言，保住自己目前的职位，避免既得利益的损失，通常是其需要优先考虑的因素。上级的表彰奖励虽然也可以在一定程度上满足公务员的某种需求，但大多数情况下与公务员的核心利益（如职务晋升）没有明显和直接的关系，因此其作用是十分有限的。

经济动机取向（优化投资环境，吸引外来投资）的得分均值为3.26，在四种动机取向中位列第三。这一结果与一般人的想象有些不太一致。按照常理，追求经济利益应该在县级政府依法行政动机构成中占有更重要的位置。对此我们的理解是，依法行政与投资环境、吸引外资之间存在着比较复杂的关系，虽然无论从理论上还是从实践上分析，依法行政对改善投资环境、吸引外来投资都具有积极影响，但这种影响通常是隐性、间接和长期的，而且就个案分析，依法行政还有可能成为导致招商引资竞争失败的直接原因。依法行政与经济发展之间的这种复杂关系必然会反映在公务员的意识中并影响其行为选择。在我们的访谈调查中，公务员一方面肯定依法行政对经济发展的促进作用，但同时也普遍承认二者之间有时会发生矛盾，基于此，一些公务员表示依法行政应该“具有灵活性”。

即使只考虑依法行政与经济发展的正相关关系，从总体上讲，这种机制能够为普通公务员带来的直接的和实际的利益也难引发其依法行政的强烈动因。因为，虽然通过依法行政促进经济发展最终可以使公务员个人的工资福利待遇得到改善，但由于多种原因，普通公务员很难直接感受到这种逻辑联系；而经济发展给参与政治锦标赛带来的好处，由于受益范围的有限，也难以成为激发普通公务员依法行政动机的诱因。

社会动机取向（获得社会公众好评）是4种动机取向中水平最低的一项，得分均值为3.12。这种相对较低的动机水平在我们的另一项调查结果中得到了印证。在回答“官方力量和民间力量谁在推动县级政府依法行政中发挥的作用更大”的问题时，56%的受访公务员认为官方力量的作用更大，只有24.3%的受访者认为民间力量的作用更大。

社会动机水平相对较低主要是由以下几个方面的因素决定的：首先，社会公众的评价对政府公务员依法行政动机的影响与公务员的价值取向有关。只有信奉“金杯银杯不如老百姓的口碑”的原则，真正将群众满意作为自己工作唯一标准和根本追求，社会公众的好评才能成为激励公务员依法行政的强大动力。然而现实情况是具有这种理念和境界的公务员并不很多，在通常情况下，各种“实惠”对公务员的激励作用更明显。其次，依法行政与社会公众好评之间并不总是呈现正相关关系，由于认识的局限和利益的冲突等原因，政府严格依法行政有可能会导致群众的不理解和社会的负面评价。第三，影响社会公众对政府评价的因素是多方面的，其中依法行政所起的作用比较有限，相对于严格执法而言，发展经济，增加收入，改善生活条件，提高生活质量显然更容易赢得老百姓的好评。第四，社会评价对政府公务员依法行政的影响与社会动机和政治动机之间的关系有关。如果社会评价能够顺利转化为公务员依法行政的政治动机（给公务员带来政治利益），它的动力作用就可以得以放大或强化。社会评价转化为政治动机的主要途径是自上而下的政绩考核。然而目前的政绩考核制度体现的是一种上级满意导向而非社会满意导向，考核指标体系中通常不包括综合的社会满意度，更没有对依法行政的满意度指标。因此，社会公众的好评很难给公务员带来实际的政治利益进而转化为依法行政的政治动机。

六、结论和政策建议

调动县级政府公务员推进依法行政的积极性，有效增强县级政府依法行政的内在动力，需要采取综合的激励措施，同时应该突出重点。具体说，第一，通过坚持不懈和广泛深入的法治宣传教育，以及体现法律至上理念的法治实践活动，不断增强县级政府公务员的法治信仰，这是增强县级公务员依法行政内驱力的根本途径。美国学者哈罗德·伯尔曼有一句名言：“法律必须被信仰，否则将形同虚设”。［7］如果不重视法治信仰的培育，主要依靠外部的诱因刺激或压力推动公务员依法行政，导致的结果可能是事倍功半，而且难以持久。第二，建立健全科学有效的依法行政考核机制，加强行政问责。目前县级政府依法行政的推动力主要来自行政组织内部，而考核则是行政组织推动依法行政的重要方式。考核可以影响公务员的政治利益，进而诱发公务员推进依法行政的动机。因此，如果能够在鼓励的同时加大鞭策的力度，强化对依法行政中的不作为和乱作为现象的行政问责，将会明显提升县级政府公务员依法行政政治动机的总体水平。第三，完善政府绩效考核制度，将依法行政社会满意度纳入绩效考核指标体系。统计分析表明，目前县级政府公务员依法行政动机中社会因素的影响相对较小。这种状况不利于依法行政的健康持续发展。为了充分发挥社会力量在推动县级政府依法行政中的作用，有必要增强公务员依法行政的社会动机水平，而促进社会动机向政治动机的转化是实现上述目标的一种可行途径。具体说，就是对政府依法行政的社会满意度进行独立测评，并将测评结果按照一定权重记入政府绩效考核的总成绩。一旦依法行政的社会评价与政府及其公务员的政治利益挂钩，依法行政的社会动机就在一定程度上转化为政治动机，其动机强度或水平也会因此而得到提升。

［注释］

①课题研究访谈记录，编号：14。

②课题研究访谈记录，编号：16。

③课题研究访谈记录，编号：14。

④课题研究访谈记录，编号：16。

⑤课题研究访谈记录，编号：3。

⑥课题研究访谈记录，编号：1。

⑦课题研究访谈记录，编号：11。

⑧课题研究访谈记录，编号：2。

⑨课题研究访谈记录，编号：12。

⑩课题研究访谈记录，编号：3。

［1］［美］詹姆斯·Q·威尔逊.官僚机构——政府机构的作为及其原因（M）.孙艳等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：118-119.