浅析我国农村集体土地所有权制度的改革思路

[摘 要] 农村集体土地所有权主体问题是解决三农问题必须面对的问题，是农村土地制度问题的关键。本文通过对国内几种土地改革思路的系统分析，结合我国的国情提出了农村集体土地所有权改革要遵循的基本原则。同时，在分析借鉴目前几种改革思路的基础上，笔者认为保留并重构集体土地所有权是目前比较合理的集体土地所有权改革方案。

[关键词] 农村集体土地所有权 改革思路

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）04-0037-01

农村集体土地所有权问题解决的关键在于所有权主体性质的定位。因为所有权主体性质定位的模糊性，致使学界一直对农村集体土地所有权制度重构存在很大分歧。目前学界关于农村集体土地所有权的改革思路主要可以归纳为以下四类：

第一类是国有说，国家取消当前的集体土地所有权，土地全部收归国有，赋予农民永佃权；第二类是私有化说，即废除农村集体所有权，实行农民土地私有，认为中国农村土地制度的弊端主要表现为“集体所有权”的模糊，导致主客体混乱，效率低下；第三类是国家和农民共有说，即部分的取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者是国家和农民两者并存；第四类是改良说，主张在坚持集体土地所有权制度的前提下，完善集体土地所有权，并对相关制度进行改革。

1 农村集体土地所有权改革应坚持的原则

1.1 必须符合基本国情。

我国是社会主义国家，生产资料的公有制是最基本的特征，实行农村集体所有制是由我国的社会主义性质决定的。

1.2 必须坚持适应市场经济发展，有利于社会生产力提高的原则。

城市一层已经基本完成了物质产品、服务产品、生产要素等方面的市场化，而广大农村地区，市场在资源的配置中的基础作用依然没有完全发挥出来，土地作为一种稀缺的经济资源，必须纳入到市场机制中来，通过市场的调节，提高土地的生产效率，减少单位土地的生产成本，优化配置。

1.3 必须坚持有利于农业规模经营，促进农业现代化。

社会化大生产的发展趋势是朝着规模化、机械化、现代化发展。按照报酬递减规律，经营者在一定的土地上不可能无限制的投入，当产出达到瓶颈时，通过规模扩张，采用机械化，加大科技含量，寻求新的最优点的均衡。

1.4 必须坚持效率与公平兼顾的原则。在未来农村的发展中，农业人口会出现大量的转移，有大量的劳动力将面临就业安置问题，在考虑生产力发展的同时，应做好相应的配套保障制度，来转移多余劳动力，社会主义的本质要求我们做到公平正义，在引入市场竞争机制的同时，应给予农民一定的获得经营农业的机会。

2 对当前国内各种改革思路的反思

2.1 土地国有化存在不可克服的障碍

理论上说，国有化有助于改变所有权主体的模糊状态，但在实际的操作中不具有可行性。理由有三：第一，收归国有会导致地方基层的缩小。而地方保护主义变相的政策保护，必然导致政治干预经济的出现。我国地域的广泛性和复杂性要求专门的机构来统筹、组织相关计划和政策的實行和反馈，国有化后，管理成本必然上升。基于经济人的假设，国内普遍认为国有经济存在代理成本过高，缺乏有效的监督、激励，效率低下。如果国有化，这些弊端的出现只是时间问题，不可避免。

第二，国有化成本过高。从历史的经验来看，三大改造可以提供一些经验，国有化可以通过有偿购买和无偿购买方式达到。有偿购买所需费用巨大，以国家财政来看是根本不可能的，而无偿购买，必然会导致利益既得者的强烈阻碍，可能导致农民和国家的矛盾，不利于大局的稳定。在进行改革的同时，必须要考虑到农民的心理认同感，在1956实行农业合作化时，曾有过国有化的建议，但并未被采纳，主要是为了避免引起农民的误解。而从家庭联产承包到现在，时隔三十多年，通过下放土地的剩余控制权和剩余索取权，农村地区物质水平大大提高，农民获益最深，家庭联产承包这一观念已深入人心。突然收回国有的做法，超出了农民的心理承受能力范围。

第三，国有化导致行政僵化。国有化后推行的政策是自上而下的，具有很强政治性和强制力，这样一种自上而下的统一配给，必然会忽视下层的特殊性，严重影响到地方的积极性，通过以行政手段代替市场化的运行机制，必然会出现激励的缺乏，对农民的生产积极性也是一种损害。同时在资源的利用上，做不到资源的最优化，实践证明，国有化后实行的计划经济对资源缺乏一种价格上的均衡机制，这样就会导致以资源消耗换利益的现象出现。而一个重要的历史代表就是宋朝推行“强干弱枝”国策所导致的国力贫弱。

2.2 土地私有化不具可行性

首先，私有化不符合我国的国家性质，在政治上不获支持，虽然在理论上可以创新。但土地问题涉及敏感，是经济、政治运行的保障，是社会主义公共制的基石。因此，私有化在政治上是很不明智的，完全不具有可行性。

其次，私有化会不会产生新的贫富阶层，不利于社会的公平和稳定，也是一个未知的变量。有诸多的学者担心私有化容易，但到产生问题时，就力不从心了。彻底的私有可能导致土地兼并， 从而使部分农民丧失土地， 拉美国家特别是墨西哥的经验足以使我们面对农村土地问题时一定要三思而后行。私有化使得所有权和经营权直接结合，是典型的小生产，与市场经济的社会化大生产要求不相符合。

再次，土地在吸纳人口就业、保障社会稳定上是农民的最后一道防线。在现在社会保障制度还没有完全建立和完善的时候，轻言土地私有可能给社会稳定造成极大的破坏。姚洋指出“在社会保障体系不健全的现实约束下，农地承担一定的社会保障功能对国民经济和国家的稳定有一定的正面影响作用，突出表现在使生产力不至于在突发性破坏事件如失业发生时受到毁灭性打击”。

2.3 土地“国家、集体、农民”三者并存说也不理想

实行农村土地国家、集体、农民私人三级所有的土地所有权模式（也有认为国家和农民）这种方案虽然照顾了农民的利益，但必然是导致三足鼎立，而实质的弱势群体依然没有保障，同时利益的冲突使三方在决策中相互争执，难以形成一致性决策。导致管理成本增加，效率低下。这个道理很简单，一个和尚有水喝，三个和尚就不一定了。实质上并存说只是机械的重组，并没有涉及本质和根源，无利于问题的解决，如果实行新的问题也会不断出现。

2.4 保留并重构集体土地所有權是目前最好的改革方案

人在社会之间不可能完全超脱出这个由经济、哲学、政治所形成的圈。在集体土地所有权方面的改革，首先考虑的是我国的基本国情，立足一国的社会生产力发展的水平，而不是盲目的追求空洞的理论。对我国集体土地所有权而言，最大的国情就是集体农村土地所有制是建立在宪法确立的土地国有和集体所有的社会主义公有制基础之上，若私有或是国有，对宪法都是一个挑战和破坏。因此面对集体土地所有权的改革思路，必须以坚持集体土地所有制为前提。这是政治方面的最低限度。

第二，一种制度的完全变革必然是利益冲突的产物，只有在主体或是客体的利益受到严重的损害时，才有可能让国家在根本上做出调整，否则利益的格局是不会轻易地重排。国家必须要考虑一个国家的稳定和长治久安，同时要确保农民的生活最低保障，在公平和效率中追求平衡，而不可能是严重的两级分化，或是不动本质的机械重组。

第三，集体土地所有权存在巨大的潜在利益还没有开发。自1987年以来， 中共中央在山东平度、广东南海、江苏苏南等地区进行了“两田制”以及土地股份合作制等土地改革试验， 这些土地改革实验的成功也证明了集体土地所有权还有很大的改革与完善空间，具有强大的生命力。

因此，笔者认为保留并重构集体土地所有权是目前最好的改革方案，对土地所有权主体进行准确的定位，并在法律关系上确立其主体地位，使独立享有权力，并能承担相应的责任。

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作者简介：付国英（1989—），女，河南林州市人，四川省社会科学院政治学所硕士研究生，研究方向：政治学理论。