“农民办事不出村”信息化项目平台建设问题探究

【摘要】“农民办事不出村”信息化项目平台建设项目，是巴东县近年来重点建设的项目。本文以巴东县为例，通过对巴东县该项目建设的政策举措及实际效果研究，系统论述“农民办事不出村”信息化项目平台建设的前因后果。巴东县“农民办事不出村”信息化项目平台建设为县内农民办事提供了极大方便，取得了一定的正效益。但在实际运作中，“农民办事不出村”信息化项目平台建设却面临着业务受理员业务处理能力不高、平台整合不完善、项目后续运营资金不足等问题，本文在巴东县电子政务发展的新进展的基础上，系统分析这些问题产生的原因并提出解决对策。

【关键词】农村公共服务；电子政务；信息化项目建设

一、引言

在互联网的推动作用下，改革政府运作模式、创新政府治理方式、简化流程、提高效率不仅必要，而且也有了可能性。同时，偏远山区农民办事困难、享受政务公共服务成本高、面对面服务时官员服务态度差、办事过程中滋生官员腐败等问题已与服务型政府理念背离，亟需采取有效手段予以解决。如何利用互联网为农民提供相应的政务公共服务、让农民也感受到信息时代办事的优越性、提高农民参与电子政务建设的程度、减少和化解干群矛盾等问题仍值得深思。

（一）解决农民办事现实问题的需要

我国偏远山区由于山体连绵，交通甚为不便，农民办事在交通条件上相对而言处于劣势地位，因此，要方便农民办事、提高农民办事效率、减轻农民办事所承担的交通经济负担，就必须要创新政务公共服务提供的方式；农民办事面临着门难进、脸难看、事难办的窘境，常常会遇到官员吃拿卡要的状况，在这个过程中，农民办事不仅受阻，还会承受较大的心理压力。巴东县受制于地理环境，交通条件甚为不便，农民办事时间和经济成本高；另外，在农民找政府办事时，部分官员喜欢摆架子，给农民心理造成了较大负担。

（二）转变官员作风、减少官员腐败的需要

偏远山区的农民由于信息来源有限，遇到问题时处理方式比较单一，且容易受传统的固有思想影响，在实际过程中要么忍气吞声，要么努力找关系、送好处，成为官员腐败的助推者。利用电子政务提供政务公共服务可以减少农民与官员的直接接触机会，加上信息化建设过程中监管体系的完善，由此可以阻断农民为办事而被迫行贿、官员故意受贿的路径，从而减少官员腐败的机会，为从外部限制官员腐败提供可行之道。巴东县部分官员借为农民办事而寻求受贿机会、对农民有意无意吃拿卡要已不是个例。

二、“农民办事不出村”平台建设问题研究

巴东县尽管“农民办事不出村”信息化项目平台的建设在实际运行中取得了很大成效，在方便农民办事、转变干部工作作风以及缓和社会矛盾方面也显示出明显的积极作用，但在建设和发展过程中，该县信息化项目仍然面临着很多问题。权力下放不彻底、信息管理人才缺乏、网上行政审批系统不完善以及农民应用能力较低等问题依旧阻碍着信息化项目平台的建设；在建设过程中，同样也出现了部分资源浪费、干群实体联系被弱化的问题。

（一）平台建设所面临的问题

1.简政放权不够彻底

在建设“农民办事不出村”信息化项目平台的过程中，有个别县直部门、乡镇及其领导干部不适应网络化办公，不愿意受到信息化系统的限制。在实际工作中，如果事项涉及到部门的切身利益，部门及领导干部往往抓住事项的审批权不放，或者采取明放暗不放、虚放实不放的策略来走过场、摆形式，下放到村可由村级直接办理或者代辦的事项往往是凑数量，不予实权。审批流程欠优化，审批环节较为繁多；上级政府插手范围广，县乡职能有待进一步厘清。从中国这个大范围来讲，简政放权一直是雷声大、雨点小，口号亮，投入多，但实效不大。部门利益以及官员自身利益是阻碍简政放权的关键所在，不处理好部门利益及官员的自利行为，简政放权也将很难真正实现。

2.信息管理人才缺乏

经济落后且地理位置又偏远的地区历来就几乎不具有对人才的吸引力，巴东县“农民办事不出村”信息化项目平台建设也同样面临着信息管理人才缺乏的窘境。巴东县虽然近几年发展较快，但整体而言仍然很落后，加之地理位置偏僻，因此很难吸引具有专业知识的信息管理人才入驻。巴东县虽然本身也重视教育，但是所培养出来的人才一般并不具备专业的信息管理技术，即使具备相应技术，这些人才也大多选择在外地就业而不是回本县，造成所供非所需、供需不相称。在偏远县政府（或村委会）工作，一是工资待遇低，二是晋升渠道窄；同时，从大范围讲，外界则与此相反，并且随着县与外界的交通越来越便利，人们的就业取向和去向也有了多样化的选择。市场经济体制下，人们的就业观念发生了巨大转变，高工资、高福利、高回报即高收入的就业理念似乎已深入人心，而稳定因素在急需获得回报以改善生活的人们的择业观中其重要性似乎在逐步下降。因此，偏远落后县的政府部门以及村一级对于人才的吸引力不甚突出，由此造成了信息化项目平台在建设过程中缺乏信息管理人才，而缺乏信息管理人才也导致了信息系统维护困难、维护成本高、维护效率低等问题，在信息系统开发、信息管理、数据整理与处理方面也存在着成本高、管理与运行不善等问题。从实质上而言，对于人才的吸引力问题，其关键仍然是一个地区的经济状况，经济状况良好，经济基础坚实，并有很大的发展潜力，那么该地区对人才的吸引力就会强一点。

3.网上行政审批系统不够完善

网上行政审批系统不够完善同样也体现出“信息孤岛”的特征。目前，巴东县在建设“农民办事不出村”信息化项目平台的过程中面临着信息共享困难、网络拓展受阻、应用水平不高等问题，还没有完全建成完善的行政审批系统。各级政府、各部门因网络安全、信息保密等方面的考虑致使所使用的系统软件不统一，县、乡镇以及村三级的网络连接渠道仍有障碍。各政府门户网站、巴东电子政务网、“农民办事不出村”专网等网络部门没有得到有效整合。“外网受理、内网办理、外网反馈”的运行模式还未达到高效便捷的状态。这些状况致使网上行政审批面临着由于层级网络、部门网络不统一而造成的内耗问题，网上的行政审批系统亟待整合优化。

4.农民应用能力不高

全县农业人口数达43.8万人，农业人口的文化水平普遍较低。信息技术的发展是突飞猛进式的，然而人口素质的提升却是一个缓慢的过程。对于大多数农民而言，其所接触的信息技术大多处于较低层次，许多农民几乎只接触过移动通讯设备（以手机为主），而这其中又有许多农民尤其是上世纪六七年代及以前出生的农民只会简单的打电话与接听电话，农村中有些老人甚至不知道该如何打电话和接听电话，连手机上网的基本操作都不会，更不用说使用电脑以及其他网络办公设备了，这导致了农民对网络的应用能力偏低。巴东县经济落后，而信息网络设施的搭建是需要消耗大量资金的，这两者之间的匹配冲突致使全县的网络使用覆盖面较小，网络的可获得性不能延伸至各家各户；政府、企事业单位以及集镇地区是网络密集区，而居住偏远的农民则无法享受到网络红利。同时，农民以传统农业生产为主，而传统的农业生产方式对网络信息技术的要求并不高，两者联系并不紧密，并且传统的农业生产由于其效率低下而使得农民要花大量的时间与精力来从事农业生产，如此，农民便较少有机会接触到网络及网络技术。因此，在建设“农民办事不出村”信息化项目平台的过程中，尽管农民也参与了进来，成为政务服务的对象，但是农民在应用该平台方面仍处于弱势地位。比如该信息化项目在建设过程中尽管建立起了相应的监督机制，可以采用线上投诉等方式来加强监督，但实际上，由于农民本身缺乏相应的认知和操作技能，因此由农民运用这些监督方式来进行监督其表现也即实际效果往往并不突出；另外，许多农民势单力薄，在进行监督时很多时候会考虑到报复问题和社会人情，因此在政务服务方面即使遇到不公正待遇也往往采取息事宁人的态度，甘愿忍受，这使得农民监督成为一个相对短板，有其名而无其实。

（二）平台建设所产生的问题

1.造成部分资源浪费

“农民办事不出村”信息化项目平台在建设过程中，由于操作技术不熟悉和思维观念的影响，造成了一定程度上的浪费，具体表现在网络资源使用上的浪费和物质资源上的浪费。由于思维观念的影响，部分政府网站注重形象面子，其主页面做得很好看，然而实质性的内容却不多；而另一部分却恰恰是不注重主页面的形象设计和排版，整个页面几乎都是文字形式。前者降低了网络的访问速度，平台建设的实质作用没有发挥出来，后者对老百姓的吸引力低，致使网站的访问次数少。同时，网站上某些页面无法打开，信息不公开，使得信息的使用率低。在操作技术不熟悉而引起资源浪费这一方面，主要是由于业务受理员或是其他工作人员由于不熟悉硬件设备的操作所引起的。信息化项目平台建设需要一个过程，从无到有并不断完善，相应地，业务受理员的电脑操作技能及其他设备的操作技能也是一个不断学习和熟悉的过程，在这个过程中不可避免地会出现操作错误，而错误的操作便会带来部分资源的浪费。比如在打印表格及资料时，如果操作错误，会造成纸张和油墨的浪费；在使用设备的过程中，操作人员由于缺乏相应的设备知识和问题处理技巧，而往往在设备出现一些小状况时就随意采取措施进行修复和维护操作，从而使得整个设备完全瘫痪，造成资源的浪费，人为增加了办公成本。

2.弱化了干群实体联系

网络化、信息化无疑给政府办公、农民办事提供了极大方便，同时，由于“面对面”模式转换成了“键对键”的模式，农民与政府干部之间不用实体接触，从而减少了腐败的机会，也减轻了农民的经济和心理压力，但任何事情都有其两面性，网络化和信息化同样也弱化了干群实体联系。所谓干群实体联系，就是官员干部与农民的实际接触被弱化了，通俗而言就是线下交流减少了。很明显的一点是，无论是政府官员，还是农民群体，在实际生活中都缺乏一种全知视角。尽管网络的快速發展为我们提供着越来越全面的信息，但它不能提供所有的信息，而且所提供的信息其真实性仍有待考究，那就意味着我们不能获得与某事相关的所有信息，也无法保证信息的真实性。网络所提供给人的信息大多给人以一种虚拟感，而面对面的交流会使人感到真实，信息的获取也会更加可靠。我之所以强调信息的真实性和准确性，是因为真实而准确的信息对政府的决策起着重要的支撑作用。“农民办事不出村”信息化项目平台建设要想不断完善，就要不断发现真正的问题和不足，而要发现真正的问题和不足，就要有真实而可靠的信息作为判断依据。总而言之，就是该信息化项目的建设减少了干部与农民的面对面交流的就会，使得政府在了解农民现状、从农民那里获得可靠信息的机会也减少了。官员与农民互不熟识，长此以往，农民甚至会不知道其所在乡镇、县的主要领导，对政府政策的认同感和支持度也许就会下降，这样便不利于政府政策的顺利执行，从长期来看，似乎并不利于政府和农民上下一心的关系的和谐发展。

三、“农民办事不出村”平台建设针对问题进行对策探析

为了不断完善“农民办事不出村”信息化项目平台的建设，使之在政府转型而成为服务型政府的要求下更大程度地发挥其应有效益，增大其正外部性，减少负外部效益，因此提出以下对策：

（一）政策落实和建设保障

1.理清审批事项，落实简政放权

在建设该信息化项目的过程中，理清审批事项，明确划分出县、乡镇、村以及政府内部各部门的职能，各层级、各部门要加强自觉性，把能下放的事项受理权要下放到位，该乡镇审批的乡镇就要获得相应的审批权，该村级受理的村级就要获得受理权，使村一级能够真正发挥为农民就近解决问题的距离优势。由县政府牵头，把全县可以下放的行政审批事项以目录形式列出来，制定出负面清单，将各级各部门可以受理的事项分门别类加以区分并细化，并在全县范围内将行政审批事项目录以电子版和实物公告栏的形式展现出来。逐步完善监督和责任追究机制，制定奖惩制度，扩大行政监察部门的行政监察权力。

2.完善监督和奖惩制度，加大财政投入力度

一是扩大行政监察部门的监察权力，使之对“农民办事不出村”信息化项目平台建设中的各级各部门的公务员进行廉政监察和效能监察，并根据法律的相应规定做出处理。二是把信息化项目平台的建设纳入到全县各级各部门的目标考核的内容中，科学合理设置考核目标，细化奖惩内容。三是加大财政投入力度，落实投入保障机制。一方面，提高该信息化项目平台建设支出投入比例，申请更多的建设资金；另一方面，提高该信息化项目平台建设的分配权重；最后，充分利用社会资金资源，积极探索全民共建“农民办事不出村”信息化项目平台的路子和方法，集社会力量解决资金收集和分配问题。

3.法律保障

法律具有强制约束力，在推行“农民办事不出村”信息化项目平台建设的过程中如果没有法律的约束，不出现问题似乎并不能令人深信。在项目建设过程中，巴东县要梳理与信息化项目平台建设相关的法律法规，在法律法规允许的范围内积极出台利于推进该信息化项目平台建设的规范性文件；另外，为了增强执行和约束效力，巴东县可与上级政府合作，针对平台建设，在网络协议、技术开发、知识产权保护、行政审批等相应方面加快地方性法规的出台和完善。

（二）人才储备和干部作为

1.加强对信息管理人才的培訓

一是要充分利用好县内的职业技术培训学校的作用，让有关计算机和信息技术开发方面的学校加强对学生相应技术的培训，政府予以学校补贴和政策支持。二是要加强对机关干部及工作人员的培训，既要有内部培训，也要与外部接触，积极参加赴外学习交流活动，另外，在加强对工作人员技术方面的培训的同时也要加强对其政策法律法规方面的培训，以提升业务受理员的认知和操作技能，此项培训要与奖惩制度联系起来，定期考核，对考核不合格者予以剔除。三是加大宣传，在全县范围内形成知网、学网、用网的良好氛围，让人们了解什么是信息化项目平台，什么是信息化系统以及相应的政府政策和办事操作流程，使之也有机会和能力参与到信息管理的过程中来。

2.发挥干部的领导作用，定期或不定期巡视

一是建设以公民为中心，向公民提供更多、更好以及更快的公共需求；二是在建设的主体的方面要实现多元化，把企业、非政府组织以及公民个体都纳入进来，公民参与信息化平台建设决策，政府和非政府组织以及企业建立合作伙伴关系，以获得相应技术和建设所需资金。

四、结语

巴东县着力建设的“农民办事不出村”信息化项目平台，是顺应服务型政府建设的要求，借助互联网时代网络优势的情况下产生的，其本质也是电子政务的发展和应用。“农民办事不出村”信息化项目平台在建设过程中，既取得了一定成效，也面临或者产生了一些问题，如何扩大其效益，减少或防范负外部效应仍是一个有待研究和探索的问题。

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作者简介：

赵扬笛（1995-），女，湖北襄阳人，中南财经政法大学行政管理专业2013级本科生，研究方向：公共政策和电子政务。