再论城市化过程中的住宅问题

■高珮义/文

再论城市化过程中的住宅问题

■高珮义/文

一、关于住宅需求者

本文所说的住宅需求主体，分为三个层次：首先是生存必须型需求者，其次是发展改善型需求者，最后是享受奢侈型需求者。这三者构成了市场需求结构体系。这个需求结构的优劣是判断一个国家或地区住宅市场经济是否合理的基本标志。从动态上讲，这个需求结构随着市场经济的优化而趋向符合需求理性，使整个社会进入一种“居者有其屋”住宅状态。从静态上看，这个需求结构呈纺锤型结构。粗略地量化这个比例结构大致应为20：70：10，即综合分析社会住宅资源，一个合理的市场住宅需求结构生存必须型需求者大致占20%，发展改善型需求者占70%，享受奢侈型需求者占10%。假如，从道义上讲，上述这个需求结构是可以接受的，那么我们就可以推断出一个与之相适应的住宅市场供给结构，从而设计出一个政府矫正住宅市场扭曲的政策结构。

笔者认为，从供求关系上分析真正按市场经济规律运行的住宅市场，应该是发展改善型住宅市场。在这个市场上，政府除了依法履行相关职能以外，基本上不需过多干预。有资料表明，按在籍市民统计，我国城镇人均居住面积已达30平方米左右，北京、上海、浙江等省市已超过30平方米，约为35平方米。这说明他们已满足了发展改善的住房需求，而社会舆论宣传的城镇住房问题，从整体上讲，显然不是指这个群体的住宅问题。那么问题出在哪里？

首先，官方统计的城镇居民住房面积是特指在籍城镇居民，并不包括2.7亿多无城市户籍的在城居民，而这部分“无籍城市居民”，在城市中基本上是无房户或严重缺房户。到2049年，如果政府没有得力措施，单纯靠市场解决，这部分无房户或严重缺房户居民将积累到5亿人以上。这才是中国城市化过程中最为严重的住宅问题。从数量上看，在中国整个城市人口的盘子里，这个数量的住宅需求相对总需求而言并不大，但是，问题的关键在于市场对这部分供给太少。如果政府不作为，单纯依靠住宅供应商按市场规则提供这部分住宅，那是永远解决不了的。从市场经济规律看问题，在住宅供应商依法经营、照章纳税、公平竞争的条件下，他们没有义务为“穷人”建房子。若从社会伦理或企业责任的角度看问题，要求住宅供应商为“穷人”建房子，既是不合理的也是不可能的。

其次，就在籍城镇居民范围而言，人均超过30平方米的住房面积，掩盖了结构性的人均住房差距。实际有相当一部分城镇居民的人均居住面积大大低于30平方米，甚至低于15平方米，无房者和严重缺房者也不乏其例。与此相应的是有许多城镇居民人均住房面积都大大超过30平方米、50平方米，甚至上百平方米。这个问题越在大城市表现越突出，据《北京住房调研报告》显示，有一半以上的人没有房子，其中有的与父母同住，有的租房；27%的人拥有一套房；4%的人拥有三套以上住房。结果是：少数人占据着多数住房，而多数人分摊着在籍城镇居民的“平均数”，实际上住着少数的房子。

最后，我们要提一提投资牟利型的住宅需求者。对这部分住宅需求者应区别对待，分类管理。对那些操纵房市、垄断房源、破坏住宅市场秩序的炒房者，不但要限制，而且必须依法严厉打击。对那些遵守市场规则的住宅投资者，其合法利益应受到法律保护。而在生存必须型住宅市场上，必须由政府独家配置，决不允许住宅投资者擅自闯入，恶意炒作。大量政策性住宅，被无资格购买者购买，有报载，某些县经济适用房的申请者近九成是公职人员。他们大部分都是为了投机盈利，根本就不是为了生存必须而买房。这也是生存必须型住宅需求者的住宅问题迟迟解决不了的其中一个重要原因。

综上所述，从住宅需求者的角度看，解决城市化过程中住宅问题的出路，就一目了然了：打击贪占需求，遏制投资需求，支持发展需求，保障生存需求。生存必须型需求者群体，要尽可能争取到政府的支持，自建、合建、或租或买，及早解决生存必须的住宅问题。

二、关于住宅供应商

本文所说的住宅供应商，广义地说就是房地产开发商，狭义地说则仅指住宅开发商。从供应对象上分析，住宅供应商服务的对象包括生存必须型、发展改善型、享受奢侈型、非法贪占型和投资牟利型等五大类型。对于住宅供应商来讲，所追求的是利润最大化。从这个意义上讲，住宅供应商对各种类型的住宅需求者一视同仁。但是，由于不同类型的住宅需求者群体的社会地位、经济实力是不同的，他们之间的盈利空间也就大不相同。据多方面的资料综合分析，为富豪提供住宅盈利空间最大；为投资者提供住宅又次之；为发展改善型住宅需求者提供住宅盈利平平；而为生存必须型住宅需求者提供住宅几乎就很难盈利了。所以，在没有政府干预的住宅市场上，住宅供应商提供住宅供应的顺序是富豪、投资者、发展改善型住宅需求者，最后才有可能是生存必须型住宅需求者。在中国城市化过程中，由于长期积累下的弊端，住宅市场供求结构劣化，市场规则失范，市场心理扭曲，大量官员、富豪和住宅投资者对住宅需求总量的支付能力，足以支持一个高房价条件下的的住宅供给量。这样一种住宅市场供求结构，并不是市场经济规律正常运行的结果，而是市场严重扭曲和失灵的弊病。

从住宅供应商的企业性质上分析，目前中国主要有三大类：国企、混合制企业和私企。国有房地产企业按自由经济规则进入住宅市场，是中国城市化过程中住宅市场严重扭曲和失灵的深层根源。本人在研究城市化发展理论与实践的同时，1990年至今始终关注着中国的房地产市场动态和城市化过程中的住宅问题。经研究发现，在中国城市化过程中，部分在籍城市居民和大量进城农民工的住宅问题之所以有条件解决而没有解决，原因很多，也很复杂。有专家指出，中国的房地产业本质上已经不是一种行业，像中国大陆的税收与垄断行业的垄断价格一样，成了少数人剥夺多数人财富的一种工具。

从住宅供应商的角度看，要想从根本上解决中国城市化进程中住宅问题，实现“居者有其屋”的民生大计，除了做好一系列的相关工作之外，当务之急是使国有房企退出市场，让其恢复原形，归位政府，履行其政府调节住宅市场的职能，至少也要严格限定，让其“为穷人建房子”。这是全世界的惯例，包括像美国政府支持和资助的“房利美”（也称联邦国民抵押贷款协会）和“房地美”（也称联邦住房抵押贷款公司），其主要职能也都是为了美国中低收入家庭更容易获得房屋贷款。在当前中国政治、经济制度框架下要使国有房企退出市场，难度非常大。从表面上看，这些房地产利益集团，规模已达到相当大的程度，它不但操纵着中国住宅市场的走向，而且影响着政府的“顶层设计”。

三、几点建议

在中国城市化发展过程中，解决穷人住宅的基本需求，已完全具备了条件和能力，而迟迟没有解决，责任肯定不在住宅需求者。而在一个反垄断的住宅市场经济条件下，无论是住宅需求者还是政府或是社会各界，要求住宅供应商微利或不盈利甚至赔钱“为穷人建房子”，是违反市场经济规律的。只要住宅供应商依法在市场上公平竞争，照章纳税，就说明他们已经尽了社会责任。因此，从这个意义上讲，责任也不能笼统地说在住宅供应商。

由此可见，在中国城市化过程中，解决穷人特别是农民工的住宅问题，其主要责任，既不在住宅需求者，也不在住宅供应商，而在政府。无论从政府的性质还是从其职能上讲，都是不言而喻的。同时，从根本解决穷人特别是农民工的住宅问题，是一个系统工程，在继续深化政治、经济、社会改革的同时，必须进一步深化住宅制度、就业制度、土地制度、户籍制度等具体方面的改革。鉴于本文主旨，这里暂不对这些方面的改革展开论述，只是提几点具体的建议。

第一，建立定期持续的全国住房普查制度。某些做法可参照全国人口普查制度，具体普查内容，应当由专业部门组织专家研究设计出一套科学合理的普查指标体系。当务之急是尽快组织力量对全国的房产状况进行一次全面普查。看看全国到底有多少住房房产，其中有多少是空置的房产？农村有多少？城市有多少？普通住宅有多少？超标豪宅有多少？无房户有多少？缺房户有多少？只有一套住宅的户有多少？有两套以上住宅的户有多少？60平方米以下的户型有多少？60平方米以上的户型有多少？超过300平方米的户型又有多少？等等。当然，这项住房普查工程，将牵扯很多人力物力，而且耗资耗时巨大，但势在必行。其经济效益和社会效益乃至生态环保效益将更加巨大。有了权威系统连续的国家房产普查数据，就有了制定房地产政策和住宅政策的科学依据，从而整个房地产供求总市场结构、供给结构、需求结构也就比较清楚了。

第二，完善社会保障住房体系，重点保障农民工的基本生存需求住房。到目前为止，我国社会保障住房体系很不完善。特别是在保障农民工基本生存住宅需求的制度上，无论在住宅金融、住宅建设、住宅供给方面，还是住宅类型的各个方面，都很不完善。既没有硬性的制度保障措施，也没有严格的政策执行力度。既没有对相关政府官员的严格问责制度，也没有专项政绩考核指标。同时，当前我国住房制度和住房体系也比较混乱，执行起来使人们无所适从。有研究表明，住房制度改革已探索20多年，上个世纪末停止福利分房，近几年来似乎彷徨徘徊，在商品房开发售租政策翻云覆雨的同时，又出现了所谓普通商品住房、政策性商品住房、限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房，以及棚户区（危旧房）改造住房等诸多种类，住房政策和住房体系越来越混乱。目前，我们对高档商品房缺少有效调控手段，对保障性住房诸如政府责任边界、土地供应、建设资金、供应方式、租售和使用管理、退出机制、上市交易收益调节等缺乏制度性规定，照此下去形势只会越来越复杂，问题可能越来越难解决。还有一个更为严重的问题是，由于社会保障制度不完善，许多社会保障房或经济适用房被某些人所骗占。事实表明，隐瞒已有住房，超标骗得保障性住房申请资格的人不在少数。由此可见，完善社会保障住房体系，保障基本生存住宅需求，已刻不容缓。

第三，彻底改革国有房地产企业体制。当前我国房地产市场乱象横生，穷人的基本生存住宅都解决不了，其中一个重要的原因是国有房地产企业体制不合理，必须彻底改革，不改没有出路。具体如何改革，笔者认为改革国有房地产企业的核心目标是，在相关法律中明确规定：国有房地产企业的基本属性是国家调节房地产市场的财政工具，而不是直接参与房地产市场竞争的开发商，由此属性决定其基本职能就是“为穷人建房子”。中国农民工，作为一个阶段性的阶层，他们自1949年至今，作出了巨大贡献，从经济上分析，他们应得的回报是体面的城市住宅，而不是无房可住或廉租房、适应房等保障房。“为穷人建房子”这个核心目标达到了，“穷人”的住宅问题也就有希望了。

第四，健全住宅金融体系，多渠道、多元化解决农民工住宅问题。同时，鼓励个人联合筹资合作建房，让过渡性的“贫民窟”从隐蔽转入公开，从“地下”转向合法。

本文受到“新型城镇化与中原经济区建设河南省协调创新中心”资助。

（作者单位：河南大学中原发展研究院）