民办学校的两难选择：营利还是非营利

王辉辉

对于营利与否的选择，所要考虑的不仅是办学模式的差别，更关键的问题在于，政策红利会否丧失

“看到新闻了没，又延迟了。”2016年9月初，肖军（化名）接到一位朋友的电话，对方开口就扔过来这样一句话。

肖军知道，对方说的是“民办教育促进法”（以下简称“民促法”）修订案三审再次延迟了。作为一所民办职业技术学校的创办人，他又陷入了焦虑。

这已不是第一次延迟。

2015年12月召开的十二届全国人大常委会第五十九次委员长会议，对被称为“教育三法”的教育法、高等教育法和“民促法”修订草案进行了审定。最终，教育法和高等教育法的修订案顺利通过并于2016年正式试行，而“民促法”修订案却因分歧较大未获通过。

2016年6月，“民促法”修订案三审被延迟。

于是，业内盛传修订案有望在8月底召开的十二届全国人大常委会第二十二次会议上提交。然而，最终它仍未进入会议的正式议题范围。

“这背后映射出的是民办学校的分类管理困局。” 中国教育科学院教育发展与改革研究所所长吴霓在接受《瞭望东方周刊》采访时说。

像肖军这样的民办学校举办者仍旧要面临营利还是非营利的两难选择。

分类难题

吴霓称，“民促法”修改一再延迟是由多种原因造成的，“但很大程度上是因为各方分歧较大，需要充分讨论。”

此次“民促法”修订首先要解决的是民办学校分类管理问题，最大的分歧也来自于此。

2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中就曾明确提出，教育行政部门要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。

“所谓分类就是营利和非营利的区别，就是民办教育的举办者能不能拿回报的问题。”北京教育科学院民办教育研究所所长王磊告诉《瞭望东方周刊》。

他指出，在民办教育刚刚兴起的上世纪八九十年代，国家明确规定，民办教育的举办者不应以营利为目的。

甚至教育法和高等教育法在2015年12月修改之前，都分别有“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”“设立高等学校不得以营利为目的”的规定条款。

但是，2002年出台的“民促法”中又明确规定，民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。

吴霓认为，民办学校必须进行分类管理，但首先要弄清类别具体怎么分，“比如是不是要从阶段性、是否营利性及学历性上来分类。”

在他看来，中国的民办教育正处于从计划经济向市场经济过渡的历史时期，由原来“公办”一统天下到现在逐渐形成公办与民办共同发展的格局，如果进行一刀切的分类，会产生许多问题。

以学前教育为例。教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》中的数据显示：截至2015年底，全国共有幼儿园22.37万所，其中民办幼儿园达14.64万所，占比超过65%。

“这近70%的民办幼儿园既满足了市场的多元化需求，也暴露出了政府责任不足的问题。现在要做分类，是不是将其全部推向营利性？那么普惠性怎么办？”吴霓说。

分类之后，还涉及到学校的产权归属问题。比如，如果一些投资办学的学校想要转变为非营利性，那投资人前期的投入怎么清算？而一些原本属于捐资办学的学校想选择为营利性，其产权归属又该如何算？

十倍以上的成本差

而作为民办学校的举办者，肖军关心的是，分类之后，如果自己选择营利性办学，还能不能享有各项优惠政策。

2006年，技术工人出身的肖军在中部某城市创办了一所民办职业技术学校。

“由于临近农村，学校开设的专业又能紧密结合当地的支柱产业，毕业生就业情况好，刚开始的那几年，学校生源很好。”回忆起昔日的辉煌光景，肖军充满了骄傲。

2012年之后，国家陆续推行职业教育的免费政策，肖军的学校，开始经营困难。于是，他不得不将职业学校申请变更为民办中学。

“虽然那个时候国家已经在提民办学校分类管理了，但是我们学校既不属于非营利性的捐资办学，也不完全属于纯营利性的培训机构，算是处在中间地带。”肖军坦言。

一位不愿意透露姓名的业内专家在接受本刊记者采访时称，这种“中间地带”在民办学校中是一种普遍现象，“大部分民办学校都处在营利和非营利的中间地带。”

在他看来，这是因为2002年出台的“民促法”虽然提出了“合理回报”，但对很多问题并没有讲清楚。比如什么叫合理？这个合理是工资回报还是资本增值回报？

“现在看，‘合理回报的提法是特定历史条件下的权宜之计。大家的想法是先让民办教育发展起来再说，但是此后民办教育的发展速度和程度都远远超出了当时的想象。”前述专家说。

而在当时“权宜之下”分类的具体标准并没有进行过多过细致的讨论，因此也就出现了大量的“中间地带”。

比如肖军出资创办的中学，虽然学校登记的是民办非企业单位，但他是出资人，每年还是要从学校拿回一部分投资回报。

而“民促法”修订后，肖军势必要在营利和非营利之间作出选择。

“目前我更倾向于选择营利性办学。但如果因此不再享有优惠政策，肯定会导致办学成本激增，怕是很难再办下去。”对此，肖军顾虑重重。

前述专家告诉本刊记者，浙江温州市作为改革的试点，在民办学校分类管理的尝试中，就暴露出了这一问题。

他介绍说，目前温州全市参与分类管理改革试点的600多所民办学校中，仅有40所选择了营利性学校，占比不足7%，而其中真正从事学历教育的学校只有3所。

“其中一个很重要的原因就是选择营利性办学，就意味着失去了很多优惠政策。而仅教学用地一项，办学成本可能就要增加十倍。”上述专家称。

业内流传甚广的一个案例是：温州一所民办学校原本是按照教科用地以每亩8万元的价格获得了土地的使用权，选择营利性办学以后，就要按照商业用地每亩80万元的价格，补缴近亿元的土地使用费。

“这就会极大打击民办教育举办者的积极性，最终制约民办教育的发展。”对此，吴霓也表达了自己的担忧。

民办公办能否平等

很多像肖军这样的民办学校举办者都在观望，希望“民促法”修订能够尽早尘埃落定。

“这样我们才好放开手脚走下一步。”肖军说。

而王磊也了解到，由于目前政策不明，大量民间资本还不敢贸然进入民办教育领域。但他还是认为，立法需要慎重，“延迟不是坏事情。”

吴霓则认为，无论什么时候，法律的修订都是一件严肃的事情，需要充分考虑外部是否已经具有了完善的法律实施环境，行业的发展状况是否能够适应法律要求，“如果外部的条件还不完善，法律贸然出台反而会限制行业发展。”

“比如分类之后如何监管的问题，现在的监管体制就很难适应分类后的监管要求。”北京师范大学一位要求匿名的民办教育研究者指出。

按照现有的监管体制，营利性的教育机构只需在工商部门进行注册登记就可以开门招生，至于教学质量怎么保证，还缺乏有效监管。

假如“民促法”修订案出台之后出现营利性民办学校激增的情况，现在的民办学校管理体制也很难满足发展需求。

据前述研究者介绍，目前的民办教育管理体制还不完善。

虽然教育部在发展规划司设有民办教育管理处，专门负责协调民办教育的管理，但各省市的教育行政管理部门或设置专门的民办教育管理办公室，或将民办教育融入各个学段进行管理，情况各不相同。

“就目前来看，不管是专门管理，还是融入学段管理，都存在不足。”前述研究者说。

专门管理，一个部门有限的几位工作人员，很难对高速发展、不断增加的民办学校进行有效的业务指导和质量监管；融入学段管理，又明显缺乏公办、民办一视同仁的政策环境。

比如，在教师的管理上，事实上民办学校的教师在职称评定、保险办理等方面还很难享受和公办教师同等的待遇。

“如果未来国家对民办教育管理体制进行更好、更完善的顶层设计，融入学段的管理方式会更好，但是要做好政策配套。”吴霓说，希望届时民办和公办的区别只是学校举办者的资金来源不同，其他方面都能一视同仁。

“这些问题要在民促法修订的过程中充分考虑到，这就需要广泛听取各方的声音，充分讨论。”吴霓强调。