我国欠发达农村地区依法治村面临的问题及对策

巩雨+高布权

摘 要： 依法治村是全面实现依法治国的重要环节。然而由于社会经济发展落后、农民法治素养较低、人治传统浓厚、行政执法监督缺失等诸多因素的影响，我国欠发达农村地区在推进依法治村方面还存在着有法可依环节贫弱，有法必依环节脆弱，执法必严环节软弱，违法必究环节薄弱等一系列问题，为此，必须通过构建农村立法体系、实施农村普法工程、健全农村执法机制、完善农村法治监督环节等措施，推动依法治村目标的全面实现。

关键词： 农村； 法治； 完善

中图分类号： D920 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.007

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着以习近平同志为总书记的党中央在贯彻法治理念、弘扬法治精神、运用法治方式、推进依法治国方面进入了一个新阶段。依法治村既是全面实现依法治国的重要环节，也是当前全面推进依法治国的薄弱环节。近年来，欠发达地区农村的违法犯罪案件逐年呈上升趋势，已经严重影响到了农村的安定与发展。如何在全面推进依法治国目标要求下全面推进依法治村，已经成为当前我国国家治理亟待研究的重要课题。

一、依法治村的涵义及其重大意义

（一）依法治村的涵义

农村是指不同于城市或城镇的以从事农业生产为主的劳动者聚居地。欠发达地区农村是指那些在生产力发展水平、经济发展实力、科技水平等方面与发达地区有一定差距的农村。与城镇及发达地区农村相比，欠发达地区农村具有人口散落居住，交通通讯不发达，地方习俗较浓厚，“人治”现象突出以及社会经济发展水平较低等特点。

依法治国是依法治村的前提和基础，依法治村是依法治国的环节和内容。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和其他法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。所谓依法治村，就是广大村民群众在党的领导下，根据宪法和其他法律的规定，通过各种途径和形式治理农村的政治、经济、文化、社会、生态等各项事务，保证农村的各项工作都依法决策、依法管理、依法办事、依法监督，逐步实现社会主义新农村的法治化。

依法治村的主要特征就是在农村治理中实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所谓“有法可依”，就是要针对农村不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要，建立健全完备、科学的法律体系和制度，以便能对各种社会关系进行规范。所谓“有法必依”，就是要在农村处置矛盾和纠纷时，避免和杜绝在执法和司法活动中的主观随意性，保证法律效力的普遍性和严肃性。所谓“执法必严”，就是司法机关在农村司法活动中公正地行使司法权，严格执法，不受其他组织和个人的非法干预。所谓“违法必究”，就是对农村一切违法犯罪行为都要依法追究责任和严肃惩处，不容许任何组织和个人有超越法律的特权。

（二）当前我国推进依法治村的重大意义

1. 依法治村有利于保障农民的合法权益。农民是农村的主体，依法治村有利于保障农民一系列合法权益。（1）保障农民的政治权益。政治权益是公民参与政治活动的一切权利和自由的总称。依法治村能够保障农民行使基本的民主权利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督对农村事务进行依法、有序的参与，真正成为农村自治的重要主体。（2）保障农民的经济权益。经济权益是指由法律、法规所确认的一种经济资格或许可。随着农村经济的发展，农民收入的增加以及农村利益结构的变化，农民的财产安全亟待法律保护。（3）保障农民的文化权益。文化权益是人民自由平等地参与社会文化活动的生产并公平地享受社会文化成果的权利。依法治村能够保障农民在进行文化生产和文化享用时权利不受损失与侵犯。

2. 依法治村有利于规范社会主义新农村建设。党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。相对于“旧农村”而言，新农村建设不仅包括农村的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设，而且也包含农村党的建设、反腐败建设、法治建设。只有全面推进依法治村，才能保障新农村的生产有序化、生活安定化、管理民主化和治理规范化，才能顺利推进城乡统筹一体化，也才能为农村城镇化和农村的现代化保驾护航。

3. 依法治村有利于国家的长治久安。农业是万业之母，农民是万民之母，农村是社会之母。中国是农业大国、农民大国、农村大国。据我国第六次人口普查数据显示，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。因而在一定意义上可以说：“农业发展，则中国发展；农民富裕，则中国富裕；农村安定，则中国安定。”全面推进依法治村，优化农村社会治理，不仅有利于农业、农民、农村的健康发展，而且有利于维护国家安全稳定、夯实国家发展基础，从而为实现党的十八届三中全会提出的“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标奠定坚实的基础。

二、当前我国依法治村面临的问题

（一）有法可依环节贫弱

有法可依是实现社会主义法治的前提，无疑也是依法治村的重要前提。近年来，虽然全国人大制定和颁布了《农业法》《土地承包法》《基本农田保护条例》《种子法》《森林法》《农业技术推广法》《村民委员会组织法》等涉及农业、农村以及农民的多项法律法规，但仍然不能满足依法治村的要求。

1. 立法体系尚未健全。随着农村社会的不断发展，农村出现了一系列新矛盾和新问题，诸如留守老人和儿童的权益保障问题、农村公共土地保护问题、农村环境卫生治理问题、农村服务业规范问题等等，解决这些问题必须上升到立法层次，用法律加以规范，然而目前我国对此类问题的针对性立法仍然处于空缺状态。

2. 部分法律滞后。当前我国农村社会关系和权益结构已发生重大变化，然而相关立法却没有及时修补、细化和跟进。诸如，在土地承包经营权方面，《农村土地承包法》与《物权法》的衔接问题；在选举人大代表时，农村代表与城市代表的比例失调问题；在城乡公共产品和服务供给方面，统筹“一国两策”问题等等。

3. 部分法律操作性不强。在现有的涉农法律体系中，仍然存在法律条款过于笼统、存在冲突以及量刑偏软问题；还有一些法律法规中的用语模糊和不规范导致的歧义问题。可见，涉农法律无法可依的问题仍然存在。

（二）有法必依环节脆弱

有法必依是践行社会主义法治的中心环节，也是践行依法治村的中心环节。近年来，虽然基层法院和司法部门在处置农村矛盾和纠纷过程中基本上能够依法进行执法和司法活动，但在执法、司法、守法和法律监督中仍然存在有法不依的现象。

1. 基层法院和司法部门在执法和司法活动的随意性。不少基层法院和司法部门在处置一些涉农案件时，本该以法律为依据进行执法和司法，但为了追求“息事宁人”的目的以及“短、平、快”的效率，往往用“调节”或“私了” 等的方式解决问题，从而导致农民的合法权益受到侵害。同时也在一定程度上对部分村民“大闹大赔，小闹小赔”的不法行为产生的怂恿作用。

2. 基层政府在行政管理活动中的越权执法。不少地方政府在管理农村事务时往往大包大揽，习惯于以权代法、以管代法，超越了宪法和法律的特权；当有法不依“大行其道”之时，也是“损农肥公”、“损公肥私”泛滥之际。可见，在欠发达农村基层，有法不依问题仍然存在。

（三）执法必严环节软弱

执法必严是实施社会主义法治的重要条件，也是实施依法治村的重要条件。近年来，虽然基层法院和司法部门在涉农案件中基本上能够公正地执法和司法，但仍然存在执法不严的现象。

1. 执法弹性明显。许多基层法院和司法部门在农村执法和司法活动中的“度”受外界影响和干扰较大，一旦领导不重视、媒体不炒作，群众不关注，则往往选择执法从“轻”从“松”原则；一旦领导很重视、媒体大炒作，群众热关注，则往往选择执法从“重”从“严”原则。

2. 执法寻租问题。许多基层法院和司法部门在农村执法和司法活动中“趋利”行为明显，往往会出现因人而异、因事而异、因私而异的执法结果。可见，基层法院和司法部门执法不严的问题仍然存在。

（四）违法必究环节薄弱

违法必究是实现社会主义法治的重要保障，也是实现依法治村的重要保障。近年来，虽然基层法院和司法部门在涉农案件中基本上能够对违法犯罪行为进行惩处，但仍然存在违法不究的现象。

1. 犯罪分子逍遥法外。在一些欠发达地区农村仍然存在一些犯罪分子得不到法律惩处现象，或因关系而得到包庇，或因事先得到信息而躲藏等，使得“官官相互”、“金钱扰法”现象时时发生。

2. 法不责众。在许多欠发达农村地区把家庭暴力、贿选、开设小赌场、兜售假冒伪劣商品、邻里纠纷大打出手、造谣生事等现象，都看作是习以为常的事，反正是法不责众。可见，欠发达地区农村违法不究的问题仍然存在。

三、我国依法治村问题的成因分析

（一）人治传统根深蒂固，以人代法

中国封建社会几千年， 儒家思想被长期奉为正统思想而深入人心，儒家思想推崇人治多于法治，如执政者“其身正，不令则行，其身不正，虽令不从”、“为政在人”、“其人存，则其政举，其人亡，则其政息” 等。 所谓人治，就是指依靠个人意志的作用来管理政权实行政治统治，并相应形成以血缘为纽带的礼教宗法体系。儒家思想的人治思想对中国法治思想与实践产生了深远的影响。正如邓小平所说：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”[1] 长期人治文化的影响，直接导致了基层官员和广大农民群众法治意识的淡薄。在欠发达地区农村，以人代法问题尤为突出。

（二）农村社会传统文化习俗的影响，以情代法

欠发达地区农村受宗族文化影响非常深远，形成了相对稳定的人情社会。在中国几千年的封建社会中的“治权止于县”也为人情社会留下了生存空间。人情社会的单位是村落，人们的生活是富于地方性的，一个村落的村民之间的人情关系网络纯粹且紧密。“托关系”、“找熟人”便是“以情代法”的符号和产物。即使在欠发达地区农村发展到今天，当人们处理农民矛盾和纠纷时，仍然习惯于用传统的人情与习俗为标准，甚至当农村传统习俗与现代法律的冲突时，依然是“念情不念法”。

（三）计划管理时代的影响，以管代法

欠发达地区农村在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中整体缓慢而迟钝。计划经济体制模式不仅意味着资源配置和经济活动的计划性，而且也意味着政治活动以及法治活动的计划性。计划经济体制模式的核心理念在于“一切服从于管理和计划”。由此决定了农村地区的一切事务均处于严格的国家管控之中，并形成以官僚体系构成政社合一的单质的权力结构，[2] 在一定程度上压缩了农民民主意识与农村法治的应有空间。当计划经济体制向市场经济体制转轨后，欠发达地区农村仍然习惯于沿用计划体制的做法，形成以管代法的“惰性”。以至于不断出现着“政策治不了对策”、“明规则斗不过潜规则”、“有法没办法、没法有办法”的诸多“两难困境”。

（四）法律监督的缺失，以权代法

没有监督的权力是滋生腐败的权力，没有监督的法律亦是一纸空文。我国著名法学家江平认为，近年来虽然我国依法治国被提到前所未有的高度，但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在。个别党员领导干部之所以敢于带头破坏法治，以自己的职权代替党纪国法，其根源在于权力缺乏监督以及法律施行缺乏监督。在欠发达地区农村，民众与媒体对基层执法的监督较少，主要依靠法律之外的一些相关政策和文件，这样难免会因为政策的时滞性造成执法监督的不及时，致使某些执法人员“钻法律空子”。 当行政执法的监督并未做到常态化、规范化和独立化的时候，依法治村就很难全面实现。

四、完善我国依法治村的几点建议

（一）构建农村立法体系

建立健全农村法治体系是依法治村的重要前提。

1. 修残补缺。针对当前我国农村社会关系和权益结构的重大变化而引发的一系列新矛盾和新问题，必须转变“城市中心主义”的立法思想，加快对现有的涉农法律的修补、细化和完善，加快健全立法体系，及时化解法治“失灵”问题。

2. 增强法律的可操作性。针对现有的涉农法律条款不合理、不明确、量刑偏软，很难执行问题，在积极地继承传统社会法治的“精华”的同时积极借鉴西方法治国家法治体系、法治程序和法治监督的经验，全面纠正法律法规中用语模糊、不规范以及法律之间不衔接、有冲突，无法执行问题。

3. 保障农民的立法参与权。农民虽然在法理知识上存在欠缺，但却是最了解民情民意的，因而在涉农立法这一基础环节，应考虑在一定程度上扩大农民群众的参与，保障其立法参与权。只有这样才能使涉农法制“情理结合”，才能更好地推进全面依法治村。

（二）实施农村普法工程

实施农村普法工程是依法治村的重要条件。

1. 普法对象层次化。实施普法工程意味着法治教育的大众化，但是在欠发达地区农村应做到普法对象的层次化：对于基层执法者而言，既要熟悉涉农法律，还要了解民情，做到执法不犯法；对于基层政府干部而言，既要学习涉农法律，还要把握权与法的界限，做到权服从于法；对于广大农民而言，既要接受涉农法律教育，消除“法盲”，还要学会守法和用法，做好守法公民。

2. 普法方式多样化。在普法工程中，除了充分利用学校法治教育之外，还可以通过农民夜校专门进行培训；在新媒体时代，还要广泛利用互联网平台以及微博、微信等媒体，积极发挥现代媒体覆盖范围广、传播速度快等优势。

3. 增强普法效果。普法不是搞运动，更不能走过场，一定要注重普法效果，树立法治观念，培养法治思维，力争实现人人学法、懂法、守法、用法，为全面依法治村扮演好自己的法治角色。

（三）健全农村执法机制

加强执法是依法治村的手段和关键，健全农村治理机制是依法治村的重要条件。

1. 提高执法队伍的执法水平。要按一定人口比例在全国范围内建立农村执法队伍，加强对涉农法官的法律培训，大力提高执法人员素质，使他们真懂法、会用法、用好法。针对欠发达农村地区执法的复杂性，特别要选配政治素质高、专业技术能力强、具有良好职业道德的执法人员开展农村执法工作。

2. 加强执法机制的机动性。针对欠发达地区农村的特殊情况，要落实执法任务，保障农村安全稳定和发展，就必须建设完善的执法机制。在执法过程中必须坚持协同治理理念，采用灵活的执法机制，除了要敢于运用全国人大所颁布的“硬法”之外，还要善于甄别与运用各种各样的乡规民约等“软法”。[3]通过综合运用行政、法律、文化等手段在欠发达农村地区建立起权责明确、监察有力、高效运转的执法机制。

（四）完善农村法治监督环节

完善农村法治监督环节是依法治村的必要保障。

1. 健全监督体系。要按照党的十八届四中全会《决定》的要求，除了健全宪法监督要加强党内监督、人大监督、司法监督、行政监督、社会监督、农村组织监督、舆论监督的制度建设，形成科学完善的法治运行制度和监督体系。其中，特别要发挥人民监督主体最主要、最本质、最广泛、最管用的功能。[4]

2. 增强监督实效。要在法律框架内，根据本地实际，划定县级行政权、司法权、监督权的具体边界、权力清单和运行规则，特别针对欠发达地区农村法律实施的薄弱环节和法治监督的盲点、难点，要深入探索信息化条件下法律监督的新途径、新方法，在监督上实现“空间维度”和“时间维度”的重大突破和有机结合，形成多元主体“宽领域”、“多渠道”的监督格局，努力提高法治监督的科学性、合理性和实效性，为全面依法治村创造良好的氛围与环境。

参考文献：

[1]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：349.

[2]金太军.村庄治理与权力结构[M].广州：广东人民出版社，2008.

[3]刘祖云，孔德斌.乡村软治理：一个新的学术命题[J].华中师范大学学报，2013，（5）.

[4]陈德智.法治监督是依法治国的重要保证[N].安康日报， 2014-11-5.

[责任编辑、校对：党 婷]