“省管县”问题研究探讨

赵明洁

摘要：为了扩大县级的自主权限，1983年起，中国开始实行“省管县”，2002年进行全国试点推行，目前，共有27个地区实行了财政体制上的“省管县”。“省管县”解决了县级财政不足等问题，但是“省管县”仍会造成一系列问题的产生，本文主要探讨“省管县”后存在的问题并提供相应的改进建议。

关键词：“省管县” “市管县” 存在问题建议

一、省管县概念

“省管县”是1983年由浙江省发起逐渐形成的，它是省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制。

二、省管县改革的原因

（一）县级财政困难

在当前的财税体制下，大部分的县级政府发展较慢，发展的同时又要供养过多的财政人员，这些政府需要靠上一级的转移支付才能勉强维持政府的正常运转。县级政府债务繁重、可使用的财政资金不足等问题便成为了省管县的主要原因。让省级政府直管县级政府，通过减少中间一级的行政成本以此来缓解县级政府的财政紧张刻不容缓。

（二）市管县存在弊端

市管县的弊端主要存在以下两点：第一、有些市级政府要管理多个县级政府，有限的资源无法满足县级的大量需求，甚至有些市级的财力水平不如县级的财力水平，市带县带不动，同时会减缓市级的发展，市和县很容易产生利益冲突。第二、对于自身发展不足的市级为了本市的发展和市区建设，很容易出现“市刮县”的情况，即市级政府占用县级政府的资金进行本市建设，导致县级政府无法及时得到资金，城乡差距逐渐加大，“三农”问题更加严峻。

三、省管县存在的问题

（一）省级管理幅度过大会降低行政效率

我国除了香港和澳门共有32个省级单位，平均每个省局拥有的县级行政单位为89个。省级在要管理市级行政的同时要管理县级行政，这就导致省级的行政压力过大，管理幅度过宽较小的省级单位有足够的时间在管理自身的同时管理市级和县级，但是较大的省级单位就很容易造成不能及时解决县级或者市级存在的问题或者不能及时给予通过县级或者市级提出的发展方案，导致其错过了最佳时期，造成县级或者市级相应的活动无法开展下去，大量的本级政府工作可能会导致省级政府无暇管理市级以及县级的行政工作，大大降低了行政效率，造成省级机构力不从心。

（二）市级财源削弱，城市发展受到影响

我国地区幅员辽阔，地区间的经济发展水平还处在不均衡阶段。“省管县”的出现，虽然扩大了县级的财权，却导致了市级财源的削弱，用于市级发展的资金很容易短缺，这样就会造成市级发展“瓶颈”。同时，“省管县”的出现可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构，如果县区权利过大会给这种原本合理的结构带来很大的冲击。

（三）市级政府财权和事权不匹配

“省管县”体制，就是扩大了县级财权，即：财政体制是“省管县”，而行政体没有变，这就容易导致市里的财力减少，财权受到巨大冲击，但是仍然可以对县级进行行政管理，这就产生事权没有改变，而财权被削减的局面，这就导致了出现了市级政府事权和财权不匹配问题。

在很多省市，“省管县”后县里出现了一个奇怪的现象，那就是市里和省里都不能“得罪”，也即是说，在扩权后，虽然可以和省里直接联系，但是也要与市级搞好关系。一方面，县级政府要跟省级政府搞好关系，争取更多的财力支持，另一方面又要跟市级政府搞好关系，保证提出的发展方案能够尽快通过。甚至有时候本应向省直厅局里申报事项，但是又要想省辖市对口单位申报，造成了“一文两报”。或者有时候一件事情要省里、市里两头跑，如果只去省里，市里就会觉得这样不懂尊重。不仅降低了县级的工作效率，同时给县级人员的心理造成了一定的负担。

（四）县级财力不足问题依旧会出现

“省管县”的目的一方面是为了解决县级财力不足问题，另一方面就是杜绝了市级政府占用县级政府财政资金的问题。但是，省市县未能理清彼此的事权和财权，其分配关系还没规范，能否保证“省管县”后，省级政府不会占用县级、甚至市级的财政资金，能否保证不会出现“省压县”、“省压市”的问题的出现？

（五）财政人员工作岗位减少

“省管县”的目的之一就是减少级次，保证县级政府无需承担过多的财政人员费用。但是，如此就要减少大量的财政工作岗位，相应的财政人员何去何从，是否有足够的岗位任其分配，分配后是否能保证财政工作效率的提高，是否存在虚职等岗位问题均成为“省管县”后的又一大问题。

四、建议

（一）“省管县”要因地制宜

在“城乡一体化”的背景下，无论是“省-市-县”还是“省-市、县”二者只是互补关系，不是替代关系，“省管县”的出现，不是否定了“市管县”，而是在其的基础上进行了加强，保证我国的行政体制更加完善，“市管县”仍然是一种重要的方式。全国各地千差万别，“省管县”、“市管县”都要因地制宜，选择最适合自己的方式。对于经济强县，这种县级政府没有与县级紧密联系甚至完全不需要市级的管理，那么完全可以实行“省管县”；对于经济弱县，这种县级政府不仅需要省级的帮助，同时也需要县级的帮助，与县级仍然紧密联系，那么选择“市管县”仍是最好的决策。

（二）健全管理机制

由于有的省级行政区域过宽，首先可以划小省区范围。在省的领导下，自主协商共同遇到的问题。同时，省级和市级要做好监督工作，要善于自我监督和自我约束，使县级的发展有着充分的政治保障。省级政府在管理县级的同时，市级政府也要起到辅助作用，帮助省级管理，在省级政府无法及时做出指令或者帮助时，市级政府要及时向县级政府提供帮助，提高三级政府的行政效率，保证其健康发展。

（三）维护市级利益

市级财力削减，导致市级的很多项目不能及时开展，这需要省级政府对其进行资助，保证城市规划和中心城市的培育。对于弱市强县，县级政府也要对于市级予以帮助，保证其市级政府的稳定，带动弱市的经济发展，推动“城乡一体化”的实现。

（四）正确划分省、市、县关系

针对省、市、县的关系要从以下三个方面进行探讨。第一、在省县关系上，省级政府要尽可能的给予县级政府自由权限，包括财权和事权。将原来省辖市相关部门以及部分省级政府及其所属部门的行政管理权下放给县一级，在经济上争取到能支持就支持，能下放就下放；对各项社会管理实务，要根据其实际情况进行对待，不能按照统一模板进行处理。要进一步增强县级政府的财力，就要加大对县级政府的支持力度，增强县的自主权。对关系到县级的各项发展计划，免去向市级报备的中间环节，直接向省级进行报备衔接，以保证县级政府能够快速发展。第二、从市县关系上，市级政府由于管理的范围缩小，管理的内容以及方式趋于专业化，由最先的领导者转化为省和县之间的协调员与联络员的角色。第三、从省市关系上，市级政府由于失去县级的财权，针对出现财政资金不足的情况，省级政府要对其进行扶持和帮助，保证市级的稳定发展。

（五）合理分配岗位

针对岗位不足情况，省、市、县三级政府则需要细分其财政工作岗位，保证每一位人员的就业情况，严格把关每一位人员的工作素养和工作能力，根据实际情况分配到不同的岗位。自身情况不足的人员，政府应提供对应培训来保证其素质的提升，严格把控岗位设置，杜绝虚职的出现。

总之，省、市、县三者相辅相成，相互扶持。在保证省、市稳步前进的同时，尽可能调动县级的积极性和主动性，实现更大的社会公平化。

参考文献：

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