浅议提升市场监管能力“六边”管理模式

摘要：卷烟市场管理效果与专卖稽查队伍的执法监管能力密不可分。通过分析影响队伍执法监管能力的主要因素，立足于队伍现状而提出“六边”管理模式，从执法过程进行管理，以弥补业务培训法的不足之处，从而达到提高卷烟市场管理成果的目的。

关键词：管理效果；影响因素；监管能力；管理模式

中图分类号：F723文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0167-03

作者简介：唐克华（1978-），男，汉族，广东汕头人，大学本科，海南省万宁市烟草专卖局，技级为二级专卖师、二级企业培训师，研究方向：法律管理。

卷烟市场管理效果是评价当地专卖稽查队伍执法监管水平高低的重点要素之一。尽管近年来，各地烟草部门在执法装备、监管系统、业务培训管理等方面都进行了许多改进措施，切实提高了执法监管水平，但现阶段队伍结构中一些不利因素的存在，一直影响着市场执法监管能力的提高。业务培训是提高市场执法监管能力常见的管理方法，除此之外，专卖管理部门还可以采用什么样的管理模式来提高队伍执法监管能力依然是当前探讨的热点问题。

本文基于执法过程实施“六边”管理模式来提升执法监管能力，供专卖管理部门参考和探讨，具有长期实践意义。一、影响队伍市场执法监管能力的主要因素（一）结构不平衡

现阶段的专卖稽查队伍存在着年纪偏大稽查员、年轻新进稽查员以及工作一定年限的中年稽查员，他们的文化结构也存在高中、大专、大学层次，必然在法律法规、业务知识的理解、接受凸显出一定程度的差异。这种差异性的结果不能使得每一个稽查员成为复合型人才。[1]（二）因循守旧思想根深蒂固

专卖稽查队伍中年纪较大的稽查员对新生事物的接受、理解能力偏弱，常抱着“事不关己，漠不关心”的态度，思想认识保守，缺乏竞争意识，尤其对行业发展及面临的新形势没有充分的认识和正确的判断[1]，最终制约自身工作技能的提升。

（三）把握“理论联系实践，实践出真知”能力不强

新进的年轻稽查员实践工作期限短，尽管岗前进行了有关业务知识培训，但短期内难以将理论联系工作实践，实践中也难以深刻理解烟草专卖法律法规规章及办案程序规定等知识，照搬弄斧时有发生。一些中年稽查员习惯于常有工作模式，有时需要借助外力推动和上级压力才表现出间歇性的工作热情和积极性，未能时刻做到勤动手、勤动脑、勤动笔、勤动口；个别稽查负责人在工作中缺乏过细的工作思维和工作方式，整体实施执法过程的考虑、安排、落实上也不缜密，对工作中出现的问题缺乏深入思考[1]，以致不能形成“实践出真知”的管理能力。长期以往，整个稽查队伍表现出工作积极性不高、懈怠思想滋生等负面特征。（四）歪曲权力谋取私利，服务意识渐淡

现阶段个别行政执法人员以权谋私的问题司空见惯，但专卖专卖稽查队伍人员受之感染和影响，也会使自己受经营户利益驱使，利用手中权力充当保护伞，对违法活动睁一只眼闭一只眼，或与不法烟贩同流合污、合伙经营、直接参违法经营活动，继而出现了“以情执法、以人执法、办人情案”现象，甚至出现贪污受贿、执法违法、执法犯法。（引用：王明杰）也有一些执法人员服务宗旨意识淡薄，公仆意识差，特权思想较重，专搞“吃、拿、卡、要”有偿服务，态度粗暴，服务质量差，群众反响强烈。[2]结果是执法人员应履行监管职责时，却避开执法监管，并放任监管工作，使得市场监管能力下降。二、“六边”管理模式解析应用

业务知识培训活动一般是脱岗式集中训练，且存在着缺乏针对性、吸引力[3]和某些参训稽查人员“培训课上都懂，回去工作后就忘”的问题。这也说明业务培训法也存在不足之处。那如何弥补业务培训法的不足呢？笔者提出了“边管，边查，边练，边营，边收，边移”一体化运作的管理模式构想（简称“六边”管理模式），并进一步阐述执法实践中如何应用。（一）边管是基础

当前地方专卖稽查队伍人员有限，一名稽查员要管好几百个卷烟经营户的难度较大，特别是卷烟经营户的类型各异，新型业态经营户不断涌现，监管难免存有疏漏，也难以实现高效管理。实施边管：一要熟悉APCD市场监管系统，及时关注卷烟市场供需形势，掌握预警信息所涉及的违法违规动向。二要认真分析本地、本辖区卷烟市场流动状况，科学合理划分监管责任区域，构建起纵横交错的监管网络，将稽查员与管辖客户一一对应，职责明确，责任到人。三要通过工作重心下移、监管关口前移，把近距离监管和贴近式服务结合起来，实现管得全、管得住、管得好，做到对违法活动早发现、早控制、早打击。四要管好卷烟经营户的销售单据、帐本和追溯违法卷烟来源情况，充分发挥销售数据在市场监管和加强货源管理中的作用，通过加强对卷烟经营户销售数据的细致管理，建立卷烟经营户动态信息综合分析机制，为掌控卷烟经营状况提供重要分析途径，可以更好地实施“打假”和“管真”。五要管好卷烟市场信息，重视“12313”举报投诉信息，搜集情报有针对性，建立完整的情报系统。（二）边查是手段

“假、非、私”三烟屡禁不止，渗透当地卷烟市场日趋隐蔽、方式方法多样，特别是借助现代物流快递业从事地下配送活动，查处工作存在一定难度。这就要求专卖稽查队伍应在“管中查”，即“边管，边查”，要以管好涉烟情报信息为基础，以日常监管计划为辅，及时实施边查。一是涉烟情报信息指向零售终端，及时出动核实查处；二是涉烟情报信息指向物流快递、运输环节，及时联系协作部门展开联合查处；三是涉烟情报信息指向复杂涉烟活动，及时研判，启动立案侦查程序，深入调查取证；四是按照检查计划、线路、对象展开检查工作。（三）边练是巩固、强化

专卖稽查队伍在实际执法工作过程中出现各种各样的矛盾、现象、缺点与影响因素有关。为了避免工作过失，提高业务技能水平和办案、协查、联合查处的工作效率，深化对各项法律法规的认识，及时掌握更先进的管理理念、先进的管理技术设备，不断创新思维、管理方法，就应该在工作过程中“管、查中练”，即边练。实施边练：一要点点滴滴的强化训练，边学边练，不懂就问，一问就问细节整体，以点括面，反复借鉴比较，深挖推敲。二要练习如何制作办案程序取证标准化，练习如何在细小案件中获取重大案件经营线索。三要练习如何在重大案件中持掌有度，疏而不漏，扩大戰果。四要练习如何破获符合司法移交重大卷烟案件，从而完成上级的考核任务。五要练习如何建立完整的情报信息系统，物建线人机制。六要在练中增强队员之间的协作、荣誉、形象、执行、互助互学意识，始终保持一支规范、高效、战斗力强、充满活力的稽查队伍。[4]七要将法律法规知识、理论业务知识在练习中得到巩固，对照真实案例举进行辨析，牢牢树立正确的世界观、人生观、价值观，明确“为谁执法、为谁服务”，为履行好专卖管理工作奠定坚实的思想基础。[5]（四）边营是深入

经过“边管，边查，边练”的管理环节，专卖稽查队伍较大程度除去因循守旧思想，弥补队伍结构不平衡，增强“理论联系实践，实践出真知”的监管能力，进一步克服了“工作比较粗心、不规范、不标准，重复性、补充性工作内容太多”的毛病，也及时纠正“只讲案件经营，而忽视市场监管，轻视办案程序完整”一边倒或者“只讲查处一般案件就完成工作，而忽视经营重大案件目标要求”另一边倒的情形，为实施“边营”创造了基础条件。

当前许多重大案件的线索都是来自卷烟市场中，涉烟活动已呈现出“集团化、网络化、智能化”趋势，不法分子的作案方法、手段和方式已出现新的变化，需要通过案件经营管理，才能一网打尽。实施边营：一要持续发挥联合执法长效机制的功能和作用，向协作部门通报涉烟情报，提请协作部门执法人员提前介入，利用其技侦手段、力量配合专卖稽查部门深入调查、经营涉烟网络案件。二要管好案件的来龙去脉，善于抓住案件中有价值的线索，多用顺藤摸瓜的办法从查获的案件入手。三要运用以烟找人、以人找案、以案查案、以案查线、以线查网的经营案件理念，抓住经营案件的关键点和着力点，不断优化经营案件的思路和方法，建立案件分析、评估和管控三者结合的综合管理机制。四要案件经营精细，目标选择要明确，抓住典型，在领导层的严密组织下开展各项监控、取证工作。五要在经营案件的深入过程中，要做到过程有保障，结果完整。六要创新案件经营思路，增强专卖稽查队伍的责任心、使命感、主动性和自觉性，形成专卖管理的一体化制度化标准流程。七要注意把握过程要有证据材料的连续性、可靠性，遵守严密程序的要有严密的文件流程，经营案件过程中要求有严格规范的照片证据、摄像证据，建立严密的审批、指示文件流程。八要掌握从查处一般案件到挖掘整个网络案件至破获整个网络案件的能力，并对出现其他业内单位经营重大案件与本单位同一个上线问题，积极沟通妥善协调办案步骤，达到共同查获案件为最大价值的直接效果。九要及时成立案件调查专案组，指定人员，给予充分时间，做好案件及时移交，补全涉案相关材料，协助司法机关深入调查取证，做好后勤保障工作，监督案件审理进程，及时向领导汇报。（五）边收是收获

深入经营重大案件的过程是扣人心弦的，不仅跨越区域，历经时限较长，既追寻涉案人员的上线活动情况，又盘根涉案人员的下线销售网络点，同时得密切监控涉案人员的全程活动。边营至时机成熟时，应实施边收：一是及时召开专案会，由专案组成员及时向局领导汇报边营所掌握的涉烟活动动向、范围、上下线人员以及证据收集的整体情况，分析收网行动时机、注意事项以及后续保障措施等。二是及时和当地执法协作部门积极协调和沟通，达成收网行动共识，为联合执法顺利展开创造良好条件。三是执法设备、器材、文书等准备完整，确保使用无误无障碍。四是制订突发事件应急预案，按照预案要求，准备后续保障所需物资。五是参与收网行动执法人员应做好相应查处、抓捕准备，严守工作纪律，严密组织待命，严格分工明确。六是监控守候执法人员要及时与指挥中心保持密切联系，关键时刻不掉线、不延误时机，并预防当事人将违法物品偷运转移、其他嫌疑人脱逃以及其他干扰收网行动因素等。七是展开收网行动时，服从指挥，沉着冷静，动作迅速，取证完整，带离当事人至指定案审地点。八是收网行动结束时，及时做好抽样送检、价值认证等工作，并完成内部相关案件审查材料。（六）边移是追刑完结

经过“边营，边收”环节，重大涉烟案件进入追刑环节。追刑的案件需要通过移送来完结。实施边移：一是要求案审部门熟悉涉烟移送法律规定，准确给查处的重大涉烟案件定性定量，严审基于追刑标准准备好移送材料。二是积极与当地公安机关办案部门和法制部门沟通和协调，做好后续调查取证经费保障，充实追刑证据，为检察院顺利提起讼诉奠定基础。三是追刑成功后，及時兑现协作部门的奖励，以提高各协作部门的配合积极性、主动性和默契。三、结语

专卖管理部门应用“边管、边查、边练、边营、边收、边移”一体化管理模式可以使专卖稽查人员在执法过程中随即熟悉市场监管、一般案件办理、案件经营、案件移送之间