我国自治条例立法问题研究

李乙冉

【摘要】我国自治条例在文本结构、规范内容、执行监督及立法方面存在缺陷，为民族自治制度的完善及发展，需要对我国自治条例立法存在的问题进行完善。

关键字：自治条例 立法 问题 完善

我国自治条例立法存在的问题主要包括文本结构存在的缺陷、文本规范内容存在的缺陷、自治条例执行情况监督的缺失、自治条例立法上的缺陷。

一、文本结构存在的缺陷

文本结构存在的缺陷主要有：文本结构摹仿《民族区域自治法》的样式，没有独创性；及文本结构设计相关内容存在的缺陷。具体来说：

自治州自治条例文本结构设计的基本逻辑思路“总则——自治机关——审判与检察机关——经济建设——财政管理——科教文卫——民族关系——附则”，是对《民族区域自治法》样式的模仿，没有独创性。此外，依据宪法和民族区域自治法的规定，自治州人民代表大会与自治州的人民政府是自治州自治机关；自治州的人民法院和人民检察院是自治州的审判机关和检察机关；将自治机关与人民法院和人民检察院列为一章，是不妥的。

二、文本规范内容缺陷

文本规范内容缺陷主要有：宣示性规范多、重复立法现象严重、立法意图不明确并且不具有操作性、保障两个共同自治民族公民平等权措施的缺失、越权立法和违反上位法。

（一）宣示性规范多

二十五件自治州自治条例设计的总则条款中从第四条开始，大多是宣示性的规范，而且内容基本上与民族域自治法相同，只是表述上有文字上有异，内容上没有本质的区别。以《延边朝鲜族自治州治条例》第八条和《文山壮族苗族自治州自治条例》第五条的规定为例来说，条款主要规范了两大内容：一是言示性规范，直接来源于《民族区域自治法》序言的有关规定；二是规定了自治州的自治机关对国家所应承担的义务，义务内容来源于民族区域自治法第五条和第七条的规定。

（二）重复立法现象严重

重复立法具体表现在两方面，一是与上位法重复，照抄照搬上位法的有关内容，如：二十五件自治条例有关公民权利的条款内容源自于《民族区域自治法》总则第九条、第十条和第十一条的规定；二是自治州自治条例在相互重复，如：自治州自治条例语言文字方面的规定，主要包括自治机关保障各民族族使用和发展本民族语言文字权及各民族享有使用和发展本民族语言文字权。治州自治条例相互照抄照搬，内容完全一致，只是分设在不同的条款中。

（三）立法意图不明确并且不具有操作性

具体表现在：（1）对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，可以依法变通执行或者停止执行的问题；（2）干部、专业人员和工人队伍建设的有关条款，规定的内容非常原则，立法语言非常模糊；（3）关于民族关系问题，未解决主体、内涵、性质及出现冲突和矛盾时如何处理的问题；（4）附则中的有关条款只有文本意义，没有操作性。在法规体系中，《宪法》是国家的根本大法，具有最高的法律效力，而自治州自治条例处于法律的底端，主要应解决操作性的闷题而不是再授权。但自治州自治条例大都在附则中授权自治州政府制定实施办法。这种立法技术只有文本章义，达不到立法的最初目的。

（四）保障两个共同自治民族公民平等权措施的缺失

在我国的三十自治州中有二十个是单一民族实行区域自治，还有十个是两个民族共同实行区域自治。二个民族共同实行区域自的自治州，关于自治州州长自治条例中的规定一般为两个实行区域自治的民族的公民都有资格担任州长，可一届任期内只能产生一名州长，两个民族公民的州长资格如何确定，自治州自治条例没有作出规定。

（五）越权立法和违反上位法

（1）自治州人民代表大会常务委员会规定的问题。首先，关于主任人选问题，宪法和民族区域自治法都作了选择性的规定，即实行区域自治的民族的公民可以担任主任或者副主任。然而，延边朝鲜族自治州自治条例第十二条规定：自治州人大常务委员会主任由朝鲜族公民担任。这样对主任人选作排他性的规定，显然违反宪法规定，与其上位法《民族区域自治法》相抵触。其次，组织法只是对自治州人民代表大会常务委员会组成名额作了明确规定，没有对常务委员会的组成人员的民族身份作限制，也没有比例性规定，具体组成情况视选举来决定。目前全国人大常委会对这些规定也没有作出扩容性解释。而大多数自治州自治条例对自治州人民代表大会常务委员会组成人员名额作出了限制性规定。（2）越权规范了政府组成部门和下级政权机关的组成。（3）越权规范上级国家机关的行为，具体表现在财政转移支付方面。《楚雄舞族自治州自治条例》第四十五条：自治机关享受上级财政对自治州计算一般性转移支付系数，比一般地区高五个百分点的照顾。

三、自治条例执行情况监督的缺失

自治条例没有规定对自治条例的执行情况进行监督，包括监督主体、监督对象与内容、监督的方式与手段、监督程序及监督法律后果等，也没有关于违法或不适当执行自治条例的法律责任追究制度及有关组织或者个人对于自治条例实施中出现的违法情况获得救济的法律途径的规定，现有的自治条例的立法状况使自治条例很多内容形同虚设，得不到有效的贯彻实施。

四、自治条例立法上的缺陷

自治条例立法解释提议主体缺乏明确规定，极大地制约了自治条例完善程序的启动，且自治条例立法解释的监督缺乏明确规定。而自治条例修改程序方面的不足，主要是自治條例修正的启动主体缺少法律规范；自治条例立法修正案的公开和主持机构不明确。

五、我国自治条例立法的完善

针对以上分析，我国自治条例立法在文本结构、规范内容、执行监督及立法方面尚需完善，应修正文本结构；以切实维护民族自治公民利益出发制定条例，避免空喊口号、重复立法、越权立法及违反上位法，设立维护民族自治公民利益的可操作措施；加强对自治条例执行情况的监督；完善自治条例立法解释及修正的程序。

参考文献：

[1]黄元姗：《民族区域自治制度的发展与完善——以自治州自治条例为分析对象》，2012年华中师范大学博士学位论文。

[2]吉雅：《民族区域自治地方自治条例实证分析》，法治论丛，2008年第1期。

[3]杨道波：《中国民族自治地方自治条例立法研究》，2007年中央民族大学博士学位论文。