我国慈善监管制度的立法突破及相关问题研究

【摘 要】2016年3月16日，第十二届全国人人民代表大会第四次会议通过了《中国人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》），自2016年9月1日起施行。该法系統地构建了我国慈善监管制度的基本框架，实现了我国在慈善监管制度方面的立法突破，具有重要的现实意义。本文对《慈善法》规定的监管制度进行评析，并对相关配套规则中应该解决的相关问题进行探讨，希望促进我国慈善监管制度更加完善。

【关键词】慈善法；慈善组织；监管制度

一、《慈善法》确立慈善监管制度的背景和基本内容

（一）《慈善法》确立慈善监管制度的立法背景

1.传统监管制度失灵是监管制度改革的直接动力

现代社会中，慈善组织的宗旨是扶贫救弱，鼓励善行，慈善组织的发展和壮大对社会来说是有益的。但是，没有监管的慈善组织难免会做出违背慈善的宗旨的事情。我国慈善组织在近些年来丑闻不断，影响极其严重。我国慈善组织监管主要由民政部门承担，由于缺乏资源和能力，监管成效不明显，这表明我国慈善领域建立单一的行政监管模式是失败的。因此，必须进行彻底改革监管制度，促进慈善组织规范化。

2.积极引导公众参与是监管制度改革的现实需求

近几年来，公众参与慈善活动的积极性很高，也促使越来越多的人关注慈善组织。这些年曝光的一系列慈善组织中的腐败事件，社会公众与媒体都起到了非常重要的作用。但是，从整体上看，慈善组织透明度很低，导致公众和媒体缺乏有效的监督渠道。为了改变单一行政监管模式的弊端，引导社会力量积极参与慈善组织监管，必须进行监管制度改革。

3.建设服务型政府是监管制度改革的核心理念

随着社会化的发展，以政府为主体、行政命令为主要手段的社会治理模式越来越不适应社会经济发展的需要，甚至阻碍社会的发展。因此，党的十八大提出要建设服务型政府。在服务型政府理念下，政府应当采取多元化、激励性的措施促进慈善组织的发展。

（二）《慈善法》规定慈善监管制度的主要内容

1.内部监管

《慈善法》第11条和第12条规定的是慈善组织的内部监管制度。慈善组织要完善其章程，健全内部机构设置，各个机构之间要分工明确，以加强组织内部管理。此次《慈善法》明确要求慈善组织要完善组织结构，体现了对慈善组织自治性的尊重和重视，可以促使慈善组织积极加强内部管理。

2.社会监管

《慈善法》第97条规定的是社会公众对慈善组织的监管。为了社会公众和媒体能有效行使监督权，立法明确要求慈善组织必须要向社会公开信息，同时，赋予公众向民政部门或者其他有关部门投诉、举报慈善组织违法行为的权利。

3.行业监管

《慈善法》第19条和第96条规定慈善行业组织的监管职责，要求慈善组织积极推动行业交流，建立健全行业规范和标准，加强行业内部监督。慈善行业组织，具有专业性的优势，其积极推动组织成员共同制定行业标准和规范，强化行业内部监督，对于促进行业规范化发展具有重要意义和作用。

4.行政监管

民政部门是行政监管慈善组织的主要力量。《慈善法》赋予民政部门负责慈善组织的登记管理、对慈善组织进行监督检查、受理相关投诉和处罚慈善组织违法行为等方面的职权。民政部门应当建立慈善组织评估机制，鼓励第三方机构对慈善组织进行评估，政府在该过程中起宏观指导的作用，而不是干涉评估具体过程。值得注意是，《慈善法》第95条规定的慈善组织年度报告制度，这一规定改变了社会组织年检制度，体现了慈善领域中行政监管方式的创新。

二、原有监管制度的缺陷和《慈善法》规定的立法意义

（一）原有监管制度的缺陷

之前，我国慈善监管制度主要规定在《红十字会法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中，这些立法存在以下缺陷。

1.削弱了慈善组织的民间性。

慈善组织参与社会事务最大的优势在于其具有民间性，能弥补政府在社会保障领域的不足。然而这些法律规定都过分强调行政机关在慈善组织发展中的作用，赋予了行政机关过多的权利来干预慈善组织，行政机关甚至直接参与各种慈善募捐活动。政府直接介入慈善组织的慈善募捐和救济活动，势必会影响慈善组织的民间性。

2.削弱了慈善组织的自主权

一直以来，我国政府管控思维根深蒂固，政府过度强调对慈善组织的管控，甚至直接替代慈善组织来决定慈善组织人事任免、财务、日常运行等内部事务。这些都直接干预了慈善组织的自主经营权，遏制了慈善组织的活力和自主创新，也限制了慈善组织的发展。

3.行政监管主体分散

从关于慈善组织的法律规定和实践来看，可以归纳出我国对慈善组织进行监管的行政主体主要有各级政府、慈善组织的登记管理机关和业务管理机关、税务部门、财政部门等。其中主要的监管部门是慈善组织的登记管理机关和业务管理机关，登记管理机关是民政部门，而业务管理机关非常混乱，根据不同的慈善组织的业务不同而有所区别。明晰慈善监管主体，确立监管主体的法律地位是慈善监管首要解决的问题。但是我国的监管制度并没有明确监管主体，容易发生监管政策不统一和多重监管等问题，不利于慈善组织的发展。

（二）《慈善法》规定的监管制度在我国慈善立法上的意义

1.弥补原有慈善监管制度的不足

《慈善法》规定新的慈善组织监管制度，统一了慈善组织监管的主体和方式，迎合了社会公众对慈善监管制度改革的要求，适应了慈善组织发展的现实需要，更为重要的是，这是通过立法的形式确认的新制度。

2.督促慈善组织规范化建设

《慈善法》建立新的慈善组织监管制度，目的就是要促进慈善组织管理、运行的规范化。随着监管制度改革的成果进一步落实，通过各个监管主体的共同努力，一定能促使慈善组织规范其管理行为，促进我国慈善事业的进一步发展。

3.引导社会力量共同参与监管

《慈善法》规定新的慈善组织监管制度，赋予社会公众、行业协会和媒体等社会力量监督慈善组织的权利，充分调动多方力量参与促进慈善事业发展的积极性，便于发挥多方力量的社会监督力量，促使慈善组织规范化发展。

4.推动服务型政府建设

《慈善法》规定的慈善组织监管制度，将极大地改变行政机关在慈善组织监管中的管控思维，促使行政机关对慈善组织尽可能地采取鼓励、支持、培育等激励性规制手段，从慈善事业的直接参与者转变为宏观调控者，赋予慈善组织更多的自主权，促进慈善组织的进一步发展。

5.促进慈善事业发展

通过监管制度改革，完善了慈善组织的内部结构，赋予了慈善组织在经营管理活动中更多的自主权，释放了慈善组织的积极参与社会公共活动的积极性，同时积极调动多方力量发挥社会监督的积极性，一定会促进我国慈善组织的进一步发展。

三、慈善监管制度尚需补充的配套细则

《慈善法》作为我国慈善领域中一部基础性、综合性的法律，建立了我国慈善领域监管的基本框架，具有划时代意义。但是，《慈善法》原则性规定太多，需要制定可操作性的具体规则，细化和补充《慈善法》的相关规定。以下是《慈善法》配套规则应当细化和补充的几个问题。

（一）公开募捐与定向募捐的界限问题

《慈善法》将慈善募捐划分为“面向社会公众的公开募捐”和“面向特定对象的非公开募捐”两种形式，并适用不同规则。公开募捐有严格的资格要求限制和过程规定，对于信息公开也有强制性要求，但是定向募捐在资格、程序和信息公开方面要求较低。然而，应该如何区分公开募捐与定向募捐？可以肯定的是，以对象是否特定来区分公开还是定向往往很难，正因为如此，2005年修改《中华人民共和国证券法》时明确“向特定对象发行证券累计超过二百人的”纳入公开发行的范畴。如何确保在实践中正确贯彻立法的宗旨，制定《慈善法》相关的细则时需要认真考虑。笔者认为，可以借鉴修改《证券法》的这一经验和做法，以一定的人数作为一个辅助标准，以此来区分公开募捐与定向募捐。

（二）行政机关之间的协调问题

《慈善法》赋予监管职权的包括民政部门、税务部门、公安部门，广电总局等政府部门，各部门之间具体应如何行使监督权，《慈善法》的规定存在分工不清、职权重合等问题。比如《慈善法》第101條第1款规定欺骗、诱导募捐对象实施捐赠的由民政部门予以处罚，而第107条规定和第109条由公安机关依法追究责任。可以看出，行为人实施骗取捐款后，会出现民政部门和公安机关都有处罚权的情况，如何避免发生重复处罚或者推托责任的情况发生，也是制定相关细则时需要解决的问题。

（三）慈善组织的监事制度

《慈善法》通过之前，法律除了明确要求基金会设立监事制度之外，其他组织并无此项强制性要求。目前《慈善法》规定慈善组织要设立监事制度，但由于只有一条原则性规定，对于慈善组织在监事的产生方式、任职条件、监事职权、监督方式等方面并无具体规定，实践中如何操作，因此需要配套规则进行补充和完善。

作者简介：周立（1992-），男，汉族，陕西商洛人，就读于四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生学历，主要从事民商经济法研究。

参考文献：

[1]谭明悦.中国慈善会长访谈录[M].北京.中央编译出版社.2012.

[2]曹建萍.英国慈善组织监管法律制度及其借鉴[J].行政论坛.2014（1）.