朱玫：环保官员讲述太湖治水“八年抗战”

吴明华

她是太湖治理的参与者，也是体制内的研究者。站在“局内人”视角，朱玫对太湖治水“八年抗战”会有怎样的反思？

当下，雾霾一次次成为人们关注的焦点，曾经带来更严重影响的水污染问题似乎被逐渐淡忘。然而，一本新近出版的关于太湖流域水污染治理的书，却再次勾起很多人的回忆。

2007年，太湖蓝藻引发的无锡水危机事件震惊中外，随后太湖流域开启了一场与水污染惊心动魄的“战斗”。《科学治太，铁腕治污——江苏省太湖流域水污染防治体制机制研究》，正是对这场战役的总结。出人意料的是，这并不是官方的报告，也不是学者的研究，书的作者朱玫是江苏环保系统一位普通的官员，她是太湖治理的参与者，也是体制内的研究者。

“确实需要有人静下心来好好回顾总结，因为这一段历史值得把它记录下来。”朱玫告诉《决策》。站在“局内人”视角，她对太湖治水“八年抗战”会有怎样的反思？

治太“分水岭”

太湖蓝藻水危机事件在中国环保史上无疑是一件里程碑式的事件。在朱玫看来，如果说雾霾是大气环境危机的代表，那么，蓝藻则可以说是水环境危机的代表。

2007年夏天，在持续高温天气下，太湖蓝藻大爆发，造成沿岸无锡市全城自来水污染，生活用水和饮用水严重短缺。经过连续一周没日没夜的攻关，危机总算解除，供水恢复正常。

曾亲身经历了那场危机的朱玫说，“那一周真的是焦头烂额、压力巨大。全球100多家媒体聚集无锡，中央十几个部委也派专员亲临现场，省市领导和专家们一起夜以继日地研究解决办法。”

惨痛的教训让江苏省痛下决心，正式向蓝藻宣战。江苏省委书记在短短一个多月内7下太湖，在一次太湖治理大会上，省委书记说：“没有任何退路，唯有担负起我们必须承担的历史责任，痛下决心，彻底治理太湖。”

从此，江苏掀开了铁腕治污、科学治太的大幕。江苏省成立了太湖治理委员会、专家委员会及应急防控领导小组；出台了当时全国最严的地方法规和地方排放标准；投入了1千多亿元资金，累计完成了大小1万多个治理项目。

“其实，太湖治水从‘九五就开始了，但当时没有深刻认识到太湖治理的长期性、复杂性，主要寄希望于突击性、运动性的点源治理，治污速度落后于环境污染速度。”在朱玫看来，那是1.0时代，治太处于战略防御期。2007年太湖水危机事件是分水岭，此后太湖治理步入2.0时代，进行了全面多元化综合治理，治理进度和污染速度进入相持阶段，是战略相持期。

这一阶段，从点源治理单打独斗到综合治理组合拳，从工业、城镇覆盖到农业、农村等多个领域；体制上，创建了流域管理机构，逐步理顺了各地、各部门职责，从少数部门孤军奋战转入多部门联合作战。

8年多来，太湖治理创造了很多第一：第一个开展排污权有偿使用和交易的国家试点流域；第一个在地方法规里确立“环保优先”原则；第一个建立省市县三级流域管理机构；第一个创建由省市政府领导负责的“双河长制”；第一个在流域交界断面引入生态补偿理念，等等。

在朱玫看来，这些首创工作在太湖治理中发挥出巨大作用，也为全国流域治理积累了丰富经验。

“心有余而力不足”

太湖水危机教训之一，就是“三个和尚没水吃”的困境。长期在环保系统工作的朱玫，对此有深刻的体会。

朱玫学的是环保专业，毕业后就在基层环保局工作，2002年进入江苏省环保厅，当时的太湖治理办公室便设在她所在的处室。“这是虚设的临时机构，当年流域治理是环保部牵头，体制就决定了太湖治理协调推动的力度是远远不够的。”她告诉《决策》。

为了破解“九龙治水”，2009年根据中编办批复，“太湖办”从临时机构升格成为省政府派出机构。在治理机制上，这是一个质的飞跃。太湖办的职能得到大大加强，赋予了其在治太中对各地、各部门进行监督检查考核的职能，其工作直接对分管省长以上领导负责。

“《环保法》规定了地方政府的主体责任，但地方政府职责履行得怎么样，一直缺少监督，我们太湖办就承担了这样一个督政的职能。”朱玫说，同时，在综合协调和组织实施方面，力度确实比以前大得多。

成立太湖办虽然是一个创新性举措，然而从实际运作来看，多龙治水难题并未彻底根治。因为其职责仅局限于协调督促，并不拥有太湖治理的总体规划决定权、政策单独制定权和严格的监督执法权等，很多职能还是分散在各个行业主管部门。

太湖办虽然是省政府派出机构，可以代表省政府，但排序却在各个厅局之后，资金、项目的安排也没有最终决定权。“还有在协调过程中，有些部门从自己的法定职责出发，制度设计带来的冲突我们也是无能为力的。这些都是我们无奈的地方。”朱玫觉得，太湖办由于职能所限，不能充分发挥应有的统一监管和综合治理效能，有时是心有余而力不足。

太湖流域管理涉及水污染防治、水资源保护、湖面岸线管理，以及流域内产业规划、项目审批等，流域内涉及江浙沪三地的各级地方政府，在朱玫看来，流域管理体制需要进一步创新。

“如果国家层面综合性的流域管理机构难以在短期内构建，地方上可尝试深化体制改革，其中最主要的是，将分散于有关部门的职责权限相对集中起来，由专门部门统一行使，从源头实现综合防治，从而提高治理效率，提升治理效果。”她曾建议，赋予太湖办综合管理的法定权限，将省太湖办更名为省太湖流域综合管理局，统一负责太湖治理工作，使其实至名归。

盡管有这样的建议，但如今，朱玫对自己所在部门的未来走向并不太确定，随着国家生态文明体制改革深化，环保部门地位得到提升、职能也在转变，“如果他们能慢慢调整到督政和综合管理职能，就没有必要再去重复设置了，关键要看环保部门是不是能走到这一步。”

“疲惫期”如何持续

在行政手段铁腕治污下，太湖治水初见成效，但水质根本性好转的拐点并没有出现。表面上看，8年多来，或是风平浪静，或是有惊无险，但其实蓝藻的威胁一直存在，“水环境还是非常脆弱，一旦条件具备，蓝藻引发的水危机还会卷土重来”。

对于太湖流域很多地方来说，治太似乎已经进入“疲惫期”，与蓝藻的战争就像是一个“看不到尽头的长跑”。

每年4月—10月的半年时间，太湖流域上下都要进入应急度夏的“临战状态”。朱玫所在的太湖办，几乎所有人员都要去一线现场巡查，尤其是高温阶段，是他们最忙碌、紧张的时刻。

为了“两个确保”，太湖流域上下几乎将行政手段发挥到了极致，虽然成效明显，但在朱玫看来，行政成本、社会成本均过高，而且边际效应开始显现。刚开始水质较差的时候，投入产出比较高，如今太湖水质持续改善空间减小、难度变大、成本增加，像以前那样“猛药狠治”难以取得相同的效果。

“过去是铁腕治污，用雷霆万钧的手段，现在科学治太应当成为主导。要更加理性治理，服从科学规律，不仅是行政规律，还有市场规律、社会规律，要用这些规律慢慢理顺下一步治理。”平时除了工作上的调研，朱玫更多的是喜欢自己做一些思考，也一直在寻找太湖治理的长久之计。

“那么多企业超标排放，单靠行政手段管不过来。苏南执法力量已经比较强了，一个县所有的监测监察执法队伍加起来也就上百号人，但一个县可能有几万家排污企业，怎么去管？”在她看来，除了铁腕的行政手段之外，还要让企业感到做环保是有利可图的，“市场机制才是解决环境污染问题最有效、最能形成长效机制的手段”。

排污权交易制度就是市场机制中最重要的一环。早在2006年朱玫还在江苏省环保厅时，就曾参加制定相关的试点方案。2007年水危机后，江苏太湖流域的排污权交易试点很快获得国家有关部委的批准。

尽管是最早开展国家试点的流域，但朱玫认为，多年来试点没有取得预期的效果。由于相关法律法规尚未配套，相关制度尚未衔接甚至相互抵触，加上交易体系不健全，导致一些地区试点停滞不前，一些地区形成有场无市的尴尬局面。

“通过排污权交易等市场机制，可以把环保行政强制手段，变成企业自发的活动，从而产生环保的内生动力。”在她看来，今后流域治理需更多地依靠环境经济手段来推动，“一定要把市场手段发挥出来”。

拥抱社会共治3.0时代

“环保问题说到底是经济问题。要解决的是企业的外部不经济性问题，包括每个个体活动造成的外部不经济性问题。”朱玫原本学的是环保专业，后来她感觉不能就专业谈专业，于是硕士就改学公共管理，后來在国外又学了工商管理，这样的经历让她对环保有了更深的认识，“我会更多地从社会治理和经济角度来考量环保问题”。

“过去无论1.0时代还是2.0时代，都是政府部门为主，行政推进确实力度非常大，但如果不把企业和公众的环保意识唤醒，政府老是处于事后的围追堵截，疲于应付，治理成本会越来越大。必须要发动企业、社会和全民参与，才能彻底解决环境问题。”在她看来，现在太湖治理应该加快进入3.0时代，更多强调全社会治理，形成社会共治局面。

然而，太湖流域目前公众参与还是处于初级阶段，公众参与尚未与政府、市场一起建立三足鼎立的格局。朱玫认为，在3.0时代，要打破传统思维框框，从政府职能部门为主的“小环保”走向全民共治的“大环保”，“这确实是一个系统工程，需要时间”。

在工作中，朱玫接触到不少环保公益组织。她觉得，2013年后，随着“五位一体”总体布局、新环保法颁布实施，社会各界聚焦环保，公众参与正如雨后春笋迅速成长，“今后10年将是公众参与的黄金10年，公众将作为一支重要力量，在环境治理体系中发挥越来越重要的作用。”

为了实践自己的环保理念，朱玫从去年开始，利用业余时间不遗余力地去做环保公益。她跟社会组织一起举办了几场非官方的环保公益沙龙，取得了很好的效果。

“我做了这么多年环保工作，总感觉政府做了很多，但公众并不买账，官方宣传百姓反感，需要新的沟通渠道。同时，政府也必须真正了解公众想法、发动全民参与。”朱玫说，她正好是政府环保机构从业人员，可以发挥经验和人脉优势，搭建跨界平台，面对面和大家一起交流，建立一个政府、专家学者、企业、社会组织、公众相互了解的通道。

“像我这样在职的官员，主动做这事的应该不多。作为政府环保机构从业者，应该主动拥抱社会共治3.0时代，更好地跟上时代，更好地服务社会。”朱玫告诉《决策》，她还会坚持下去，举办更多宣传交流和发动公众的活动，她相信个人力量是渺小的，但蝴蝶效应是巨大的。