深化我国行政审批制度改革的路径选择

吴明 甄贞

摘要：行政审批制度改革是市场经济建立健全的客观要求，对于规范政府权力和行为、激发市场活力意义重大。经过十几年的改革，建立健全了行政审批制度改革组织机构，削减了大量的审批事项，极大激发了市场活力，推动了中国经济的发展。同时，在这一改革过程中也存在诸如法律法规不健全、相关联动改革缺失、信息不对称、配套政策不到位、对中介机构监管的失效和部分下放事项便利程度不够、含金量不高等问题。这就需要调整法律法规、提高审批队伍素质、加强事中事后监管力度、建立统一共享信息平台及规范对中介组织的管理等。

关键词：行政审批制度改革；路径选择；顶层设计；事中事后监管

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1005-6378（2016）02-0131-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.023

行政审批是政府实现管理职能的一种手段，是规范相关社会行为以达到政府管理目标的过程，它在一定程度上发挥着调节社会资源、维护社会秩序、证明身份信誉的作用。行政审批制度改革是行政体制改革的重要内容和组成部分，以转变政府职能为起点和突破口，是一场政府的“自身革命”。行政审批制度改革是市场经济体制建立健全的客观要求，是规范政府权力和行为、预防和治理腐敗的重要举措。行政审批制度改革就是通过简政放权，创新政府管理方式，减少审批事项，优化审批流程，切实为企业松绑，降低行政相对人的办事成本和时间成本，充分激发市场活力。本届政府提出行政审批制度改革是充分释放改革红利、提升我国经济的重大举措，是当前和今后我国改革的“牛鼻子”，继续深化行政审批制度改革意义重大。

一、我国行政审批制度改革已取得的成效

1.组织机构的建立健全。组织机构是政府职能履行的主体，同时也是政府职能的执行载体。组织机构的建立健全关乎政府职能是否得以顺利实现，是政府履行职能的前提和基础条件。2001年9月，国务院成立行政审批改革工作领导小组，办公室设在监察部，负责指导和协调全国行政审批改革工作，拉开了我国行政审批改革工作的序幕，之后各级政府在监察部门成立各自审改工作组织机构，以承接相应的审改工作。2013年6月，由于机构改革和职能调整，审改工作由中央编办承担，国务院审改办由监察部改设在中央编办。鉴于此，各级政府的审改工作也调整到各级编办。建立健全的组织机构是各项工作得以推进的重要前提，十几年审改工作取得的成效首先体现在建立了健全的审改工作组织机构，只有健全的组织机构才能为今后工作的开展提供组织保障。

2.降低行政审批事项数量。随着社会主义市场经济体制的不断完善，过去“以批代管”的管理方式早已不适应市场经济的要求，从客观上亟需对行政审批制度进行改革，放权于市场，大幅度削减行政审批事项的数量，减少政府对市场的直接干预。仅2014年就取消、下放行政审批项目246项[1]，顺利完成本届政府削减1/3行政审批数量的承诺。同时，各级政府积极主动衔接国务院取消、下放各批次行政审批事项，并在各省范围内自行取消、下放行政审批事项和取消各省自行设定的行政审批事项及非行政许可审批事项，保留的行政审批事项数量大大减少。

3. 简政放权激发市场活力。通过大幅度削减行政审批项目，制约了政府权力，规范了政府行为，极大的激发了市场活力，为大众创业、万众创新提供了良好而宽松的发展环境，掀起了创业和新就业的热潮。2015年李克强总理代表国务院所做的政府工作报告中指出，“着力改革商事制度，新登记注册市场主体达到1 293万户，其中新登记注册企业增长45.9%”。同时，个体私营经济成为吸纳新增就业的主要领域。据统计，截至2014年底，全国个体私营经济从业人员实有2.5亿人，比2013年底增加3 117.66万人，增长14.26%[2]。

二、我国行政审批制度改革中凸显的问题

我国行政审批制度改革已经进行了十余年，建立了完善的组织机构、削减了大量的行政审批事项，极大的激发了市场活力和潜力，增加了新的就业岗位，推动了国民经济的发展。但是，在看到改革取得成效的同时，我们还必须清醒的认识到并且毫不避讳的承认在改革过程中仍然存在一些问题。

1.法律法规的限制。市场经济的发展要求社会政治、文化、法律、科技、政策等方面的配套前行，在市场中是否立于不败之地一个关键因素是要“快”，一方面要迅速发现商机，另一方面要迅速捕捉商机。行政审批制度改革也要符合市场经济的规律和发展特点，随之采取相应并迅速的变化。但是，在进行行政审批制度改革过程中，没有对与行政审批相关的法律法规进行同步改革[3]。在改革实际操作中要取消、下放行政审批事项时，大多需要依据某些法律法规，而这些法律法规当中的某些内容已经不适应当下社会的发展但又没有及时做出调整，也就是说法律法规的调整滞后于行政审批制度改革，就会阻碍行政审批制度改革的工作进度，进而贻误商机，影响市场经济的进程。

2.相关联动改革的缺失。行政审批制度改革是行政体制改革的重要内容，他与政府机构改革、法治政府建设、服务型政府建设、中介组织发展有密切的联动关系。行政审批制度改革涉及到政府职能转变、政府与市场的关系、政府与中介组织的关系、政府与社会的关系等，牵一发而动全身，不能孤立对行政审批制度进行改革，不能“单打一”，孤立的看待行政审批制度改革，单纯的“头疼医头，脚疼医脚”是不可取的，而是应该与政府机构改革、法治政府建设、服务型政府建设、中介组织改革相结合，进行联动、配套改革，打出政策的“组合拳”，发挥政策的合力。

3.管理过程信息不对称。目前，大多部门都具备各自开发的信息管理系统，对本单位获取的信息管理过于严格，不同部门之间难以实现信息共享，有些部门甚至为了自身利益，对其它单位提出的分享信息要求层层设置门槛，导致行政审批制度改革的成本加大，一定程度上导致出现管理盲区。比如在综合治税工作中，工商、质监、供电、税务等部门均从各自职能角度掌握企业生产经营相关信息，但在税收清理执法工作中，由于信息无法实现共享，导致联合执法难度增大，没能达到预期的效果。

4. 配套政策不到位。在全面深化改革的大趋势下，中央把部分行政审批权下放给省级政府，省级政府把权力下放到市级政府，而市级政府又把权力下放到县乡政府，县乡两级政府是整个政府系统的最底层，不可能再往下下放，必须切实承担具体事务。权力下放了，可配套的人员、财力、技术、设备却未跟着同时下放，下级行政部门既无人员编制也无专业审批能力，导致无力承接下放的审批事项。比如有些地方规划从市下放到区县，但区县缺乏规划专业人才，没法做规划，即使做出规划质量也不高；有的地方将建筑工程安检的监管权下放到区，但区里既没有相应的质监机构，也没有具有专业知识的人员，无法履行职责。

5.对中介组织监管的失效。在办理行政审批时，有些需提供中介组织做出的“环境影响评价报告、安全评价报告、能源管理评价报告”等品种多样的报告、文书。但是，一些审批部门往往要求企业必须到本单位下属或指定的中介组织出具相关报告、文书，否则不予审批。由于取得审批部门的“独家授权”，这些中介机构垄断相关业务，待评估企业往往要长时间等待，为了早日拿到审批所需各类报告、文书，不得不付出重金“加塞”购买，加剧了腐败现象的发生。同时，一些中介组织也存在乱收费、高收费和重复收费的现象。

6.部分下放事项便利程度不够、含金量不高。下放行政审批事项的目的就是要实现政府自身简政放权，方便行政相对人办事，节约其办事时间和办事成本。经过调研发现，部分下放事项并没有达到预期目的，在实践中给行政相对人带来便利，反而使得办事更加复杂和麻烦。如城市的户外广告登记，此事项审批权已下放至县区，本着属地管理的原则，在哪里做户外广告就在哪里登记。而实际生活中，大多户外广告范围比较广，尤其是高速公路两侧的广告，可能遍及各区各县，这样一来就需要行政相对人在各区各县分别登记，反而造成更多的不便，提高了相对人的时间成本，也浪费了有限的行政资源，不如将权限收归市级。再比如，有些下放的事项在实施过程中基本没有业务甚至根本没有相对人申请，属于“僵尸事项”，即使下放也只是单纯增加了县（区）行政审批事项的数量，本质上并没有开展实际的审批业务，如商业特许经营备案、外国人来华审批等。

三、深化我国行政审批制度

改革的路径选择行政审批制度改革关系到政府职能转变、政府机构改革、服务型政府建设等方面，本届政府把行政审批制度改革提高到一个前所未有的高度来重视和推进。基于此项改革存在的以上若干问题，特从顶层设计、长远目标、学习培训、加强事中事后监管、建立共享的信息平台和规范对中介组织的管理等方面入手改革。

1. 加强顶层设计，调整相关法律法规。行政审批制度改革涉及到多个层面，特别是涉及到相关法律法规的修改调整。建议从省级层面，综合考虑“政府、市场、社会、法律”等多方面因素，整体构建顶层制度安排，明确行政审批的内容、事项、环节、方法、标准等，确保审批各环节与政府内部运行规则、市场机制正常运行、现行法律框架等有机衔接，形成行政审批制度改革联动推进的工作机制。同时，建议全国人大加快修改调整相关法律的进度，在广泛调查研究基础上结合相关专家尤其是行政审批相对人和企业的意见和建议，以方便为群众办事为最终目的，法律法规的滞后不能成为行政审批制度改革的绊脚石。

2.樹立长远目标，建立统一行政审批体系。行政审批制度改革的最终目标就是在全国建立统一的行政审批体系，实现统一规格，统一职责，统一财政保障。同一个行政审批事项要实行统一的办理名称，统一的办理工作流程，统一的办理时间限制，统一的责任督查制度。行政审批服务系统，要使用统一的办公平台，统一的后台管理，实现国家、省、市、县、乡五级纵向、各同级部门之间横向信息共享，实现“一台电脑+一个网络”随时随地办理各项行政审批服务功能。当然，这是长远的目标，短时间内不可能实现，可探索先行建立各省统一的行政审批体系，根据各自运行经验，互相取长补短，逐步建立全国统一的行政审批体系。

3.加大学习培训，提高审批人才队伍素质。政府职能部门尤其是基层政府的行政审批责任加大，基层审批力量需要得到相应的充实，人员素质亟待提高，这就需要通过有针对性的专业培训，提高现有基层审批人才队伍的责任意识、业务能力和执法水平，以尽快适应行政审批制度改革的新要求。一是提高基层审批队伍的专业性，从县级层面看，目前基层审批队伍的专业化水平普遍比较低，大部分都是非本专业人士从事专业领域审批。建议结合省四级联考等方式，有针对性地在重点领域引入一批专业人士，比如城市规划、园林绿化等方面，让专业人士走到第一线行使审批职能，并适当提高专业人员的薪资待遇，让专业人士“留得住”。同时，可采取灵活聘用的形式招聘亟需的专业人才以尽快履行政府的审批职能；二是加快提高现有审批人员队伍素质。以各级行政学院为依托，加大基础知识、政策更新、专业技能的轮训力度，提高现有基层队伍的专业性，分类开展有针对性的专业培训，确保其适应当前政府行政审批制度改革的新要求。

4.集中一线力量，加强事中事后监管。事中、事后行政监管的责任主体由事前审批部门向具体监管部门转移，建议通过“两个明确”来集中一线监管力量，有效实现事中事后监管职能。一是“明确责任”。通过明确监管的主体、监管的责任、监管的程序、监管的手段等方式，进一步强化一线监管人员的地位，并赋予一线监管人员相对独立的监管处置权。二是“明确经费”。监管有时需要跨行业、跨地区，需要及时进行新知识的更新培训，需要跨地区监管的交通费用，这都需要适度增加一线监管部门的财政预算，有条件的地区可将一线监管部门的财政预算独立列支，也有利于提高监管的独立性。同时，监管的随机性强、工作力度大、工作环境不固定，应适当提高一线监管部门工作人员的各类补贴，激发其工作的积极性。

5.建立信息平台，实现审批信息共享。当前，政府各职能部门的信息平台大多都是一个独立的操作平台，相互之间交集不多或者没有交集，信息沟通不顺畅，更加难以实现共享。比如，在实行工商登记“先照后证”改革后，国税、地税、质监、食药监、商务等部门需要定期向工商部门索要营业执照办理情况，但是信息不能及时传送，容易造成阶段性的监管缺失。对此，建议由省政府牵头，建立行政审批统一平台，即尽快建立全省统一的行政审批体系，对全省各审批、监管部门的信息管理系统进行整合，归并为一个管理系统，实现审批信息的实时传送和共享，既便于政府部门管理，也节约行政相对人的时间和降低其办事成本，从而进一步激发市场活力。

6.明确收费标准，规范各类中介组织。一是逐渐减少并最终取消行政审批收费。二是确实需要收费的，必须实行《收费许可证》制度和《服务价格登记证》管理和备案制度，同时收费主体必须是经相关部门批准的合法机构，符合法律规定的收费范围和收费标准。为便于社会监督，增强收费的公开性和透明度，要把服务项目、服务程序、收费依据、收费标准等通过广播、电视、报刊、网络等媒体集中进行公开。同时，各级监察、物价、审计等部门要加大对有收费业务的中介组织的监督检查力度，建立定期检查和随机抽查相结合的制度，通过明察暗访的形式，对不按照规定执行的服务和收费等违规违纪行为，要通过媒体公开曝光并严肃依法查处。

彻底消灭“红顶中介”，切断中介组织和各级政府、部门之间的利益链条，实现中介组织的独立发展，真正做到财政独立、人员自主。各中介组织还要积极主动“练好内功”，让市场优胜劣汰，达到中介机构“去行政化”，不能成为“二政府”[4]。同时，加强外部监督，尤其是财务监督，严格审计制度，一经调查发现问题，要严肃追究主要负责人和相关人员的法律责任，实现对中介组织的依法管理。

[参考文献]

[1]2015年政府工作报告[N/OL].人民网[2015-03-05]http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0305/c394298-26642056.html.

[2]谭谟晓，董峻.2014年我国新注册企业同比增长45.88%[N/OL].新华网[2015-01-22]http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-01/22/c_1114097006.htm.

[3]姚春峰.深化行政审批制度改革研究[D].重庆：西南大学，2014.

[4]王澜明.深化行政审批制度改革应“减”“放”“改”“管”一起做—对国务院部门深化行政审批制度改革的一点看法和建议[J].中国行政管理，2014（1）：68.

【责任编辑侯翠环】