洞若观火

王德昊

您也许会问，为什么城投公司一定要转型发展；您也许想要了解，时隔五年，城投公司的发展轨迹到底有什么改变；您也许会问，如果转型已是必然趋势，那么起点在哪里；您也许想要了解，一个传统的平台公司，究竟要做好哪些工作，才算是完成转型，才算是可持续发展……近年来，我们遍访全国城投，深刻体会到背负着“地方债”蹒跚前行的城投人之不易，也耳濡目染了城投人为改变当地城市面貌，打造城市名片所付出的艰辛劳动，值此新桃换旧符之际，我们根据城投行业发展现状，针对多数城投公司共同关心的重要问题，为您解读“十三五”时期的城投公司转型。

1.目前我国城投公司发展的状况如何？

“十二五”时期，我国城投行业经历了一个由野蛮成长到逐步规范发展的阶段，城投公司的发展带有浓重的地方特色，发展水平参差不齐，大致形成了三个发展策略不同的集团：

一类城投公司，资本运作，多元融资，有借有还；

二类城投公司，资产虚胖，融资公建，卖地还钱；

三类城投公司，融资机器，只管借钱，财政偿还。

尽管第一类城投公司虽然已经形成了可持续的发展模式，但是其数量很少；目前，大多数城投公司都处于第二集团，即依靠土地与地方财政托底融资进行城市建设，这种模式并不能够提供充分的偿债保障，而且部分地区已经处于“变相透支财政”的状态，容易造成债务风险，而这也是目前国家政策所监管与调控的主要对象。

2.城投公司已經到了非转型不可的地步了吗？

可以说，城投公司的转型发展已是势在必行，传统的“城投融资搞基建，政府财政来还债”的发展模式已经难以为继，亟需改变。从政策约束的角度看，从2010年的19号文一直到今年的国发18号文与《预算法》修正，足以说明中央政府在出于严控地方债务风险的考虑下，已决心打破现有体制，构建市政债与城投公司共建城市化的全新蓝图，这必然导致城投公司在新型城镇化建设过程中定位的改变，目前来看，中央对城投公司未来的发展预期是——地方政府运用市场化手段推进城镇化建设的关键抓手。从城投行业的发展趋势上看，单纯为公益性项目建设进行融资的发展模式已难以为继；依托城市国有优质资产的持续注入，以盈利性项目“平衡”公益性项目，通过盈利性项目形成新的城市资产，依靠资产运营构建公司的造血机制并积累城市建设资本，最终通过资本运营推进城镇化进程的模式将成为城投公司谋求未来发展的必由之路。

3.从城投公司发展战略的角度考量，“十二五”与“十三五”最大的区别是什么？

简单来说，公司发展策略有了根本的变化，“十二五”时期，城投公司大多从融资的角度出发，采取“先做大，再做实做强”的总体方略，但是多数城投公司在做大资产规模之后，却往往忽视了做实与做强；在“十三五”时期，我们认为城投公司应采取“做实与做大相结合”的方略，拒绝野蛮成长，重视公司经营水平与市场化融资能力的双向提升。

4.从本质上来说，城投公司的转型究竟体现在哪里？

参与城市建设的方式发生了根本转变，简单来说，城投公司的转型就是通过做实资产与业务板块，通过市场化运作改善公司经营状况，在此基础上，进一步调整管理结构，使之达到现代企业的标准。但是，这种看似简单的操作却难以迅速实现，究其根本，是需要地方政府的管理者转变思路，简政放权，协调城投公司与政府各部门之间的业务与利益冲突，而这种转变往往难以在短时间内实现，协调部门之间的关系，将政府部门由运动员变为裁判员也需要一个过程。城投公司转型的先行条件是城市管理者经营理念的转型，他们需要立即改变“借钱为城投第一要务”的传统思路，同时在城市资产整合、特许经营权运作、产业板块构建、公司制度建立方面给予城投公司更多的支持。具体而言，城投公司的顺利转型需要做好以下工作：

第一，填补市政债发行真空期或发行规模不足而造成的融资缺口。首先，城投公司还可以使用在463号文发布之前的政府承诺回购类项目（这是政府旧债），继续使用信托类融资方式，但需调整担保方式；其次，城投公司还可以通过“政府购买”、“以租代拨”等方式，将公益性项目变为准公益性项目，从而解决地方政府项目建设的资金缺口（总理已在国务院常务会议上明确指出，支持购买服务协议抵押、质押贷款业务）；再次，城投公司还应在排污权、收费权等抵（质）押贷款，以及利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款方面进行探索，以全面拓展融资渠道。

第二，以项目为切入点，迅速构建自身造血机制。除了打好“土地牌”，继续做好封闭运作的棚户区改造项目之外，城投公司还应着力寻找除土地置业板块之外的第二个核心盈利点，可作为突破口的项目主要集中在文化旅游板块与金融板块，包括旅游集散中心的建设、工业园区土地开发与配套物业及金融服务（保险经纪、小贷、担保等）、利用医院迁建打造养老综合社区、城市的动植物园迁建整改等。

第三，在公司经营策略转型的同时，同步推进管理策略转型以作为支撑和保障。一是要改变行政化管理的现状，向企业化管理转变，这需要划清政府与企业的责任，减少行政化干预，赋予城投公司充分的自主经营权；二是通过流程式管理实现粗放到精细化的转变，从而提高企业经营效率；三要通过绩效考核和薪酬改革，提升人力资源方面的市场竞争力，吸引并留住人才。

除此之外，城投公司还应继续关注未来政策的调控重点，根据《征求意见稿》可以看出，过渡期内新建、在建政府项目如何融资，部分难以按时偿还的债务能否通过重新约定合同的方式延缓偿还期限等方面可能还会有后续政策的跟进；另外，如何参与PPP模式，PPP项目库构建等方面，也会是后续政策继续关注的重要方向（国发60号文后，财政部、发改委及各地政府已纷纷出台了支持PPP模式的相关政策）。

5.从转型发展的角度考虑，城投公司必须要克服哪些问题？

城投公司发展至今，在推进地方城市建设方面成绩斐然，但也存在很多共性问题，大体可概括为四方面：一是资产大而不实，即部分资产规模虽大，但不具备抵押融资能力；二是业务板块虚置，即多数具有盈利能力的板块（子公司）只停留在纸面编制，而并未真正运作，唯一处于运转状态的只是基础设施建设板块；三是公司已累积了一定规模的债务，除了财政托底与出让土地之外，偿债路径匮乏；四是管理制度不健全，无招聘自主权，薪酬与绩效考核未进行市场化改革，人员身份未转变等。城投公司的转型发展，必须建立在妥善解决以上四方面问题的基础之上。

6.城投公司转型发展，或者实体化运营的切入点在哪里？

装资产、铸板块、平衡投融资是城投公司实体化运营的基本思路，从根本上讲，如何寻求到除土地置业板块之外的第二个利润核心，是城投公司实体化运营的关键切入点，具体来说，就是要通过选取一批重点项目，形成可持续运营，能够提供稳定现金收入的经营性资产，根据我集团在多家城投公司的服务经验，这些项目可以包括旅游集散中心的建设、工业园区土地开发与配套物业及金融服务、利用医院迁建打造养老综合社区、城市的动植物园迁建整改等。对于这些项目的开发，不仅需要精确的资金链安排，还需要借鉴国内外成熟经验，设计项目运营方案，以真正实现以城市资产输血城市建设的良性循环。

7.即便完成了市场化转型，在地方政府可以发行市政债的大趋势下，城投的“红旗”还能打多久？

直观的说，从现有的国债代发地方债的试点情况来看，募集资金规模与地方政府的需求之前存在着很大的缺口，如果城投公司不再为地方城市建设融资，那么必将显著影响各地的经济增长水平，从而与中央“稳增长”的底线冲突，而且我们也已说明，目前国家的政策法规并不是为了“取缔”城投公司，其调控的根本在于约束地方债务风险。本质上说，假设在未来的某一天，地方政府可以透支发行市政债务，而且市政债的规模能够满足城建需要，即便如此，一个市场化运营的，能够盘活城市国有资产，并且反哺城市建设的城投公司，仍然是每个城市的管理者所喜闻乐见的“重要抓手”。由此可见，现阶段讨论的重点并非“城投红旗还能打多久”，而是城投如何迅速以变应变，在大变革中积蓄新的发展动力，在大变革中寻求转型发展这一现实问题。

以上是我们针对多家城投提出的关于公司如何转型的共性问题，所做的相关回答，以全面分析城投公司在转型发展时所需注意的点点滴滴。可以说，一系列的政策约束，让城投人本身就已蹒跚的步伐变的更为艰难，也让整个城投行业笼罩在一片雾霾之中，但是我们却仍然清晰的看到，在压力如山的情况下，城投人依旧为城市建设所呕心沥血的美丽背影，我们坚信，城投公司通过华丽的转身必然能够走上一条可持续发展的康庄大道，拨开漫天雾霾必将迎来旭日与蓝天，在城镇化之路至少还有三十年的发展潜力下，中国的新型城镇化之路必将从城投公司中走来——路漫漫其修远兮，我们将与城投公司一道，上下求索。