地方国企改革大提速

宋立楠

十八届三中全会以来，地方国企改革陆续展开，进入2016年后，开始提速。各省市国企改革有哪些特点和不同？未来地方国企改革的出路在哪里？

2015年9月，国企改革顶层设计“1+N”首秀出台，2016年《政府工作报告》首次提出，“赋予地方更多国有企业改革自主权”。实际上，在国企改革顶层设计公布之前，已有23个省市先后发布了各自的国企改革方案，但实际的推进却快慢不同。

值得关注的是，最近，上海、广东、山东、江西、四川等省市相继推出国企改革细化方案和试点计划。3月29日，《重庆市关于深化市属国有企业改革的实施方案》正式公布，对国资国企改革的目标任务进行细化，以市场化为主导的地方国企改革拉开了大幕。

“硬骨头”到底硬在哪

国企改革一直都被认为是经济体制改革大棋盘中的一颗重要棋子，运行起来也确实是“道难且阻”，被各界人士比喻为“硬骨头”。但随着国企改革顶层设计方案的相继公布，地方层面的国企改革正在提速，部分省市也迈出了改革的实质性步伐。

上海最早于2013年12月发布了国资国企改革二十条，近日上海国资的“混改”操作指引也正式出炉。作为地方国企改革的“领头羊”，上海在混合所有制改革，资产证券化，推进国企整体上市等方面都取得了不俗的成绩。国盛和国际集团是上海的两大国资流动平台。去年，国盛集团已经完成包括上汽集团、光明集团、纺织集团、上海建工等七家国企在内的股权划转工作，资产总额约500亿元，初步实现了在更大范围、更高层面统筹资源和盘活存量的目标。国际集团也于去年8月完成国资运营的“第一单”，即锦江航运与上港集团的战略重组。另外，绿地集团通过借壳实现整体上市，上海城建通过委托其上市子公司全面管理母公司国有资产实现整体上市，上海现代集团也表示集团上市工作基本完成。在高管薪酬管理、完善法人治理结构、完善国资监管等方面，上海也取得了相应进展，上港集团等国企也开展了员工持股等试点。

然而，更多的省市还处于不断修正国企改革方案的阶段，真正有价值的落实举措并不多。以薪酬改革为例，央企上市公司和集团层面的薪酬改革都取得了一定成效，而众多地方国企薪酬改革却相对较为滞后，缺乏推动改革的动力，根本原因在于不愿意放弃现有的既得利益。另外，对于国资管理新体制如何建立，国资委如何定位，国资比例如何界定等重大问题，还缺乏明确、统一的指导政策。一位国企内部人士曾经表示，“作为国有企业，我们关心的是国资委的职能如何转变，对我们的管控模式有什么变化？”该人士认为，目前意见尚未回答自己关心的问题。

南方某地国资平台公司负责人透露，自己所在公司的混改“还没有大的动作，甚至不知道该从何抓起”，因为在混改过程中遇到了“三难”，一是不愿为，国企存在特有的融资优势和市场准入保护，而且国企一般都差钱，通过股权融资的需求并不强烈，因而普遍缺乏混改动力。二是不敢为，在机制设计缺乏共识，地方没有成功的改革经验的前提下，害怕承担风险，不敢轻易往前走。三是不知道该如何解决在与社会资本合作中面临的风险管控等一系列不确定性问题。

此外，地方政府都有保增长的压力，国有企业的投资往往是地方政府的重要财税来源，地方政府需要平衡国企改革与保增长的关系。尤其国企数量较多的省市，更为慎重，因为要考虑到经济是否会随改革出现“下落”的问题。

“八仙过海，各显神通”

虽然面对各种阻力，地方国企改革的步伐始终没有停下来。随着中央顶层设计的逐渐清晰，各省市开始积极探索改革的具体措施。从各省市公布的实施方案来看，主要内容基本上都是围绕党的十八届三中全会关于全面深化国有经济改革的总体设计中明确的四项重大任务，即国有企业功能界定、混合所有制改革、建立以管资本为主的国资管理新体制和完善现代企业制度。

混合所有制改革是此次国企改革中最重要也最具争议的部分。2015年政府工作报告将混改由此前的“加快推进”改成了“有序推进”之后，各地普遍用混改试点和规范性措施代替了此前设置的混改数字目标。例如，河北曾经在2014年提出“2-3年完成70%以上二级企业股权多元化改革”，但在2015年出台的《关于地方国有企业发展混合所有制经济的实施意见》中提出，不设置股权比例限制，一企一策，成熟一个推进一个。江西也明确表示按照宜独则独、宜控则控、宜参则参的原则推动混改。其在2014年制定的“5年时间使70%国企发展成为混合所有制经济”的目标同样没有被提及。重慶探索了推进混改的五种路径，也未提及其在2014年制定的“5年时间80%以上竞争类国企实现混合所有制”的计划。

这一波改革浪潮中，各地积极推动国资资产证券化和国企整体上市。作为国资重镇的重庆市不仅明确提出通过3-5年扎实推进，使适宜上市的企业和资产力争全部上市，80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化，2016年初更是明确了上市名单。按广东省提出的新目标，到2017年，将实现食品类、能源类、工程类等2-3家省属企业整体上市，实现矿产、环保、信息等竞争性行业企业主营业务整体上市；至2020年，实现5-6家省属企业整体上市，资产证券化率达到70%。

从实践上看，2014年至今的国资资产证券化路径，可以归纳为三类。第一类是通过非公开发行等方式向上市公司注入资产，如中原出版集团将优质资产注入大地传媒，越秀金控整体注入广州友谊等。第二类是整体上市，如江淮集团通过重大资产重组实现整体上市。第三类是借壳上市，如上海绿地集团借壳金丰投资、国投中鲁借壳江苏环亚等。

广东、浙江、山东、湖北、贵州等多个省市出台的国企改革方案中都明确提出，将实施差异化薪酬分配办法。这些方案普遍借鉴央企的思路，将负责人的基本年薪+绩效年薪“两段式”结构改成基本年薪、绩效年薪和任期激励收入“三分式”。其中，基本年薪按照上年度省属国企在岗职工平均工资的2倍内确定。浙江省表示，改革后省管国企负责人平均薪酬水平将下调31.5%。广东省国资委相关负责人透露，广东省属企业负责人平均薪酬与职工的差距将缩小到6.5倍左右，降幅超过30%。

各地在改革方案中也都提到了解决社会负担和历史遗留问题，如北京提出，在2020年解决退休人员社会化管理、非经营性资产处置、农租房腾退等问题。辽宁表示，将会分类解决国有企业办社会职能、下岗职工安置、厂办大集体、离退休人员社会化管理、困难企业欠缴社会保险等历史遗留问题。

同时，各省关于国企改革的实施方案也各具地方特色：北京国企改革方案中围绕京津冀协同发展以及治理“大城市病”等问题提出了相关措施，重点提及要和央企、中关村企业、区县企业互相参股，同时配合非首都功能疏解，淘汰落后产能和劣势企业。上海不断发挥国有企业在科技创新中的示范和引领作用，上汽集团与阿里巴巴合力打造的“互联网汽车”成为上海国企在创新引领中的缩影。山东提出将省属471户国有企业30%的国有资本划转充实省社会保障基金，成为此次改革方案中的亮点。

另外，国资委副主任黄群慧指出，各地在探索新的国资管理体制时，突出了两个关键词，一是“容错”。上海、黑龙江等地都提出建立“容错机制”，对未取得预期目标的改革创新工作，在依法决策、实施，并未谋取私利的前提下，不作负面评价，依法免除相关责任。二是“放权”。江苏、广东、湖北等地提出建立出资人事项清单制度，包括监管清单、报告清单和问责清单，未列入清单事项的全部由企业自行决策。

上海、重庆先行一步

2月25日，国有企业的“十项改革试点”正式出台，为地方国企完善改革方案，落实改革举措进一步指明了方向。与央企改革追求激励机制改变和反腐带来的效率提升不同，地方国企改革的目标在于优化产业布局，盘活存量资产，推动经济转型。虽然当前对于如何构建以管资本为主的国资管理新体制，各地认识不一，对国有资本投资经营公司如何组建和运营，也缺乏有效的系统设计，但当下业界形成的基本共识是，国企改革不应单纯追求数量考核指标，而应首先理顺体制，从国资管理体制改革入手，其后再进行国有企业的市场化改革。只有真正构建起以管资本为主的国资管理新体制，才能使国企真正适应市场经济的要求，成为真正的市场经济主体。

今年1月，上海市委书记韩正在上汽、上港和仪电集团三家国企调研时指出，深化国资国企改革是上海改革创新的“关键一招棋”，根本目的是管好国有资本、放活国企，让国资更好体现国家战略定位，使国企走向市场，通过国资管理创新带动国企改革发展。其下一步改革重点主要包括：一是推进国企整体上市，2016年要推进一批国企集团整体上市或核心资产上市，基本完成符合条件的国企集团公司制改革；二是推动国资改革与科创中心叠加。上海将支持一批在国家产业发展关键领域、掌握核心技术的自主创新企业，形成一批体现国际先进水平、具有自主知识产权的项目，集聚一批具有国际视野的优秀科技人才和领军人才，支持国有企业在科创中心建设中发挥骨干和主力军的作用；三是在市场化选聘和管理经理人的制度、国资布局、激发非公有制经济等方面取得进展。

重庆市市长黄奇帆认为，重庆国企改革的核心和重点是资本重组，而国企的有效组织形式是混合所有制。他于2014年提出五种“混合”法的改革思路：一是在集团层面推进混合所有制改革；二是持续推动企业改制上市；三是强化股权投资基金运作；四是推动基础设施PPP改革；五是稳妥推进员工持股。目前，各项改革措施都已经初见成效。商社集团即将实现整体上市，重庆信托、中新大东方国有股权全部公开转让退出等；全市国资系统上市公司已达17家，由市属国有重点企业发起设立的股权投资基金总规模已超过1000亿元；市属国有重点企业参与全市PPP项目20个，占全市的55%，涉及金额1890亿元，占全市的82%；选择机电、四联等集团部分下属企业开展员工持股试点……黄奇帆说，国资改革能产生资源优化配置的作用，能产生资本的巨大红利，能打破发展中的瓶颈，能调整生产关系、促进生产力。重庆的改革仍在路上，没有休止符，没有句号，一直往前推。

由于不同省份在资源禀赋、产業结构、政府治理水平等方面存在巨大差异，推动国企改革的步伐和速度也有很大不同。各省市出台的令人眼前一亮的改革实施方案，关键在于落实。能否落实，不是取决于实施方案本身，而是取决于各地政府改革的力度和决心，政企关系的理顺和现代治理水平的提高。国企改革任重道远，无论中央还是地方，都必须拿出改革的勇气和魄力，敢于向既得利益开刀。

（作者为中央党校经济学博士）