关于工伤认定的行政争议分析

单亚芳

【摘要】从行政复议和行政诉讼实践的角度，对工伤认定行政争议引发的一些程序问题进行了分析和探讨，提出了简化救济程序、畅通维权渠道、完善复议诉讼制度等相应的措施和设想。促进工伤认定争议行政复议和行政诉讼的人性化、合理化，真正使行政复议和行政诉讼程序成为维护社会稳定、保障社会公平的有效渠道。

【关键词】工伤认定 行政复议 行政诉讼

近年来，劳动保障行政案件呈逐年增加趋势，数量最多、问题最为突出的是工伤保险案件，尽管工伤保险法律制度已经基本成形，但现行工伤认定的社会效果并不尽如人意。导致工伤补偿争议转为工伤认定引起的行政复议和行政诉讼日益增多。

工伤认定行政争议，与其它行政争议相比较有其特殊性。在工伤认定行政争议提起复议的案件中，从表面上看，是因申请人不服行政机关的具体行政行为引发的行政争议而产生的，但案件的矛盾焦点或者说申请人真正关注的问题，不是在于行政机关的具体行政行为是否合法合理，而是在于用人单位与受伤职工之间所涉及的双方利益如何协调。所以，行政复议或诉讼中的被申请人或者被告虽说都是行政执法部门，但其反而更类似第三人。基于工傷认定行政争议的特点，本文从行政复议和行政诉讼的实践出发，提出工伤认定行政争议应当区别其他行政争议进行处理的一些观点，进行商讨。

一、行政复议或者行政诉讼程序期间应当设立调解程序

行政复议机关在审理行政复议案件时，依照自愿、合法的原则可以对行政机关享有行政自由裁量权案件和行政赔偿或行政补偿纠纷两种行政复议案件适用调解。其他的都没有规定。对于工伤认定案件，按照现行的法律规定，工伤行政确认案件不属于调解的范围，但无论从人性化角度，还是从社会和谐化角度，法律都承载着太多的社会责任问题。行政复议或者行政诉讼程序的设立，不能仅仅是脸谱式的一个过程，更应当是解决问题、化解矛盾、排除纠纷、维护稳定的一种工具，一个调和器。

现在的行政诉讼程序中，虽然都有进行调解，但这只是依据最高院文件而进行的人性化的程序，没有法律依据，效果不是很大。工伤认定结论是进行工伤赔偿的法律依据，因此工伤认定行政争议虽说是行政争议，但又有民事争议的特征。复议和诉讼表面上审理的是行政机关执法的程序和法律适用，但结果却往往直接关系到工伤赔偿这一民事程序能否顺利进行。也就是说，告的虽是行政机关，争议的双方却是劳动者和用人单位。通过认真调研分析，结合大量的案例，我们认为，对于这种类型的案件，在将政策与实际相结合的过程中，在行政复议和行政诉讼程序中应当明确规定调解程序。一部分工伤认定案件事实清楚，劳动关系明确，之所以存在工伤认定争议，一方面是由于一些企业不理解工伤认定相关规定，心中有怨气，另一方面是因为部分劳动者受伤后对赔偿数额有过高的期望，激化了矛盾。针对这种情况，工伤认定过程中，由行政复议机关通过协调用人单位与受伤职工，积极做好企业的思想工作，向企业宣传法律法规，使企业明确其应承担的用工主体责任。同时帮助受伤职工，使其了解工伤赔付标准和长时间诉讼会产生的不利影响。通过调解，化解用人单位与受伤职工之间的矛盾，解决工伤认定纠纷，促进劳资之间在自愿的前提下，就工伤待遇达成和解协议，并将和解协议通过当地的劳动仲裁机构予以确认，并由申请人撤回行政复议申请，这有利于避免劳动者面对工伤认定后漫长的追偿程序，维护其合法权益，同时在节省诉讼成本和司法资源、及时依法处理争议和维护社会稳定等各方面来说都是有益的。

二、行政复议或者行政诉讼程序期间是否应当中止工伤认定效力，有待商榷

工伤认定行政争议救济的渠道已经很明确。但在行政复议或者行政诉讼期间，是否适用行政救济中的不停止具体行政行为的执行问题，在实践中往往争议较大，操作也较复杂。

如果依据具体行政行为不停止执行的规则，则在复议或者诉讼期间工伤认定推定为有效，可以作为当事人申请劳动争议仲裁或者提起民事诉讼的依据。但此情况可能会存在一个比较麻烦的问题：如果仲裁或者诉讼以此工伤认定为依据，作出了相应工伤赔偿案件的裁决或者判决，而经过行政复议或者行政诉讼，此工伤认定被撤销，那么矛盾和冲突就不可避免地出现了。作为依据的具体行政行为已经无效了，已经生效的仲裁裁决或者民事判决如何处置？法律与法律间不可协调，对法律的严谨、严肃是一次挑战。

如果一方当事人提出行政复议或者行政诉讼，工伤认定作为一种证据依据必然存在异议，不能作为定案的根据。因此可以由复议机关或者行政诉讼机关确认工伤认定暂时不发生法律效力，等待复议或者诉讼的结果来确定。但是也会出现一个问题：某些用人单位必将以此为契机和权利出发点，推迟甚至逃避自身应当承担的相应义务，劳动者的合法权益得不到及时保障。因此容易产生一系列社会问题，有的甚至引发上访、刑事犯罪，给整个社会带来不稳定因素，影响了利益享有者权益目标的实现，不符合我国立法保护弱势群体的本意。

为了有效解决工伤行政争议出现的这些问题，切实保障用人单位和劳动者的合法权益，应当在行政复议和行政诉讼程序中，考虑建立一些针对工伤行政争议的相应补偿措施。对有参加工伤保险的工伤行政争议，可中止工伤认定的效力；对未参加工伤保险的工伤行政争议，一是缩短行政复议和行政诉讼的审理期限。二是可不中止工伤认定的效力，让劳动者可通过仲裁或者民事诉讼及时获得赔偿，实行权利保障。

三、结语

工伤认定作为工伤保险制度的重要组成部分，其处理体制实施以来，有效地处理大量的工伤保险争议案件，对保护用人单位和劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐和社会的稳定发挥了重大的作用，但随着社会主义市场经济的建立，新型的劳动关系的出现、法律条文本身的特点以及程序设计上的原因，以致人们对其理解经常出现明显分歧，使工伤认定及其诉讼遇到了许多法律上的障碍和难题。因此，完善工伤认定的相关立法，使工伤认定在实践中能更好地发挥作用已迫在眉睫。

参考文献：

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