“一带一路”文化带政府跨域文化管理问题研究

陈怀平+李天姿+苑惠琼

摘要：“一带一路”沿线政府跨域文化管理对于平衡区域文化发展、优化完善政府文化管理体制，进而构建沿线“大文化带”，提升区域文化竞争力具有关键作用。目前，“一带一路”沿线政府跨域文化管理面临着文化资源整合“同质化”、文化管理协调机制“缺失化”、政府内部文化管理职能“分散化”、跨域文化产业开发“条块化”等问题。为此，需要在大资源、大空间、大部门、大产业的理念下，通过促进集群内文化资源整合共享、打破文化地域空间限制、加强政府跨域文化管理顶层设计、推动文化产业集群发展等方式，创新“大文化带”政府跨域文化管理模式。

关键词：“一带一路”；政府职能；跨域文化管理；文化资源整合；文化软实力

中图分类号：G12

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0080-04

一、“一带一路”文化带政府跨域文化管理的时代价值

政府跨域文化管理是立足区域范畴、通过深化政府间文化管理合作所形成的一种以协作共赢为原则的文化管理模式。在世界经济全球化、区域经济一体化深入发展，文化竞争在综合国力竞争中的作用和地位日益突出的背景下，我国提出了以打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体为目标的“一带一路”战略。其中，“文化包容”逻辑地内涵了区域文化整体性、协同性开发与发展，这既是民族文化走向世界的必然趋势，也是世界文化融通交流、均衡发展的实践选择。在 “一带一路”战略背景下，强化政府间跨域文化管理不仅能够推动、深化区域文化交流与管理协作，还能促进跨域文化资源合理配置，彰显区域和民族文化的独特魅力，在民族文化融合中增强民族文化的认同感，提升国家文化软实力。

首先，加强政府跨域文化管理有利于推进“一带一路”区域文化发展均衡化。“一带一路”区域体现为较为明显的双重核心—边缘结构，在经济发展水平、文化族群分布、文化管理制度、文化发展定位等方面具有外向落后性和内向非均衡性，回流效应与扩散效应长期无法实现良性转化，回流效应明显大于扩散效应。实施跨域文化管理，特别是促使跨域间的政府部门协调合作，“开展区域一体化的文化自觉”，[1]有助于区域文化管理部门树立起整体性思维，通过协调规划区域文化发展方向和操作路径，推动文化发展较快的区域帮助文化发展较慢的区域，文化发展较慢的地区紧跟整个区域的文化发展大方针，以互帮互助的文化管理模式协调区域之间的文化发展不平衡的现状，最终实现“一带一路”沿线区域文化互联互通，共同发展。特别值得一提的是，“一带一路”跨域文化管理对于发挥我国作为一个负责任大国的文化责任也具有重要作用，我国将“以周边邻国，一带一路联通地区，以及北美、非洲和拉美等为近中远三重文化辐射带，投射中国文化的正能量”，[2]进而促进不同文化间的开放、交流与渗透，实现区域文化的共同发展。

其次，推动政府跨域文化管理有利于强化“一带一路”政府文化管理体制协同。因涉及的管理主体及管理客体较为多样，“一带一路”沿线各地文化管理部门较为分散，难以形成管理合力。实施政府跨域文化管理，有助于打破刚性约束下的政府单位行政区划，摒弃传统的“政府内向型管理”，通过制定跨域集群圈内的文化管理规则和制度、整合政府间的文化管理部门、建立和健全区域内的公共文化管理系统的协作型“政府区域性管理”，实现各地政府间“协同”[3]合作，推动区域文化的整体性、系统性发展。“通过对文化资源的统筹规划，引导各管理主体之间的协同竞合，最大化地体现和提升丝绸之路经济带的整体性价值”，[4]对优化和完善“一带一路”沿线政府文化管理体制具有现实的助推力。

再次，政府跨域文化管理模式有利于构建“一带一路”大文化带。建立跨域“大文化带”、塑造文化共同体是“一带一路”战略目标之一。实施政府跨域文化管理，有助于跨域文化资源的空间布局，促进区域内的文化资源“跨区域整合”，[5]打造区域共享的文化品牌和文化产业链，从而推动“一带一路”沿线“大文化带”的形成，提升“一带一路”集群圈层文化竞争力。“一带一路”政府跨域文化管理的实行，在推动平衡区域文化发展、完善政府文化管理体制、构建沿线“大文化带”的基础上，可以有效提升区域的文化产品竞争力、文化企业竞争力、文化品牌竞争力和文化形象竞争力，从而推动“一带一路”区域文化软实力的提升。

二、“一带一路”文化带政府跨域文化管理的现实困境

“‘一带一路是中国全球战略调整的表现和结果，从缘起发展的角度看并非一个横空出世的大战略，而是逐步水涨船高的过程，经历了雏形初现、顶层推进和全面展开三个阶段。”[6]由于“一带一路”战略在推进过程中呈现出不同的过程性特点，政府跨域管理也就面临着纷繁复杂的问题。整体来看，“一带一路”集群圈内的政府跨域文化管理面临的现实问题主要有：

首先，文化资源整合“同质化”色彩浓厚。“文化资源是文化发展的基础，既有精神的文化资源，也有物质性的文化资源，其内涵十分广泛，涵盖教育、科学、技术、知识、信息、民俗等各个方面。”[7]105由于各个地区的文化资源都有其独有特质，在维护文化资源多样性的同时实现个性化、市场化的深层次资源整合成为“一带一路”政府跨域文化管理的首要任务。目前，“一带一路”区域文化资源还比较“粗放”，这不仅表现为以丝绸之路文化旅游为典型的文化产品开发的重复化，还表现在丝路沿线地区在战略定位上的同质化，如陕西提出打造“丝绸之路经济带新起点”；新疆提出将建成“丝绸之路经济带核心区”；甘肃提出要建设“丝绸之路经济带黄金段”；宁夏提出拟建成“丝绸之路经济带战略支点”等，而这种产品、布局上的重叠发展不仅会造成资源浪费，还可能会威胁区域间的稳定和谐，形成现实层面的内耗。

其次，政府间的文化管理协调机制匮乏。“一带一路”沿线国家、地区无论是在经济发展、政治立场，还是在文化资源禀赋、风俗习惯上均有所不同，因而在共建利益共同体、文化共同体的过程中需要统筹不同区域的文化资源，兼顾不同群体的利益，形成抱团式的发展。然而，由于缺乏科学、有效的文化管理协调机制和“行政区划的阻隔”[8]，“一带一路”沿线区域往往在文化发展上陷入无序状态。当前，我国与中亚国家的交流、协调机制主要集中在方向性的框架协议上，并在国家领导、中央政府等高层次进行，缺乏城市间的深层次的、细化的合作沟通，这主要体现在“一带一路”沿线区域的政策协调问题上，虽然我国已经与部分国家签署了共建“一带一路”合作备忘录，与一些毗邻国家签署了地区合作和边境合作的备忘录以及经贸合作中长期发展规划，但是在贸易便通机制建设、法律法规衔接等具体问题的对接上依然缺乏行之有效的措施，这对各地区的协同合作构成实然性阻碍。

再次，各地政府内部文化管理职能分散。具体来说，“政府文化管理职能主要表现在文化发展战略、构建组织运行框架、建立资金支持机制、完善文化政策法规等方面。”[7]114 随着文化发展的步伐逐步加快，文化涉及的层面也越来越多，政府文化管理日益复杂，往往会跨越多个部门，从而形成“多头管理格局”。[9]“一带一路”的跨域现实性和主客体多样性更加剧了沿线政府文化管理职能的分散性。这就使各地政府在规划本区域文化发展战略、组织运行框架、制定政策法规时统一协作效率低，难以形成整体性、系统性的文化发展思路，进而导致对外文化战略、政策的碎片化、断裂化，从而对跨域的政府文化管理提出了更大的挑战。

最后，跨域文化产业开发不完善。文化产业的跨域发展是促进文化贸易、建设“一带一路”文化利益共同体的重要突破口和抓手，也是跨域政府文化管理的关键所在。它的实现需要来自文化市场、战略资本、交流平台、产业链整合等多方面的支持。然而，目前跨域文化产业却面临着产品层次低、资金长效机制缺乏、文化交流平台不足等问题，制约了跨域文化产业的深度开发。

三、“一带一路”文化带政府跨域文化管理的价值理念

“一带一路”“不是封闭的，而是开放包容的；不是中国一家的独唱，而是沿线国家的合唱”。[10]“一带一路”的战略发展规划以丝绸之路经济带建设为核心，通过跨区域间的交流与合作，实现大区域间经济、社会、政治等多维度的互通互惠，是具有全球意义的国际化战略，其开启了跨历史、跨空间、跨行政规划的互通友好发展新模式。政府跨域文化管理模式的现代化创新应基于“一带一路”发展的理念基础和历史契机，以政府职能为保障，以异域多元的文化资源为纽带，通过跨域文化产业的联动发展和创新升级，打破跨域地理上的空间限制，实现大资源、大空间、大部门、大产业特征的政府跨域文化管理模式建构。

管理“大文化带”构建图在政府跨域“大文化带”的管理模式中，各要素之间彼此影响、相互作用。文化“大资源”模式，作为跨域“大文化带”的资源基础，依靠无边界的空间模式支撑，为大部门和大产业的发展提供资源依托；文化“大空间”模式，作为跨域“大文化带”的地域空间基础，依托打破空间限制的区域管理模式，为大资源和大产业的发展提供地域空间的支撑和依托；文化“大部门”模式，作为跨域“大文化带”的管理职能的基础，依托区域化的大资源和开阔的空间条件，促进区域资源的优化整合，并深化对区域大产业发展的扶持；文化“大产业”模式，作为跨域“大文化带”的产业基础，依托区域文化资源、空间资源、部门协同管理的多重扶持，实现与大资源、大空间模式的双向依托和发展。

首先，基于“大资源”的文化资源整合。基于文化“大资源”理念，通过跨部门、跨地域间公共文化资源的深度整合，实现跨域集群内文化发展的互动融合与文化资源的互联共享。立足于人类文化共生、互通的发展特性，通过区域协作、部门配合等方式，打通异域文化间地理空间、行政制度等方面的“隔阂”，实现区域内文化“流动”下的共生、互补、融合与发展，最终形成大区域内的“文化认同（Cultural Identity）”[11]和区域“文化生态”，实现特定文化资源在更大范围内的优化配置和持续发展，将原先独立区域内的文化“小资源”聚合成跨域性融合发展的文化“大资源”。通过互联、互通、互补、互融，实现乡与乡，镇与镇，城市与城市之间，区域与区域之间文化资源的对接与融合，形成 “大文化带”下跨域文化资源的整体性构建。

其次，基于“大空间”的文化地域融合。构建跨域“大文化带”的政府管理模式需要打破区域地理空间上的限制，实现跨域集群内文化发展空间上的大联通和高共享。文化及其资源的发展，离不开异域文化间的流通和融合，文化“大空间”的构建扩大了文化的发展视野，为政府跨域文化管理提供了更大的配置空间。文化“大空间”的融合，一方面，涉及国内省、市、区、县不同行政区域上空间的融合，另一方面，涉及不同国家间，跨民族、跨国别的空间融合。因此，需要打破各级行政界域上的空间限制，发挥地理空间上的邻近优势，“地理邻近有助于区域间研发合作关系的建立”，[12]实现区域彼此间的实质性邻近，使地区之间、国家之间在地理空间方面形成互通式网络群，以开阔区域文化发展空间。跨域集群圈内的文化空间限制被打破，不同地区间的文化资源实现区域一体化下文化“大空间”的发展模式，加速深化跨域“大文化带”管理模式中的空间文化的融合。

再次，基于“大部门”的政府职能联合。要实现“一带一路”沿线政府在文化管理上的多方协作，互利共赢，就必须加强各国各地各部门的统筹协调，实现“无界化”[13]的政府管理。对内而言，沿线各地政府需要在“大部制”的文化管理理念下，改变多头管理、交叉管理的现状，通过职能整合实现系统化、整体化的文化管理。对外而言，不同区域间的政府文化管理要打破行政区域的界限，加强城市与城市之间，省部与省部之间，不同区域间的政府协同合作。进而呈现出不同层级，不同地区的政府部门间利益的统一协调，不同部门间相互监督和约束，大部门统一规划跨域集群内的文化发展战略以及跨域内的政府文化管理实现良性运作的状态，从而加速“大部门”跨域政府职能的联合，最终实现跨域“大文化带”的政府管理模式的形成。

最后，基于“大产业”的文化全产业链拓展。“一带一路”政府跨域文化管理致力于打造文化互认、经济互助、产业互融的综合性利益共同体，文化产业发展是实现这一目标的基础支撑。在跨域政府文化管理的协同下，“一带一路”文化产业发展必须通过集群内文化资源、文化平台、文化品牌、文化资本的整合运作，完成由点到面到体的立体化转型：一方面，从产业链中间部分向“微笑曲线”两端发展，从生产、制造等低附加值环节向创意设计、市场营销纵向拓展；另一方面，在发展文化旅游、演艺会展等传统文化门类的同时，探索尝试影视、动漫、新媒体等新兴文化产业，实现文化产业的横向延伸，最终推动“一带一路”沿线文化产业点与点、线与线之间的无缝衔接，打造互利互动、良性循环的文化产业生态圈。

四、“一带一路”文化带政府跨域文化管理的实施路径

“一带一路”战略旨在“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”。[14]这也为政府跨域“大文化带”的构建提供了理论依据和战略契机，基于“大文化带”管理模式的机制探索，我们认为，当前应注重从文化资源整合、政府职能协同、产业地理空间融合等维度，搭建“一带一路”视阈下地缘相近、文化相通、产业交融、管理协同的跨域文化管理新模式，在双重核心—边缘结构客观存在的情况下，推动实现回流效应与扩散效应之间持续性的良性转化，通过文化管理模式创新实现文化再繁荣，从而助推区域经济结构优化和社会有序发展，实现“一带一路”战略目标。

首先，促进集群内文化资源整合共享。文化资源的多样性属性和地域性特性决定了其与生俱来的地域“印记”，从而表现出不同地域间鲜明的文化个性或差异，这对政府的跨域文化管理具有双重考验。一方面，要在尊重地域文化多样性和独特性的前提下，基于对各异域文化资源特征的分析，在挖掘不同区域文化特质的同时，对跨域间共性的文化资源进行评估和整合，深化跨域集群内的文化认同，在文化的相互渗透中，“产生了一定的文化趋同”，[15]进而打造跨域集群内共性的文化品牌，从而解决文化资源整合中缺乏资源融合契合点的问题；另一方面，在整合不同区域文化资源的同时，基于各异域文化资源的禀赋特性，要促进区域间平等的文化交流和文化互鉴，着力挖掘不同文化资源的深层价值，整合优化出符合社会核心价值观的优秀多元文化，提升跨域集群内文化影响力和竞争力，让文化资源的整合更具有社会价值。此外，在文化资源实现整合的过程中，如何实现文化资源从单个区域内的小范围到跨域大范围内的共享，实现从跨越地域界限到跨越国界限制的文化交流与共享，这需要政府部门的协同推动，也需要探索文化对外传播的新格局，让文化资源在跨域集群内形成真正的“大文化”格局，实现深度共享。

其次，打破文化地域空间限制。在当今的文化角逐中，仅凭个体文化资源的“单打独斗”已力不从心，不同区域间文化发展的联合趋势越显强劲。实现异域文化的对接与融合，打造政府的跨域文化管理，“将从单一的城市竞争演变为区域性城市群的竞争”，[16]需要打破文化资源空间地域上的限制，因此，要实现跨域的大文化管理就必须依托强有力的空间资源融合和共享机制。一方面，要以文化资源为依托，以政府管理职能为链路，实现跨域集群内，大文化资源共享、大空间区域联动，以线带面、逐层管理、多层空间、多元发展的开放性文化管理格局，并以开放、融合、共生的理念，不断吸收跨域集群内多样的文化资源；另一方面，在涉及跨国空间的政府文化管理中，需要考虑到区域和国界的双重跨越，跨国间的文化交流与管理，必然面临更多挑战，这就需要不同国家、民族间建立起深化文化交流与文化合作管理的协同机制，即，可以考虑成立由各国代表组成的地区文化管理委员会，制定文化协同管理章程，明确各方在文化跨域管理中的角色扮演、职责担当和利益分享，实现跨越国界的共同管理、协作共赢。

再次，加强政府跨域文化管理的顶层设计。为解决跨区域集群圈内政府职能分散的问题，“一带一路”沿线的跨域政府文化管理需要“加快职能整合，实现政府文化管理职能体系的同一化”，[17]促进区域内外的联合管理、顶层设计。这不仅指沿线各地方政府应在中央政府的领导下整合部门职能，理顺层级关系，优化政府的文化管理职能，加速文化管理主体的各个部门形成立体化、网络化的新型文化管理模式，扬长避短、错位发展；还内涵着建立跨国文化管理机构，制定国际发展战略，在区别经济性与亲善性行为基础上协调沿线区域利益的内容，通过“多边高层磋商”[18]制定区域内文化发展目标、政策、技术、资源、产业等策略，构建区域内文化管理组织横向、纵向结合的网络型框架，建立集群圈内的文化资金统一分配、优势互补的分配支持机制，以完善集群圈“大文化带”法律法规体系等方式实现对跨域集群圈内的系统化、整体化文化管理，促进区域间的“合法性认同”，[19]实现政府间的联合管理。这是建立“一带一路”命运共同体的必然选择。为此，一方面，要整合部门职能，理顺层级关系，优化政府的文化管理职能；加速文化管理主体的各个部门形成立体化、网络化的新型文化管理模式，跨域集群圈内的各个政府部门形成区域文化管理的思想共识，打破地域区划行政界限的限制，统一规划文化管理任务，实现跨域管理形式上的融合，建立起集群圈内的文化管理关系网，优化和规范跨域集群圈内的政府的管理职能。另一方面，要在“大文化”的理念下推进 “大部制”的文化管理实践；不同区域政府在管理形式上形成跨越式的协同管理，在管理实践中，应跨越地域限制，实现文化内容上的融合，通过制定区域内文化发展目标、政策、产业等策略，明确整个区域的文化发展目标和方向；构建区域内文化管理组织横向、纵向结合的网络型框架；建立集群圈内的文化资金统一分配、优势互补的分配支持机制；建立完善集群圈“大文化带”法律法规体系，以健全优化跨域集群圈内的政府管理职能，实现政府间的联合管理。

最后，推动文化产业集群发展。文化是引导“一带一路”发展的灵魂，文化产业的合作与联接是推动文化交流和经济发展，促进“一带一路”沿线国家贸易合作与文化交流协作，加速“集聚区共同体”[20]形成的重要依托。跨域政府文化管理要促进文化产业发展，其核心内容就是通过区域合作，文化资源优势互补，逐渐形成产业化、规模化的特色文化产业链。这不仅需要有效利用区域文化资源，充分开发文化资源中社会价值、经济价值和历史价值，创造区域文化产业的大品牌，形成富有地方特色和地区影响力的文化品牌体系，让文化产业实现更多的文化和社会价值，还应在加深跨域集群圈内的文化产业链的同时，注意加强地域文化创意，促使跨集群的文化特色产业升级，规避区域文化企业间的无序不良竞争，实现区域内的文化产业集群圈的个性化发展。

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【责任编辑：黎 峰】