浅谈房地产关系对房地行政管理体制之影响

宋雯

摘要：房地产关系包括权利归属关系与交易关系两个方面。对于房地产权属关系，大陆法系国家主要有结合主义与分别主义两种模式；对于房地产交易关系，各国立法体例又存在一体交易与分别交易两种模式。结合《物权法》的相关规定，借鉴国外立法实践，分析我国现行房地分别主义与一并处分原则的现状，探讨其对房地行政管理体制的改革和完善的影响，并为顺应统一房地产管理之时代趋势提出建议。

关键词：房地关系；房地产权属关系；房地产交易关系；房地结合主义与一并处分原则；房地产行政管理体制

中图分类号：F299.23文獻标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0100-02

关于房产与地产关系的研究，不仅是各国民法、物权法的重点，而且同时也影响着房地产部门法和行政管理的改革更新。我国在立法和管理实践中实行房地分别主义与房地连动处理即一体交易原则，主要是基于国情和现行法律法规的内在要求。现行《物权法》对房地权利归属与交易的相关规定，以及现实中房产地产一并处分的实践，对房地产行政管理提出的一系列新课题，使对房地产行政管理体制改革与完善的呼声渐起。

一、房产与地产之关系模式——大陆法系各国立法例与民法理论

房地产，总体上包括地产（土地）和房产（房屋）两大部分，是指以土地、建筑物及附着于土地、建筑物上不可分离的部分作为物质实体所形成的财产或财产权利，体现着房屋和土地的经济形态或法律形态。在讨论二者的关系问题时，需要区分权属规则和交易规则，以避免逻辑混乱不清。（一）房地产权利归属关系模式

1.结合主义：又称一元主义，溯源于罗马法的“附着于土地之物即属土地”的法谚

这种模式主张房产与地产相互依存、不可分离，房屋等建筑物作为土地的组成部分，不能脱离土地而单独成为权利客体。究其法理依据，房地结合主义模式主要是立足于民法中的主从物关系原理与添附规则。现代德国民法典是这一“土地吸附房屋”原则的立法传统最忠实的继承者之一。

2.分别主义：又称二元主义、分离主义

与房地结合主义模式相对的，房地分别主义模式将地产与房产分别作为两个独立的不动产看待，房屋等建筑物所有权是作为一项独立于土地所有权的物权而存在的。采取此种模式，意味着地产与房产的权利归属主体有可能同一，也可能不同。在现代民法中，日本和法国民法典均采取此例。（二）房地交易关系模式

房地产权利归属关系模式的选择，并不必然地决定了房地交易关系模式，也就是说，不论是采取结合主义还是分别主义，对于房地交易关系各国仍然能够作出符合本国国情和法律体制的模式。考察世界各国的立法与实践，大致有两种模式：房地一体交易模式与房地分别交易模式。前者遵循一并处分原则，即房屋等建筑物与土地必须连动处理、一并交易，我国学者通常称之为“房随地走、地随房走”原则。立足于分别处分原则，后一种模式主张房地交易是可以分离而相互独立的，即允许仅就房产或地产进行交易。

虽然房地一体交易模式能使交易法律关系简单化，避免过多纠纷，便于权利人行使其权利，但是它无疑否定了房产与地产各自独立的经济价值，同时也难以处理现实中确实存在的房地分别交易所产生的问题，公平与效率都受损。因此，就目前而言，大多数国家均采取房地分别交易模式。

二、我国的房地关系模式——结合《物权法》之相关规定（一）房地关系模式之选择

在房地产权利归属问题的选择上，我国采取房地分别主义有其历史性与合理性。作为社会主义国家，我国始终坚持土地公有制，土地所有权主体仅限于国家和集体。从1950年的《土地改革法》到今天仍实施有效的《物权法》，六十余年来各种关于土地和房屋权属的相关规定条款不胜枚举，但都依从了房地分别主义，对地产和房产的归属分别作了规定。就现行的《物权法》而言，结构上采用了五编十九章和附则，将物权分为所有权、用益物权、担保物权三个部分，分别设立土地所有权、建筑物所有权以及其他权利，由此即可看出房地产权利归属的分离。

而在房地交易关系模式上，我国却采取了房地一体交易原则。究其原因，是由于房产与地产关系在立法和实践中甚是紧密，具体言之，在物质形态上，房地相互连接；在价值形态上，房地不能截然分离；在权属管理上，房地权利要求并行一致。因此，对于房地交易的行政管理，应当顺应这一运行模式，实现房地产的统一管理，更符合房地产交易市场的发展要求。（二）《物权法》之相关规定

1.流转

以建设用地使用权为例。我国现行《物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”可见，“一并处分原则”，具有法定性，当事人的转让、互换、出资或者赠与行为不得违反该法律规定，否则行为不发生预期法律效果。

2.抵押

我国现行《物权法》第一百八十条规定，“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（一）建筑物和其他土地附着物；（二）建设用地使用权；（三）以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；（四）生产设备、原材料、半成品、产品；（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；（六）交通运输工具；（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”该条文第一款的前三项分别规定了建筑物和其他土地附着物的抵押权和土地使用权的抵押权，体现了房产与地产分设权利的立法模式；而第二款“抵押人可以将前款所列财产一并抵押”的规定亦与房地一体交易模式相吻合，但也不完全排除房地分别交易。

窥一斑而知全豹，可见《物权法》对房地产权利的规定及适用，采取房产地产一并处分为原则，分别处分为例外。此种交易模式向现行的房地产行政管理体制提出了越来越多新的挑战。因此，改革与完善房地产行政管理体制，使之与时代和社会相适应、同发展，不仅能够促进房地产业的健康发展，而且有利于我国行政体制与法律制度的顺畅衔接与相适运作。三、房地产关系模式对房地产行政管理体制的影响

房地产行政管理涉及的内容甚多，包括房地产开发的用地管理与项目管理、房地产产权产籍管理、房地产市场管理、房地产税费管理、房地产国有资产管理等。而房地产行政管理体制的构建，在很大程度上受房地关系的影响，因此现代社会存续发展的房地产关系模式也将催生房地产行政管理体制的改革完善。

新中国成立以来，我国在土地与房屋行政管理机构的设置上就选择了房地分别主义，可追溯至1949年7月制定的《中央人民政府组织法》。该法规定在中央人民政府政务院下设内务部，在其下又设地政司作为国家土地管理机关；1952年，城市营改规划及考核移交新成立的建筑工程部。其后至今60余年的历史沿革中，尽管分管房产和地产的管理机构不断改革更替，其发展始终贯彻着房地分别主义这一基本原则。

就现阶段我国房地产行政管理体制的层次结构而言，国家层面采取的管理模式是——住房和城乡建设部负责规划、建设和房屋管理有关职能，国土资源部负责土地管理有关职能；省和自治区层面则结合本地区实际情况采取更为灵活的两种管理模式——由建设厅负责规划、建设、房屋管理等相关职能，由国土资源厅负责国土资源管理职能，或者在机构设置上实行房、地在不同程度和范围的合并和管理。后一种模式主要见于各地方的“国土资源和房屋管理局”，系因便利市民办理房地产事务而将“国土资源管理局”与“房屋管理局”共同组建成一个新的职能部门。如重庆和天津采取此种管理模式。

然而，随着房地产市场的迅猛发展，房地产交易愈来愈频繁，不仅房产可以流转和设立担保物权，而且地产亦可以与房产一并或者分别流转和设立担保物权。数量之多，类型各异，性质有别，无疑对房地产行政管理工作带来更大难度。人们在实现自身的权利时亦会与房地产行政部门产生联系，而过分集中或者过分分散的行政机构很可能对当事人的权利实现带来消极影响。因此，面对房地一体交易模式的大趋势，房地产行政机构的设置与构建，也应当与时代相适应。四、反思与建议

自改革开放以来，我国平均每五年进行一次中央政府机构改革（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年），至今已进行7轮。除了1988年的改革没有推进到地方，其余数次改革中央政府机构都会要求地方政府进行相应的调适，保持中央与地方的统一性和协调性；同时中央政府机构改革为地方政府机构创新提供了的重要契机。

改革的核心是转变政府职能，以市场经济宏观调控、社会管理与服务为主，解决政府部门机构冗杂、职权交叉、“平行执法”①的矛盾，以提高行政效率为目的。有观点认为，在土地与房屋行政管理机构的设置上采取分别主义有其存在价值，其可避免权力过于集中而被滥用，且就目前而言，实现房地统一管理仍不具备现实基础。相反地，房地一体交易模式，向房地产行政管理体制提出了新的要求——实现房地统一管理。这一构想有其合理依据：一是有利于人们更高效有序地进行房地产交易，实现自身合法权益；二是有利于最大限度地发挥房产与地产的价值和使用功能，促进房地产业发；三是有利于精简行政管理机构，协调管理职能；四是有利于统一政策法规，解决竞合矛盾；五是有利于与国际惯例接轨。实现“房地合一”有两种设计方案：一是一步到位，进行大刀阔斧地机构合并，职能统一，此法优势在于整体划一，但改革情况复杂而难以面面俱到；而是分阶段完成，先将条件成熟、基础工作扎实的地区房地合一，再逐步推广，如此可以因地制宜，避免不稳定因素，但仍存在管理控制上的难题。两种方案优劣参半，但基于国情和实施预期的前提，后一种应该更具可行性。

对房地产经济进行高效且有序地计划、组织、指导、协调、控制，需要一套符合我国國情的完善的房地产行政管理体制。从房产和地产分别管理逐渐走向房地统一管理，将成为中国房地产管理发展新阶段的新趋势。继续深入解读我国房地产行政管理体制现状，剖析房地分别主义与房地结合主义各自的优缺利弊，处理好房地关系，立足国情的要求与社会的意见，不断改革完善，以使行政管理工作实现从低效多误的经验操作水平向高效成熟的程序化、规范化依法行政管理水平转变，使房地产业更好地服务于社会经济的发展。改革之路不总是一帆风顺的，唯有与时俱进，克服改革过程中的困难与阻力，才能朝着正确的大好方向前进，开创行政管理工作的新局面，续写房地产业的新篇章。[注释]

①平行执法，构词源于“平行诉讼”，指相同当事人就同一行政行为基于相同事实以及相同目的同时得到两个或两个以上行政机关部门的行政执法结果的现象.[参考文献]

[1]张纯.房与地关系法律问题探析[J].财经理论与实践，2008（04）.

[2]王利明.物权法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]房绍坤主编.房地产法[M].北京：北京大学出版社，2011.

[4]邓刚.我国房地产行政管理体制改革发展刍议[J].中国房地产，2002（11）.