人才强省战略法制化研究

孙昊 张炜炜

摘要：高校人事代理制度作为深化高校人事制度改革的产物，已在我国高校普遍确立。然而在实际运行中，高校人事代理人员遇到了诸如身份、待遇、发展上的困惑。本文在辨析了“同工同酬”内涵的基础上，从劳动法的视角剖析了高校人事代理人员实现同工同酬的法理基础，在新一轮事业单位改革的背景下，为高校人事代理制度走出困境提供了思路。

关键词：高校；人事代理；同工同酬

中图分类号：G647.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0044-03

一、高校人事代理制度概述

高校人事代理制度是指在国家人事法规、政策的指导下，政府人事部门所属的人才服务机构，在尊重高校自主权和人才择业自主权的前提下，接受高校或个人的委托，為其在人事管理方面提供社会化服务的制度。人事代理制度作为我国在市场经济条件下人事制度改革的一种配套模式，其最大特点是将人才的单位所有变为社会所有。高校能够主动、自由的进入市场，广泛吸纳各类社会人才，择其需要而用。

自1995年原国家人事部提出推行人事代理制度后，2000年6月，中组部、人事部、教育部联合发布了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确提出在高等学校试行人事代理制度。此后，部分高校为了吸引和稳定高层次人才，陆续开始尝试实行人事代理制度，尤其是许多高校面对扩招后师资不足和编制紧张的问题，都加大了人事代理人员的引进力度。目前，我国高校已普遍确立了人事代理制度，健全和完善人事代理制度已经成为高校人事管理工作的改革方向。这一制度解决了高校教职工“能进不能出”的弊端，扭转了学校无法辞退或解聘不称职人员以及富余人员的被动局面，对于进一步深化高校人事制度改革，打破传统的职务“终身制”和人才“单位所有制”，实现“终身制”向“合约制”、“单位人”向“社会人”的转变，优化高校人才队伍无疑具有积极意义。二、高校人事代理制度的实施与困惑

实践中，各高校的人事代理制度做法不一，主要分为编制内的与编制外的两种。前者是在高校事业编制内进人，签订聘用合同，人事代理人员的档案由人才服务机构代管，工资、津贴、职称评定等与学校原有的正式教职工相同，保险方面，有的是按照事业单位标准，有的是按照企业标准缴纳社会保险。后者则是将人事代理人员的档案、工资、社会保险等全部委托给人才服务机构，学校与代理人员签订劳动合同确立劳动关系。然而，随之而来的困惑使得人事代理制度的推行与其初衷显得格格不入。（一）身份之惑

对于大部分高校来讲，人事代理人员范围涉及从事教学、管理、教学辅助人员及其他专业技术人员，学历包括本科、硕士，乃至博士。编制外的人事代理人员虽然与学校在编教职工从事相同工作，但其合同性质属于劳动合同，身份和待遇上的差别，使其自认为是学校的“临时工”。编制内的人事代理人员虽然待遇上与正式在编职工差别不大，但合同制的管理方式，使其在编制和聘用合同的性质上存在疑惑。相较于学校内享有正式编制的“终身制”职工，人事代理的“编制”只能解释为院校自行聘任编制。如果把政府编制人员称为正式编制人员的话，那么院校编制人员就是非正式编制人员。[1]“人事代理的聘用合同在大部分地方政府的法规中皆明确规定为劳动关系，编制内的人事代理聘用合同，使得通过聘用合同建立的劳动关系与编制管理的内涵称为悖论”[2]。（二）保障之惑

无论是编制内人事代理签订的聘用合同，还是编制外人事代理签订的劳动合同，其性质上都属于劳动关系，人事代理人员应当受到《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）保护。那么，按照该法第14条规定，人事代理人员在高校连续工作满十年的或者与高校连续签订两次固定期限劳动合同，并且胜任岗位工作的，高校就应当与人事代理人员订立无固定期限劳动合同，除非人事代理人员自己提出订立固定期限劳动合同。如果高校选择与人事代理人员签订无固定期限劳动合同，就背离了人事代理制度“能进能出”的精神；如果为了规避法律风险，高校只能选择在人事代理人员符合签订无固定期限劳动合同条件之前将其辞退，或者将人事代理转为劳务派遣，如此，不仅人事代理人员的权益难以得到保障，人事代理制度也将名存实亡。

从社会保障角度来看，人事代理人员按照企业标准缴纳保险的，学校出于节约用人成本的考虑，往往不是按照实际收入而是按照当地最低标准缴纳，这部分人员缺乏应有的保障。按照事业单位标准缴纳保险的，由于事业单位还没有参加社会保险，各高校做法也不一，有的没有生育保险，有的没有工伤保险，有的没有住房公积金，这给人事代理人员流向“社会人”造成了障碍。实际操作中，这部分人员也享受不到正式编制职工医疗实报实销等制度的保障，即使是在退休以后他们也无法享受正式编制人员参照事业单位养老金的政策，造成退休工资锐减。（三）发展之惑

由于人事代理人员相较而言易于“流出”的特点，高校往往对这部分人员的发展制定了诸多限制措施，比如人事代理人员不允许竞聘部分校内岗位，不准脱产攻读学位，不报销进修费用等等，就连职称评定，都会由于没有政府管理部门的备案，在调动或提职方面出现问题。这些“歧视”往往挫伤了人事代理人员的工作积极性，影响了他们对单位的认同感和归属感，不符合人事代理制度“能上能下”的用人精神。

如果说在“新人新办法，老人老办法”的政策下，人们对人事代理制度的未来存在些许期待，那么，在这一制度推行了十几年后，留给人们的却是更多的困惑。尽管有学者提出，“最能缓解高校人事代理困境的制度设计即是完善和真正落实全员聘任制”[3]，国务院最新颁布的《事业单位人事管理条例》（以下简称《管理条例》）也对此制度从法律法规上加以确认，但是，笔者认为，落实同工同酬才是人事代理制度走出困境，真正实现目标价值的有效途径。三、同工同酬的内涵辨析

《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第46条的规定，我国的工资分配制度应当遵循同工同酬、按劳分配的原则。这是市场经济条件下，实行按劳分配原则，实现宪法所赋予的公民平等权的具体体现。依《劳动部关于〈中华人民共和国劳动法〉若干条文的说明》（以下简称《条文说明》）对“同工同酬”的理解，是指用人单位对于从事相同工作，付出等量劳动且取得相同劳绩的劳动者，应支付同等的劳动报酬。故“同工”应当包括三个方面：（1）相同的工作岗位（或工作内容）；（2）等量的劳动付出；（3）相同的劳动业绩。同时，《条文说明》对于“劳动报酬”解释仅限定为用人单位支付给劳动者的全部工资收入。这里的“工资”，依照国家统计局1990年发布的《工资总额组成的规定》第4条规定，其范围包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资以及特殊情况下支付的工资。然而，上述规定虽然对同工同酬的认定提供了一定的依据，但并不具有立法意义上的权威性，况且对于劳动报酬的理解仅限于工资收入也难以跟上时代的发展。

“事实上，‘同工同酬概念不仅诞生于域外反歧视运动之中，而且也是背靠着反歧视法律机制来发挥作用的。”[4]从反性别歧视的男女同工同酬，到反对种族歧视的不同民族、种族、身份的劳动者之间的同工同酬，一直发展到反对地区、行业、部门之间乃至单位内部对劳动者歧视的相同或不同用工形式的劳动者的同工同酬，“同工同酬”已经成为一种普遍的社会共识，并上升为我国劳动法体系中的重要原则。从修订后的《劳动合同法》第63条对劳务派遣形式的劳动者同工同酬权利的保护规定可以看出，将“同工”限定在“同一单位、同类岗位或者与用工单位所在地相同或者相近岗位，付出等量劳动且取得相同劳绩”进行解释，更为贴近立法本意，也便于实践操作。对于“劳动报酬”的理解，我们不应仅仅限定为工资，依《劳动法》第3条规定，劳动者除了享有获取劳动报酬的权利，还应当在参与机会方面享有平等就业和选择职业的权利，在劳动条件和环境方面获得享受休息休假、社会保险和福利和劳动安全卫生保护的权利，在升职发展方面享有接受职业技能培训的权利等等。因此，劳动报酬“除了工资以外，还可能包括奖金、佣金、认股权、人寿保险、养老金计划、医疗保险、住房补贴等一切与劳动关系有关的好处或权益”[5]。四、高校实现同工同酬的法理分析

《劳动合同法》第2条第2款之规定，“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”据此，编制外人事代理人员与高校签订的劳动合同当然接受该法调整。同时，该法第96条规定，“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”故劳动者与高校签订的聘用合同能否适用《劳动合同法》，这是高校实现同工同酬的法律基础，故我们首先必须考察是否有相关的法律、行政法规和国务院规定。目前，《教师法》、《高等教育法》以及《实施意见》等，只是對高校聘任制作了概括性规定，但是，我们从《管理条例》和《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称《意见》）中的相关规定来看，聘用合同在法律性质上仍是劳动合同。

（一）从合同的主体来看，实行聘用制的人员与人事代理人员同为劳动法保护的劳动者

依《高等教育法》的规定，高校即高等学校，是符合《事业单位登记管理暂行条例》第2条的从事教育活动的公益服务事业单位，而非比照实行公务员制度的事业单位，其范围包括大学、独立设置的学院和高等专科学校，也包括高等职业学校和成人高等学校。长期以来，高校在编制管理中采取的“双轨制”造成了同一组织中不同人群的权利差异，从事相同或相似工作的人员由于不同的“身份”标签，导致了同工不同酬的现象。随着改革的不断深化，高校与教职工在平等自愿的基础上，通过签订聘用合同实行了聘任制，由国家用人转变为单位用人，最新出台的《管理条例》也明确规定了事业单位与工作人员应当订立聘用合同。如果将事业单位的“工作人员”做广义解释，即与高校建立劳动关系的人员，那么正式编制人员与人事代理人员同属一类人群；如果采取狭义解释，将“工作人员”限定为有正式编制的人员，那么，依照《条文说明》的解释，《劳动法》所指的劳动者包括通过聘用合同与事业单位建立劳动关系的劳动者，则正式编制人员在法律定位上与人事代理人员同为劳动者。

（二）从合同的内容来看，聘用合同具有劳动合同的基本属性

首先，在订立合同方面，《劳动法》第19条和《劳动合同法》第17条规定了劳动合同的必备条款包括：合同期限，工作的时间、地点和内容，劳动纪律、劳动保护和劳动条件，劳动报酬和社会保险，终止合同的条件，违反合同承担的责任等等；而《意见》第4条规定了聘用合同的必备条款包括：合同期限，所聘岗位及其职责、纪律和工作条件，工资待遇，合同变更和终止的条件，违反合同承担的责任；可见，两者合同必备条款上基本相同。

此外，根据《劳动合同法》第14条第2款的规定，用人单位首次实行劳动合同制时，对于在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年的劳动者，应当与其订立无固定期限的劳动合同，除非劳动者要求订立固定期限劳动合同。与之基本相同的是《管理条例》第14条的规定，在事业单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年的工作人员，如果向单位提出订立聘用合同直至退休的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同。

其次，在解除合同方面，根据《劳动合同法》的相关规定，用人单位和劳动者可以解除劳动合同的情形包括：（1）用人单位与劳动者协商一致的；（2）劳动者被证明在试用期内不符合录用条件的；（3）劳动者违反劳动纪律的，如“严重失职，营私舞弊，对单位造成重大损害”；“严重违反单位的规章制度”；同时与外单位建立劳动关系，严重影响本单位工作任务的完成；被依法追究刑事责任等等；（4）劳动者无法胜任工作的，如“劳动者患病或者非因工负伤，在规定的医疗期满后不能从事原工作，也不能从事由用人单位另行安排的工作的”；“劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的”等等。

虽然《管理条例》对于解除聘用合同的规定较少，除了第17条“赋予事业单位工作人员提前30日通知事业单位解除聘用合同”的权利之外，仅有第16条“事业单位工作人员年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除合同。”的规定与《劳动合同法》第40条第（二）项相似，但《意见》有关规范解聘辞聘制度之规定，与《劳动合同法》颇有异曲同工之妙：（1）聘用单位与受聘人员双方经协商一致，可以解除聘用合同。（2）受聘人员试用期内被证明不符合岗位要求又不同意单位调整岗位的；（3）受聘人员违反单位纪律的，如连续旷工超过规定的工作日；“未经单位批准擅自出国或者出国逾期不归”；违反工作纪律导致责任事故；失职、渎职造成严重后果的；严重扰乱工作秩序导致单位不能正常工作；被判处有期徒刑以上刑罚收监执行的，或者被劳动教养的等等；（4）受聘人员无法胜任工作的，如“受聘人员患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由聘用单位安排的其他工作的”；考核不合格又不同意调岗的，或者虽同意调岗但到新岗位后仍然考核不合格的。

（三）从解决合同争议适用的法律来看，聘用合同与劳动合同均属劳动法调整

最高人民法院2003年出台的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的决定》，规定了事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所引发的争议，依照劳动法的规定处理。虽然上述规定只涉及辞职、辞退及履行聘用合同发生的争议，但为高校在推行聘任制过程中，解决与工作人员发生的法律纠纷提供了法律依据。而2008年颁布的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）也明确规定，将事业单位采取聘用制的工作人员与本单位发生的劳动争议纳入该法的调整范围，除非法律、行政法规或者国务院另有规定。同样，作为“国务院另有规定”的《管理条例》则在第37条规定了，对于事业单位工作人员与所在单位之间发生的人事争议，依照《劳动争议调解仲裁法》等有关规定进行处理。因此，从立法趋势可以看出，作为事业单位的高校与其工作人员之间，无论劳动争议还是人事争议均接受劳动法调整，双方签订的聘用合同本质上就是劳动合同。五、结论

综上所述，无论是高校内签订聘用合同的正式编制的工作人员，还是编制内人事代理人员，他们和签订劳动合同的编制外人事代理人员一样，在法律上都是与高校之间具有平等地位的劳动者。而高校工作人员的聘用合同与劳动合同在性质上并无二致，同属劳动法调整，因此，实现高校工作人员同工同酬既是现行政策、法律的要求，也是高校工作人员权益保护的需要。

从国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的相关内容来看，新规定取消了已实行多年的机关事业单位养老保险的“双轨制”。今后，机关事业单位人员将和企业职工一样，实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。职业年金制度的建立也确保了改革前与改革后待遇水平相衔接。这些举措为高校工作人员实现同工同酬奠定了基础，清除了推行人事代理制度和全员聘任制的最大障碍，有利于人事代理制度的全面推行。当然，我们也并非强调绝对的公平而排斥按劳分配原则，基于资历和能力等因素产生的报酬上的合理差别并不违法同工同酬原则。我们应当在同一单位内，实行以岗位为核心的分级分类管理，作为“同工”的基础，在此基础上实施“基本工资+绩效工资+津贴补贴”的工资制度，按照国家规定完善福利和社会保险待遇，实现真正意義上的“同酬”。同时，我们也应当鼓励有能力者胜任多个岗位，多劳多得，实现人才自身价值的优化。

诚然，一种制度能否得以确立和认同，关键在于能否在最大程度上和最大范围内实现公平和公正。在高校人事制度改革的路径选择上，无论是实行全员聘用制还是推进人事代理制度，其目的均是为了破除人事制度上的“终身制”、“双轨制”，实现公平与公正，达到人才队伍优化的目的，而落实“同工同酬”恰恰是实现这一目的最为有效的办法。[参考文献]

[1]李志锋，高慧，高春华.“编制”之困：高校教师的组织身份属性与身份认同[J].高教发展与评估，2013（5）.

[2]胡燕.高校人事代理制度的实践与思考[J].黑龙江高教研究，2011（4）.

[3]刘伟，朴雪涛.高等学校人事代理制度的现实困惑与发展思路[J].教育科学，2013（2）.

[4]闫冬.同工同酬原则的语境和困境[J].环球法律评论，2011（6）.

[5]周长征.劳动法原理[M].北京：科学出版社，2004：