生态文明建设的经济性困境及其破解之道

沙占华+赵颖霞

摘要：生态文明建设面临来自经济、政治、文化、社会等多个领域的困境，其中，经济性困境主要体现在粗放型经济增长方式转变难、经济发展不充分和不平衡、反生态的消费主义盛行、生态文明建设的市场机制发挥作用的条件不完备等方面。摆脱生态文明建设的经济性困境，应该注重以绿色科技创新转变经济增长方式，完善经济激励结构和政绩考核机制，实现消费的绿色化转型，完善生态文明建设的市场机制。

关键词：生态文明建设；经济性困境；经济增长方式；消费主义；市场机制

中图分类号：F124.5

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0084-04

生态文明建设和经济建设既存在协调的一面，也存在冲突的一面。当前我国生态文明建设面临着来自经济、政治、文化、社会等多个领域的困境，其中经济性困境是最主要的。研究生态文明建设面临的经济性困境，寻求破解对策，对于推进生态文明建设有重要的理论意义和现实意义。

一、生态文明建设的经济性困境

1.粗放型经济增长方式转变难。生态文明建设或者说建设生态文明，“实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”[1]转变粗放型经济增长方式是生态文明建设的前提和基础。从目前来看，我国的经济增长方式与生态文明建设之间还存在着不协调的矛盾，经济效益和生态效益严重失衡，依赖外在生产要素投入的规模和数量扩张型的高污染、高能耗、低效率的粗放型增长方式，依然是导致生态文明建设困境的根本症结所在，这也是生态文明建设面临的重大考验。我国已经成为世界上最大的能源生产和消费国，产业结构不合理，高耗能、高排污的重化工业占较大比重，一些行业产能过剩，这种粗放型经济增长方式是改革开放30多年来工业化惯性下慢慢累积的结果。经济增长方式不改变，意味着发展经济就会在一定程度上造成环境污染，增加生态文明建设的困难。当前，我国单位国内生产总值（GDP）能耗是世界平均水平的2倍左右，和发达国家以及我国的实践要求还有很大的差距。经过近些年的努力，实现经济效益和生态效益的“双赢”虽然取得了一定的成效，2016年国家统计局发布的数据显示，2013年至2015年，中国单位国内生产总值（GDP）能耗分别比上年降低3.7%、4.8%和5.6%，降幅逐年扩大，节能降耗成效显著。但这种“双赢”的基础不够牢固，具有相当的脆弱性。转变经济增长方式，创新科技的支撑是重要前提，我国“在电力、交通、建筑、钢铁、水泥和化工与石油化工等六大部门中需要有60多种关键的专门技术和通用技术的支撑……对于其中的42种关键技术，中国目前并不掌握核心技术”。[2]短期内转变经济增长方式，从而摆脱生态文明建设的困境，面临着不小的困难。

2.经济发展不充分和不均衡。经过改革开放30多年的高速发展，我国经济发展水平不断提高，目前跃升为全球第二大经济体。但我国人均水平还比较低，通过发展生产力提升人民生活水平仍然是当前的重要任务。经济发展不充分，就会使片面追求经济增长有足够的动力，经济增长优先的战略使普通民众物质福利普遍增进，要经济增长还是要生态环境，前者可能会有更广泛的民众支持基础，导致经济增长的环境副效果得不到足够的重视，从而增加生态文明建设压力。经济发展的不均衡，也会给生态文明带来挑战。由于政策、地理环境和资源禀赋等方面的原因，我国城乡之间、地区之间发展不均衡，“经济发展不均衡的一个后果就是其所产生的落差效应刺激了竞争性的经济增长，妨碍环境保护共识的形成”，“经济发展不均衡的另外一个后果就是使得环境保护的成本存在着向农村地区、中西部地区和弱势人群转移的现象。”[3]经济发展的不充分和不均衡造成的环境破坏还与事权财权倒挂的财税体制和政绩考核观密切相关。1994年分税制改革后，财权事权倒挂现象比较严重，“1993年，地方政府财政收入占全国财政总收入的比重为77.9%，1994年骤降至44.3%，此后始终在45-50%之间波动。与此同时，地方政府财政支出占全国财政总支出的比重则由1993年的71.7%提高到了2011年的84.9%。”[4]地方政府的事权大于财权，加之以GDP论英雄的政绩考核观，使地方政府更加重视经济增长及其带来的财税增长，这种经济增长的冲动，会使地方政府光明正大地以消除贫困的名义实施直接投资性的大规模经济开发项目，自主决定辖区内的环境标准及执行程度，甚至地方政府会和污染企业结成利益联盟，帮助企业规避环保法规，使环保法规和中央的环保政策得不到有效落实，不仅会影响已取得的生态文明建设成果的巩固，也会加重对生态环境的污染，这对生态文明建设而言显然是不利的。

3.反生态的消费主义盛行。进入21世纪以来，随着我国实现从温饱到小康的跨越以及向全面小康的迈进，人们的消费行为发生了根本性转变，消费主义盛行。“消费主义是消费社会的主流意识形态。其基本信条是，人生的根本意义就在于消费，就在于尽可能多地占有科技含量高且包装（或装潢）精美的物品（商品），或享受尽可能高档次、高品位的商业服务。”[5]消费主义是工业社会尤其是后工业社会的产物，这种弥漫在现代工业社会中的世界性的文明病，也在当代中国盛行。消费主义不是为了满足自身的基本生存需要而消费，而是为了满足贪欲而无节制地占有，消费主义表现为奢侈性消费、过度性消费、超前性消费等。消费主义具有反生态特征，一是消费主义造成了对自然资源的大量消耗。从表面上看，好象是高能耗的生产是过度消耗自然资源并导致环境恶化的决定性因素，但实际上消费主义的消费观才是主因。因为生产不是目的，消费是生产扩张的动因。消费主义是资本逻辑的体现，资本逻辑强力地推动了商品的无度生产，也强化了消费主义，加速了自然资源的消耗和人类向大自然的过度开发和掠夺，超过了自然承受能力的范围，正是掠夺式消费引发了生态危机。二是消费主义造成了大量消费废弃物对环境的污染。消费主义意识形态主导下的消费不仅表现为“一次性”消费和过度包装，用完就扔，包装成为促销和迷惑消费者的手段，既增加了资源的消耗，也污染了环境。正如美国的艾伦·杜宁所言，“充分的加工和包装保护了食品免于腐败和污染。但是在消费者阶层——精装食物阶层——许多食品的过分加工和包装，加重了供养人们的生态系统的负担。”[6]而且表现为“求新性”消费，用不坏就扔，这种“创新过剩”的浪费，造成的会是对生态环境的“创造性毁灭”。“经济的飞速发展依赖于迅速的消耗，依赖于不断替代的新产品，并因此而拒绝使产品长寿，因为获益的欲望只有在不断的替代中得到暂时的满足。事物是为了消耗而被生产出来的。它们越快地被消耗尽，它们就越快地越轻易地被替代。”[7]总之，消费主义导致的大量生产——大量消费——大量废弃的生产生活方式，对生态文明建设造成了严重的威胁，制约了生态文明建设的进程。

4.生态文明建设市场机制发挥作用的条件不完备。由于生态文明建设的系统性、复杂性以及历史原因，政府机制一直是我国生态文明建设的主导机制，由于财政资源的有限性和“政府失灵”的可能性，单纯的政府机制又难以有效解决所有的生态问题，这就需要发挥市场机制在生态文明建设中的作用。由于长期以来政府机制一支独大，市场机制发挥作用的条件不完备，市场机制未能得到应有的发展，发挥作用的空间非常有限。主要表现在：一是自然资源产权制度不明晰。市场机制发挥作用的一个重要前提是自然资源产权明晰，我国目前存在的主要问题是自然资源所有权人不到位，虽然明确规定了自然资源的全民所有，但这种原则表述并未使所有权人的权益得到有效落实，所有者虚置导致自然资源产权无法发挥激励和约束的作用，自然资源被不计生态成本地掠夺式开发，不仅浪费严重，也污染了环境。二是缺乏健全完善的交易制度和交易组织。自然资源的交易和普通商品交易相比要复杂的多，这就要求有健全完善的交易制度和交易组织。从我国目前的情况来看，排污权交易制度、碳排放交易制度等处于起步和试点阶段，交易组织不够成熟，存在排污税费征收标准不科学等问题，市场机制有效而广泛地发挥作用还需要在实践中探索。三是环境信息体系建设不完备。充分的环境信息是市场机制发挥作用的重要条件，2015 年1月1日实施的《企业事业单位环境信息公开办法》，可以说是我国在环境信息公开方面取得的历史性突破，明确规定了信息公开主体和范围、公开方式、法律责任、奖励等，这为市场机制发挥作用奠定了基础。但在具体落实上存在着一些问题，一些地方政府环保部门出于地方经济发展或维护地方形象的原因，在信息公开时存在报喜不报忧的倾向，可能会缩小甚至隐匿环境污染信息；部分企业存在环境监测数据不准确和造假的问题，企业的环境监测数据一般都是由企业找来第三方监测机构来完成，由于第三方监测机构的资质参差不齐，其给出的监测信息有时会存有非常多的低级错误，或是企业和第三方监测机构的默契，造成公开的环境信息不准确、不真实。由于获取信息的成本高或者信息失真，会导致较高的市场交易成本，也会使排污权交易制度起不到遏制环境污染的作用。以上这些都对生态文明建设的推进形成了障碍。

二、生态文明建设经济性困境的破解对策

1.以绿色科技创新转变经济增长方式。转变经济增长方式，改变不合理的产业结构，推进生态文明建设，除依靠经济手段和行政手段外，还需要绿色科技创新作为战略支撑，绿色科技创新已经成为决定生态文明建设进展乃至成败的核心要素。以绿色科技创新推进生态文明建设，应该主动学习西方发达国家的经验并给予必要的政策支持。一方面，要加强国际交流与合作，学习西方发达国家以发展绿色科技转变经济增长方式的先进经验。发达国家在以绿色科技创新化解生态危机方面起步较早，有着先进的技术和丰富的经验，例如美国在碳捕捉和封存（CCS）技术领域，一直走在世界前列，这项技术对实现低碳发展意义重大。通过搭建中外交流的平台，加强交流与合作，促进发达国家的绿色技术转让，提高我国绿色科技的研发水准，淘汰落后产能，从而促进产业结构升级和经济增长方式的转变。另一方面，政府要对绿色科技创新提供必要的政策支持。由于绿色科技创新面临着更多的不确定性和风险，且具有技术外溢和生态外溢由全社会共享的特点，这就要求政府制定相应的政策给予其必要的扶持和保护。一是完善财政政策、税收政策和信贷政策。财政政策、税收政策和信贷政策的支持是推进绿色科技创新的有效手段，要加大针对绿色科技创新的投入力度，“在政府预算中明确研发投入所占GDP的比重，在研发投入中突出循环经济技术创新比重，在循环经济科技投入中强调基础性研究和长期性开发项目。”[8]还要制定鼓励绿色科技创新的优惠税收、信贷政策，建立和完善风险投资机制，使风险投资主要投向绿色科技产业，形成多元投资主体支持绿色科技研发的局面。二是完善保护绿色科技创新的法律政策体系。围绕增强自主创新能力，完善金融信贷、知识产权保护、风险投资等方面的立法，保护绿色科技创新人员的权利，激发科技创新人员的积极性。三是建立官产学研协作机制。官产学研协作创新有利于优化配置创新资源、实现优势互补、提高研发效率和分散风险。政府通过优化环境，架设连接官产学研的桥梁，完善官产学研协作的相关法律、政策；同时，为科技人员的科技成果转化和企业科技项目的产业化提供公共服务平台，加强合作诚信基础的建设，形成官产学研一体的协作机制，使绿色科技创新产业成为新的经济增长点，从而实现经济增长方式的转变，以绿色生产提升经济增长的质量，实现经济建设与生态文明建设的协调统一。

2.完善经济激励结构和政绩考核机制，改变GDP主义。GDP主义是将国内生产总值（GDP）视为经济的全部，将GDP增长等同于生产力的发展，不惜任何代价地实现GDP增长。经济发展的不充分、不均衡以及以GDP为核心的政绩考核观是其产生的主要原因。改变经济发展的不充分、不均衡下的GDP冲动，需要完善经济激励结构和政绩考核机制。一是要合理调整中央与地方政府的财权事权关系。分税制实施后，地方财政收入占比下降，而事权并没有减少，财政赤字的压力，导致以牺牲环境为代价的片面增长GDP的冲动。这就需要调整中央与地方政府的财权事权关系，逐步改变当前的税收分成结构，提高地方政府的税收比例，同时加强环境转移支付的力度，给地方政府提供生态保护专项资金，避免因财政赤字过大引起的GDP冲动。二是建立和完善绿色考核机制。建立和完善绿色考核机制可以有效克服以经济增长速度论英雄的GDP主义，这也是生态文明建设的制度机制保障。习近平总书记2013年6月28日在全国组织工作会议上的讲话中指出，“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”[9]绿色考核机制的建立，应着重解决以下几个方面的问题：其一是考核指标由单一性向多维性转变。中央政府对地方政府的政绩考核指标要由单一性的经济增长转变为包括经济发展指标、社会发展指标和生态环境保护指标在内的综合性的政绩考核指标体系。其二是根据主体功能区划建立有差别的绿色GDP评价指标体系。要根据主体功能区划，合理确定生态环境保护指标权重，建立同类区域比较的政绩考核指标体系，才能形成区域之间产业布局的合理分工，实现经济发展与生态环境保护的协调统一。其三是实现考核主体多元化。政绩考核除需要政府环保部门、统计部门、组织部门等多部门共同参与外，应将政府服务的对象纳入考核主体，只有被服务者高兴、被服务者满意、被服务者答应才叫真正的政绩，在政绩考核中要为公众参与考核创造有利条件。其四是建立奖惩机制。要将考核结果作为奖惩的依据，避免考核与奖励脱钩的“两张皮”问题，通过建立奖励和问责机制，对做出成绩的干部予以选拔任用，对盲目决策造成资源浪费和生态环境破坏的干部要严格追究责任。这样才能树立绿色生产观，真正扭转以GDP论英雄及地方政府不顾生态环境而过分注重经济增长的情况，实现经济生态化。

3.以绿色消费克服消费主义。摆脱生态文明建设的困境，不仅要以绿色生产转变经济增长方式，还要以绿色消费克服消费主义。一是用政策和制度约束消费主体的消费行为，为绿色消费发展建立有力的保障。对于公款消费，要建立绿色采购制度以及对浪费公共资源的惩戒制度，促进公共消费的绿色化。西方发达国家的经验可以借鉴，如德国联邦环境局于 1980年出版了《与环境相关的政府采购》公共采购指导手册，1996 年颁布实施了《经济循环法案》，这一法案设单章规定了环境友好产品采购，日本2002年制定了《绿色采购法》，美国“华盛顿哥伦比亚特区通过立法来推动区内政府部门和教育机构采购可回收产品，并要求在有替代选择时不采购含有 PCB 等毒害物质的产品，要求政府部门与绿色节能建筑商合作，关注并有效提高政府车辆的燃油效率，降低办公用纸浪费并采购可回收纸张，大幅降低能耗节约能源”。[10]对于个人消费，建议政府开征奢侈品消费税作为调节消费和社会财富再分配的手段。二是在全社会倡导绿色消费的价值观念。大力倡导绿色消费，是克服消费主义从而推进生态文明建设的原动力。倡导绿色消费，要在全社会范围内大力开展绿色教育，把适度消费、节约消费以及绿色文化纳入到社会主义核心价值观教育中，唤起消费主体的社会责任，使政府、企业、公众都参与到绿色活动中来，使绿色消费理念在全社会普及。三是重塑大众传媒。“面对丰厚的回报，广告和传媒心甘情愿地担当消费主义的吹鼓手，又失语于对科学合理消费观和消费行为的教育、宣传和引导。”[11]政府应该运用必要的宏观调控手段，加强对大众传媒的管理、监督和引导，抑制不利于生态保护的各类虚假广告宣传，强化媒体的生态责任，使之加强对绿色消费观念传播。

4.完善生态文明建设的市场机制。在生态文明建设中，要正确处理政府与市场的关系，在发挥政府主导作用的同时，要引入市场机制，这就需要为市场机制发挥作用创造条件。一是要健全自然资源产权制度。明晰的产权是市场机制发挥作用的基础条件，虽然对具有公共物品性质的自然资源界定产权具有一定的难度，但和“分权化和分散化”的政府机制相比，市场机制在生态环境治理中有不容忽视的作用，且在实践中取得了不错的效果。应根据自然资源的不同特点，建立自然资源所有权体系，建立自然资源产品价格机制和自然资源资产核算体系，使生态环境问题的外部性内部化，尽可能降低交易费用，充分发挥市场机制在生态环境治理中的作用。二是要建立健全自然资源交易制度和交易组织。政府要为市场机制发挥作用提供相应的制度保障，要不断完善自然资源资产管理法律法规和配套财税政策，完善政府对资源价格和市场准入的经济性监管方式，提高监管效率和水平；建立和完善自然资源产权种类齐全的交易市场，以政策法规规范交易行为，为自然资源的交易创造规范、透明的市场环境。三是完善信息披露制度。完整准确的环境信息是市场机制有效发挥作用的重要前提，我国新实施的《环境保护法》以及《企业事业单位环境信息公开办法》，对环境信息公开做出了明确规定，这为市场机制有效发挥作用提供了法治保障。要确保公布的信息真实可靠，需要进一步加强环境信用体系建设，建立相应的监督机制和约束机制，让信息公布不全和造假的主体承担相应的法律责任。

结语

生态文明建设是一个复杂的系统工程。具有整体性、系统性和复杂性，我国生态文明建设除面临着来自经济建设领域的困境外，还面临着来自政治、文化、社会等多个领域的困境，这些困境制约着生态文明建设的顺利推进，也是需要关注的问题。总体上说，生态文明建设来自经济建设领域的困境是生态文明建设的最大挑战。虽然解决生态文明建设面临的经济性困境主要应该采取经济性的对策，但仅靠这方面的对策又是不全面的，还需要从政治建设、文化建设、社会建设等方面采取措施，运用综合手段才能达到理想的效果。

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【责任编辑：闫生金】