廉租房PPP融资模式的政策建议

张敏思

【摘要】针对成都市廉租房项目建设中存在的融资难问题，目前市政府引入国外基础设施建设中常用的 PPP 融资模式以应对。对此，政府制定政策提出三个角度的建议。

【关键词】廉租房；PPP融资模式；风险分配；博弈论

一、ppp融资模式

廉租房作为中国房地产市场中一项重要的住房制度，旨在解决城镇最低收入家庭的住房问题。与追求利益最大化的商品房不同，福利性和公益性是其最大的特点。正是由于廉租房的福利性特点，决定了其与一般商品房开发的融资来源有很大差异。目前，我国廉租房开发建设和运营的资金主要依靠政府财政资金及政策性支持。资金严重不足已成为制约廉租房建设的瓶颈。如何筹集廉租房建设资金、拓宽融资渠道成为摆在各级政府面前的首要问题。

PPP（Public-Private partnerships），即公共部门与私人企业合作模式是指公共部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，公共部门并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承擔责任以及融资风险，参与各方实现共赢。

PPP模式的组织包括了政府、私人参与方和建筑企业，参与项目的各方之间不可避免会产生各种有关利益和责任的分歧，只有各方形成相互的合作机制，才有利于项目目标的完成。而形成相互的合作机制，需要政府、私人参与方以及建筑企业之间的相互协调，并在廉租房项目建设各个阶段的全过程中发挥作用，才能保证项目顺利完成。

首先，政府根据廉租房建设的需要，通过完善的资质审查制度确定一家有资质有实力的私营公司，并签订特许权协议。在准备立项阶段，政府与私营部门需要共同参与项目的可行性论证、项目的确认以及项目的技术设计研究工作；成立项目以后，政府和选定的私营部门根据共同确立的项目组建独立的项目公司，协调政府与私营部门的行为。项目公司在政府的监督下，组织工程项目的招投标工作，通过签订外包协议建立合作关系。设计风险分担结构、风险识别和分配是PPP融资模式关键，项目公司必须设计有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的一方来承担。最后就是项目建设及运营管理，政府承担对私营部门的监督职责以及通过政策倾斜使项目公司顺利获得利率较低的贷款，而项目公司负责廉租房建成后的经营管理

二、相关政策建议

成都市廉租房项目采用PPP融资模式一方面可以降低政府融资的资金负担，另一方面政府同时通过特许权协议可以有效地推动私营机构参与建设。PPP融资模式对于成都市廉租房项目建设具有广泛的前景。基于前文对PPP融资模式在成都市廉租房建设中的成本收益分析，以及私人项目和政府之间的博弈过程。笔者现从以下三个方面提出相关政策建议，以期更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用。

（一）从补贴的角度

政府可以对项目单位进行补贴，确保项目单位的基本收益，主要分为建设期的补贴和运营期的补贴。

政府在廉租房项目建设期进行补贴，即与项目单位签订协议，投入适量的财政资金和民间资本共同组成资本金投入到项目建设中。政府财政资金所形成的固定资产可以先以无偿或者合理的价格租赁给项目单位，为项目单位后续运营提供资金保障。当项目运营期收益稳定后，再通过协议参与利益分配，回收政府的前期投资。

运营期补贴则是通过项目建设前，政府与项目运营单位拟定未来租金和出租率，如果在运营期中，廉租房项目未能够达到拟定的租金或者出租率，造成项目单位出现亏损，使投资方无法按期回收投资额并获得合理的利润，政府则按会计计算期给予财政补贴；如果廉租房项目的两项指标均超过了协议的规定，即项目盈利良好，在投资方获得合理利润后，政府可以与投资方分享剩余利润。

（二）从风险分担的角度

政府部门在设计风险分配结构时要考虑项目方案的吸引力，一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键（叶晓甦，单雪芹，吴书霞，2010，第36-39页）。笔者认为在进行廉租房PPP模式项目的政策设计时，应从风险分担的角度考虑以下三点：

第一，明确成本收益。各方在进行风险分担考虑前，首先需进行参与项目后承担的各项成本收益的测度，从而确定合适的贴现率，并减小过程中的经济金融和意外风险。

第二，完善合同条件，缩减谈判时间。一方面可以通过制定更全面的合同文本，减少谈判的交易成本；另一方面，严谨的合同文本也有利于私人部门控制寻租风险，并利于双方抵抗负外部性风险。

（三）从成本分析的角度

通过前文的风险成本分析，成都市廉租房建设运用PPP 融资模式风险略高，但不失为廉租房融资的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七种风险中，要重点规避建造风险、运营风险、法律风险和政治风险。为了更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用，应当做到：

第一，规范国内PPP融资的相关法律法规和准入制度，制定明确的政府机构与私营机构在 PPP 融资项目中的责任分担办法建立专门机构对成都市运营的PPP融资项目进行全过程的监督管理，降低项目在实施过程中的风险，在宏观上做好PPP融资项目的管理和协调工作，防患于未然。

第二，在实施的PPP融资项目中，针对发生可能性较大的建造风险、运营风险、法律风险和政治风险，要重点观察和提前有效防范。在项目建设过程中，针对工程设计不当、工程设计变更、建造成本超支、工期延误等问题，政府机构要与承包商和设计院之间建立完善的合同，做好项目施工的全过程控制和管理。在项目运营过程中，PPP融资项目公司要做好项目的运营和维护工作，政府要在特许经营权协议中明确细致的管理条款和办法。在廉租房项目实施 PPP融资的过程中，还要注意符合当地政策、法律和行业的规定，让PPP项目有良好的运营环境，要有效降低第三方违约或项目公司破产等不良情况发生，做好PPP项目在实施期间的宏观管理工作，有效降低项目面临的风险。

参考文献：

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